多哈回合补贴纪律改革方案评析

周春

补贴的定义及其利益计算是补贴认定的关键，也是多哈回合补贴纪律改革的谈判重点。文章围绕WTO各成员的不同观点和修改意见，对改革草案文本进行分析。本文认为，不同意见反映了成员各方在放松补贴纪律和加强补贴约束上的不同立场，如果各方不能就此达成妥协，补贴制度改革不会成功。

通过提供不同形式的财政资助，如出口补贴、进口替代补贴、生产或与之脱钩的补贴、税收减免等，帮助本国企业获得优势，从而抵御外国竞争者，是世界各国都在广泛应用的措施。作为国民收入再分配的重要工具，补贴的实施是为了实现国内政策目标，但其在经济领域内的采用，可能会引起贸易扭曲，也是一个众所周知的现象。因此，从GATT时代起，人们就试图对补贴行为做出约束，以限制由补贴带来的贸易扭曲。

从《哈瓦那宪章》开始，国际补贴制度经历了半个世纪由简到繁的变化。以《哈瓦那宪章》为模板的GATT 1947只在几个条文中分别对补贴做出零散的规定。1960年，GATT 缔约方为禁止的出口补贴制定了详细的列表。东京回合谈判达成了少数成员间适用的《补贴守则》。之后的乌拉圭回合谈判，产生了全体WTO成员都必须遵守的《补贴与反补贴措施协议》（ASCM）。该协议对什么是补贴、什么是专向性补贴、补贴的数额如何计算等问题都做出了规定，并根据补贴对贸易的扭曲程度将其分为三大类，即禁止、可诉及不可诉补贴。不仅对补贴的构成，ASCM还对调查补贴案件、征收反补贴税等程序性问题做出了明确的规定。相比之前的各个协定，ASCM对于补贴和反补贴行为的约束都更为详细具体，更具可操作性。

然而，就目前的ASCM而言，一些基本概念的涵义和法律后果仍然存在不确定因素。最近的WTO案件显示，“专向性”、“公共机构”等概念在补贴争议中扮演重要角色，而成员对于“严重侵害”和“类似产品”等术语也表达了非常不同的理解。事实上，在补贴和反补贴纪律广泛使用的今天，对于什么是补贴以及为何要对补贴进行限制仍然充满争议。

鉴于以上原因，在2001年11月多哈回合正式启动之后，补贴纪律的改革就成为了多哈规则谈判的三个议题之一。WTO各成员对于补贴制度的争议主要集中在第1条补贴的定义、第2条专向性以及第14条补贴利益的计算。这三条是补贴的实质性规定的重要内容，它们直接影响什么样的补贴需要受ASCM的约束。2008年12月，规则谈判工作组主席公布了草案修改稿，希望以此作为进一步谈判的基础，然而各成员对上述问题的修改至今没有减少分歧。

一、补贴的定义

对于补贴定义的争议，几乎在每个WTO争端解决机构受理的补贴案件中都能找到。ASCM破天荒地为补贴下了定义，但似乎它引起的问题比解决的还多；关于谁是授予补贴的机构，哪些行为是补贴而哪些又不是，什么是授予的利益等问题，ASCM第1条的确没有做出令人满意的回答。在草案出台之前，各成员对于第1条提出很多修改意见。比如，美国曾提出要对“公共机构”、“委托或指示”做出明确的定义，为“政府控制”提供清晰的标准。欧盟要求专门对“变相补贴”做出定义，对“国有企业”行为提出分析标准。加拿大计划为“间接补贴”做出具体的定义。但最后这些设想都被谈判主席公布的草案文本省略掉了。

对于第1条，草案只修改了一处，并且是以对第1.1（b）条脚注的方式做出的。它补充到：接受者获得财政资助的条件比其若在市场上按商业条件能够获得条件更为优惠，那么就是所谓的“授予一项利益”。在相关的情况下，为了确定是否存在利益，第14.1条应当为确定是否存在这样更有利的条件提供指导。虽然大部分代表团支持该脚注的目标和大方向，对于其具体表述仍然存在许多疑问。比如，如果利益的确定依赖于与市场条件的比较，那么在某些情况下，不存在可比的市场条件时该如何处理？很明显，对于ASCM第1条的第二种财政资助——政府应收款项的不收，通常缺乏市场基准。税收减免并非是唯一没有市场基准的补贴。在British Steel Corp. v. United States一案中，英国政府向British Steel 公司注资，因为该公司完全国有，所以不存在该公司的市场价值。美国认为全部的资产注入都是补贴，因为根据该公司的资产负债表，它是亏损企业，没有任何“股权价值”，私人投资者是绝对不会投资的。British Steel则认为，即使公司是亏损的，对于净现值为正的项目，私人投资者也会对其注入资金，这是合理的经济行为。要判断私人企业是否会对这样的公司注资其实非常困难，不同的企业，因为其技术能力、资金能力、利益考量点的不同，会做出不同的决定。对于政府的股权投资，通常也缺乏可比的市场条件。第二，“若在市场上按商业条件能够获得”缺乏明确的含义，不清楚这里的市场是指补贴所在地市场、成员境内还是全球市场。第三，该补充条款说14.1条应当为确定利益提供“指导”，令人困惑的是：这意味着必须“严格遵守”第14.1条来判断政府提供的是否比市场更优惠，还是说第14.1条提供了判断该问题的一般指导原则。最后，该补充条款在很大程度上依赖于第14条，而恰恰是14条的内容最具争议，各方对草案文本争执不下。

对于第1条补贴定义，尽管许多成员提出了修改建议，但最后都没有被采纳，主要原因在于补贴定义直接影响ASCM处理的补贴的范围，而各方对于到底应当加强还是放松对补贴的约束存在巨大的分歧，并且很难对此达成妥协，于是主席文本中只能对大家可能达成共识的总体原则做出规定。另一方面，为补贴及其构成因素做清晰的定义或者提供具体的标准存在很多技术上的困难，至少，从多年来的WTO补贴案件来看，无论对补贴如何解释，似乎都存在不合理之处。

二、补贴的专向性

由于ASCM只约束那些具有专向性的补贴，因此它对于补贴的认定具有非常重要的意义。然而，由于专向性缺乏具体的标准，使得行政机关在判定时具有很大的随意性，这当然会使得补贴行为受到审查的WTO另一方成员不满。加拿大因此在多哈回合中针对专向性问题提出了非常具体的修改建议。比如，对于“企业或产业或一群企业或产业”的决定应当根据国际标准工业分类进行；对于事实上的专向性应当根据全部事实进行判定，而不能只依据第2.1（c）中的一个或几个因素；对授予特定企业不成比例的大量补贴中的“不成比例”要有客观的标准。

然而到了主席草案中，对于专向性问题只在两处进行了修改。一处修改纯粹是技术性的，由于第3条做了修改，第2.3条明确了第3.1（a）和（b）的情况是具有专向性的。另一处是在第2.1（c）条中增加对于以提供管制价格（regulated price）的货物或服务方式进行的补贴，如何判定其是否具有事实上的专向性的考虑因素。这实际上是美国、欧盟针对一些国家对本国的自然资源、能源规定比较低的国内价格，作为原材料提供给本国生产商而提出的。它实际加强了对于补贴的约束，当然受到一些转型经济体和发展中成员的反对。一些代表团质疑“规范”的定义，并想知道哪些法律规范属于这里所称的“规范”，而哪些又不属于。也有代表认为，应当处理的是双重价格问题（原材料的国内销售价格低于出口价格或国际市场价格），而不是价格是否被政府管制的问题。还有代表团认为，如果一国按统一价格向国内企业提供水、天然气等自然资源或原材料，都被认为是具有专向性的，那么就没有“不具有专向性”的补贴了，这已经完全颠覆了“专向性”的含义。当然，这一条最严重的问题在于如果管制价格导致了一国境内只有一个价格，那么会被认为不存在国内市场价格，因此，要从国外寻找可比的市场价格作为与管制价格比较以确定其补贴程度的基准，但是，很难确保这些外部基准是与补贴国的国内条件充分相关的。

对于专向性的修改，正如加拿大所说的，要提供清楚和客观的标准，使得补贴行为具有可预测性，另一方面，要给予补贴调查机关必要的自由裁量权，对不同案件中的不同因素进行评估。尽管一些成员提出了比较具体的标准，但很显然，由于清晰、明确的定义或标准只会限制调查机关的权力，而WTO的一些重要成员更希望的是加强对补贴的约束而不是对补贴调查机关的约束，因此，在最后的草案文本中没有体现出这些修改意见。

三、补贴数量的计算

补贴数量计算对于补贴的认定以及反补贴措施的实施都有重要的意义。首先，确定的补贴幅度是反补贴税征收的基准。其次，如果补贴的幅度为零，或者足够低的话，将不被认为存在补贴，或者不需要征收反补贴税。而计算补贴的方法和基准会在很大程度上影响其结果，因此，WTO各成员在对待该问题上表现出一致的不妥协态度。

对于第14条的标题，草案将其由原来的“以接受者所获利益计算补贴的金额”改为“补贴金额计算”，从草案公布后的一系列讨论会来看，绝大多数代表团并不同意这一修改。按照接受者收到数额计算补贴利益，而不是按政府授予的数额计算，是各成员在多次会议中表达的一致意见。由于第14条的内容并没有特意强调这一点，有成员为此还曾建议修改内容，以使其严格符合原标题。而现在的修改方案却是使标题含义变得模糊，当然会遭到各方的反对。

成员方对于是否要增加一条针对长期亏损融资机构的条款存在严重分歧。对于长期亏损经营的机构提供政府贷款或担保，或者向缺乏贷款、股权价值的国有企业提供融资，如何判断其提供了利益，是否要确立比较的基准，各成员方意见很不相同。从支持者的角度来讲，现在有很多政府融资机构长期亏损，向国有企业提供贷款，其优厚的条件是在市场上不可能获得的，或者向那些没有股权价值的国有企业增资扩股，这是正常的私人投资者不可能做的，这些长期扭曲市场的行为应当被约束。从反对者的角度来看，首先这是对国有企业的歧视，同时它也不成比例地增加了发展中成员的负担（因为通常认为发展中成员有更多的国有企业）。其次，补贴的基准很难确定。该条款是从长期亏损的融资机构的角度提出补贴问题的，也就是从政府提供补贴的数量来判定，而第14条一直强调，从接受者也就是获得贷款或贷款担保的企业来计算补贴额，两者显然矛盾。第三，为该条的众多术语提供定义或判定标准非常困难，比如，如何确定一个企业是在信贷、股权投资上毫无价值的。最后，很难解释为什么这条要强调接受者为国有企业，如果同一机构对在信贷、股权投资上毫无价值的“私人企业”也提供融资，是否就不受这一规定的约束。

第14.1（d），也就是现有ASCM的第14（d）条，增加了对于管制价格判断其接受补贴的幅度的内容。要求是：如果政府是按照管制价格提供货物或服务的，那么政府是否得到充分的报酬，应当根据当时的市场条件，提供货物或服务的非管制的价格来判断，然后根据质量、可获得性、适销性、运输和其他销售条件进行调整，但是，如果没有非管制价格，或者由于政府是该种货物或服务的主要提供者，导致了它在市场中的主导地位，从而使得市场价格也被扭曲，那么报酬是否充分可以通过该货物或服务的出口价格来判定，或者通过其他国家的市场价格根据质量、可获得性、适销性、运输和其他销售条件进行调整后来确定。这一条款实际上把外部市场基准这一标准明确写入了协定中。从加拿大软木案之后，WTO的争议解决机构似乎已经确认了这一市场价格获得方式的合理性，但就像用国内价格判断市场价格会存在不合理的状况那样（比如，在加拿大软木案中，由于加拿大政府在立木市场中的主导地位，使得私人企业提供的立木砍伐费价格也必须与政府保持一致，因此美国认为加拿大国内缺乏真正的市场价格），用外国价格确定市场价格也不见得就合理，甚至可能更不合理。造成同一商品不同价格的原因，除了一国给予了补贴，另一国没有，还有可能是因为气候、地理位置、基础设施建设、消费习惯、比较优势等因素。在缺乏具体标准的情况下，一旦确立外部市场基准，很有可能被补贴调查机关滥用，这不禁让人担心它会变成新的“替代国制度”。

另外，草案还新增第14.2条，关于上游补贴的利益计算。成员大致上同意这一条款的设立，但对于具体的细节问题还有争议。比如如何确定“没有关联”的各方是否应当适用外部市场基准等。新增的14.3条处理在调查的时间段内如何分配补贴利益问题。成员各方大致同意对于一次性给付的利益和重复给付的利益要有不同的分摊计算方法，但同样也对具体的操作方法存在很多分歧。

四、小结

与《反倾销协定》的修改不同，该协定在草案出台后，逐步减少分歧，形成更为一致的改革方案；《反补贴协定》在2008年的修改草案公布后，原有的分歧基本没消除，各成员又提出不少新的修改建议。这实际上是与谈判桌外的全球经济变化密切联系的。在多哈回合之初，WTO成员很少实施反补贴措施，并且习惯地认为非市场经济成员不适用反补贴措施。因此在谈判之初，谈判组收到大量对《反倾销协定》的修改意见，而很少有成员注意到ASCM的问题。而现在，反补贴措施频繁采用，似乎成为许多成员在选择贸易救济措施时的最爱，当然其修改越来越成为各方关注的焦点。另一方面，面对全球性金融危机，许多成员采用各种手段帮助本国度过危机，比如“救市计划”（Bailout）、“购买美国货”（Buy American），这使得补贴的使用量也是前所未见的。

对于补贴制度改革的争议最根本的在于到底是应当放松对于补贴的约束，方便各成员更灵活地处理国内问题；还是应当加强补贴纪律，使贸易环境变得更为“公平”。无论是加拿大对“专向性”的定义，还是印度对发展中国家“特殊差别待遇”的补充；无论是欧盟对规范“管制价格”的建议，还是美国对“国有企业”问题的一再强调；任何对于补贴的认定、补贴量的计算的改革方案，实际上都是以此为动机做出的。因此，如果各方在这个问题上无法妥协，ASCM的修改将很难达成一致。

（作者单位：浙江工业大学之江学院）