农村留地安置地有效开发对策探析

修文荣

自20世纪80年代至今，城市化使大量农用土地被征用，在征用过程中，留地安置（在规划确定的建设用地范围内预留或划定一定面积的建设用地，作为农民的生活依托地，支持被征地的农村集体经济组织和村民对其进行开发和经营的安置方式）被证明能较好保障农民的利益，使农村经济得到发展并有利于城市化的推进。然而，留地安置的具体实施过程中，在资金筹集、规划布点、团队建设和制度制定等方面还存在许多问题，这些都使留置地开发受到限制。因此，针对这些问题找到相应对策，使留置地得到有效开发迫在眉睫。

一、探索资金筹集的有效做法

农村留置地开发的投入较大，一般需要大规模的资金投入，这对于村社特别是对于一些经济基础薄弱的村社来说是一项沉重的负担，因此留置地开发首先需要解决资金筹集问题。

（一）谨慎进行市场化运作

运用市场化运作筹集留置地开发的资金，是解决留置地开发资金制约难题的有效方法。但是，市场化运作势必涉及风险。这就要求在留置地开发中，一方面，留置地开发基层干部及村民需要解放思想，谨慎调研，根据实际情况引进资质较好的合作单位，筹集开发资金；另一方面，村社又必须有效控制风险，采取一些特殊方式有效增加村级经济组织的自由资金。例如，村社可以先实施一些投资较小的临时性规划，慢慢积累集体经济实力，等集体经济实力雄厚了，再进行需要资金投入较大的项目。

（二）探索项目联合开发与资金分开运作的有效做法

项目联合开发与资金分开运作主要思路是：确定具有一定面积的留置地开发项目，村级经济组织由于资金缺乏难以承担留置地开发的全部项目，则通过招商引进具有实力的开发单位，村级经济组织运用自有资金开发部分面积的留置地，引进的开发单位运用其资金开发另一部分的留置地，实施联合开发。这样，既可发挥留置地项目联合开发的整体优势，又可通过市场化运作充分挖掘土地的市场价值。当然，这种操作思路在实际实施过程中，可能遇到这样那样的问题，例如，由于使用市场化运作留地安置用地指标的供地均由市国土局统一在市土地市场公开交易中心以招拍挂方式运作，与村级经济组织进行联合开发的单位未必能在招拍挂中拿到土地，而拿到土地的开发单位又未必理会与村级经济组织联合开发的思路。因此，村级经济组织可积极探索这一操作方式，预测实施中的具体问题，在采取该方式的时机成熟时，做好留置地开发的前期工作，使留置地开发既实现整体开发的目的，又保护村级经济组织及村民们的利益。

（三）建立街道设立项目前期工作的专项基金补助办法

留置地开发项目的前期工作，是项目得到顺利开展的重要保证，主要内容是结合招商引资，重点包装策划留置地项目的产业定位和功能布局，了解产业项目相关政策，做好用地报批环节沟通，确保报批工作的按时完成，这些都涉及到项目前期工作的资金保证。而村社常常由于资金问题，使留置地开发项目停滞不前。街道设立项目前期工作的专项基金补助，可以项目投资额度为基数，按照项目前期进展情况对相关村社进行补助，并特别关注一些经济基础较为薄弱的村社，以解决留置地开发中村社项目前期工作经费困难的问题。

二、探索灵活多样的开发途径

留置地开发要寻求最低成本的合理布局，但由于土地极差存在导致招商引资难度不一且跨村协调困难，再加上农转用指标不足，导致留置地难以实现理想的规划布点，这就需要探索灵活多样的留置地开发途径。

（一）探索“村社委托、街道牵头、统一布局做地”模式

实施“村社委托、街道牵头、统一布局做地”的开发模式，可以统一成本列支（同一年份、地块，涉及两个或两个以上村社实行平衡开发地价），既可解决留置地开发项目启动资金，又可解决村与村之间地段好坏、做地成本差异、出让时间差造成价格差的矛盾以及群众误解的后顾之忧，增进了作为委托方村舍加快留置地开发的利益，也符合街道希望留置地加快开发的初衷。“村社委托、街道牵头、统一布局做地”的开发模式增强了留置地地块出让的可操作性，同时也符合相关的政策规定。

（二）探索“村社委托、街道牵头，合作经营开发”模式

部分村社有联合其他村社进行留置地合作开发的意愿，以形成规模经济，因此，农村留置地开发可根据这一思路，探索“村社委托、街道牵头，合作经营开发”模式，由街道牵头，进行产业发展定位和功能布局，加强与市区相关部门协调，并由若干村社投入一定比例的留置地和启动资金，组建有限责任公司，合作开发较大项目。这一模式，加强了村社间的联合与协调，又可以在一定程度上解决留置地开发缺乏资金的问题，并形成规模经济，提高留置地开发的经济效益。当然，对于有条件的村社，街道应积极鼓励其实施自主开发，同时也应创造条件，配合村社进行自主开发，这样可以树立典型，创造自主开发和加快留置地有效开发的良好氛围。

（三）利用留置地指标兑换农民公寓三产用房

村级集体经济资金不足限制留置地开发，而农民公寓三产用房相对过剩。根据这一情况，可以考虑由村社集体购买闲置的农民公寓、三产用房向区政府折抵部分留置地指标，实现拿地与拿房的置换，农民公寓、三产用房作为集体资产经营。这种模式，能够帮助解决集体经济留置地开发能力不足的难题，也有利于盘活农民公寓存量资产、缓解区级财政压力。只要农民公寓、三产用房资源与留置地指标兑换比利适度，就能保证村级收益的长期化与最大化。

三、加强留置地开发团队的建设

留置地开发是一项复杂的工作，涉及许多程序，需要强有力的领导班子以及专业人才，可见，留置地开发的团队建设工作也极为重要。

（一）建立留置地开发领导班子

明确一名责任心、事业心、组织协调能力强的领导牵头，组建街道三产留置地开发领导小组。开发领导小组应定期召开留置地开发协调会议，研究解决留置地开发中出现的问题，总结留置地开发中的经验和教训。领导小组可采取从街道各职能科室中抽调的方式，设立办公室，负责筹备每月领导小组办公会议，督察领导小组办公会议决议执行情况，及时分析留置地开发中出现的问题，并向领导小组提出可行性建议。另外，每个村社必须确定一名联络员，负责与领导小组办事机构的日常联系。

（二）培训并引进村级留置地项目的开发人才

针对留置地开发程序办理、留置地项目前期以及招商引资等难题，街道或村社需邀请专家举办专题培训和讲座，加强对留置地开发方面的引导，避免因为不了解办理程序而造成留置地项目出现拖延、停工等问题。同时，通过参加学习班和进修等方式，并积极引进有留置地开发经验与管理经验的人才，培养一支会经营、懂管理的村级领导干部队伍，增强集体资产的管理能力，减少和防止留置地项目的决策失误和不良经营管理现象的发生。

四、加强配套制度的建设

留置地开发涉及环节众多，基层干部必须投入巨大的精力，而目前基层干部还不能从留置地开发中获得足够的激励，因此，配套的激励约束制度也需尽快制定。

（一）激励制度的制定

首先，留置地开发领导协调小组可以制定相应的激励制度，使领导小组的成员能更加积极地为农村留置地开发出谋划策，促进留置地的有效开发。其次，留置地开发领导协调小组还应指导各级村社制定并完善基层的激励制度，包括工资、福利的分配发放及奖励政策的制定，提高基层干部进行留置地建设的积极性。例如，可以规定，对于留置地项目的新增三产企业税金，按照街道留成部分作为基数，村社按照一定比例分成，将这部分资金用于村级领导班子的行政开支或奖励，这样，可以在一定程度上激励村级领导班子积极探索有效方式，增加三产企业。

（二）监督制度的制定

有激励就有约束，留置地开发过程，必须加强基层干部的监督。街道建立留置地开发领导协调小组，首先从组织结构上建立了留置地开发的监督机制的基础。留置地开发领导协调小组应建立相应的监督制度，使留置地开发按照法定程序进行。同时，留置地开发领导协调小组还应督促各级村社制定并完善基层干部的监督制度，明确相关规定，监控开发资金运作，规划招投标行为，防止违纪行为的产生。

进行留置地有效开发对策的研究，对加快发展被开发地区的经济，更好地保障被征地农民的利益，从而促进社会的和谐稳定和城市化进程的推进意义重大。本文仅对农村留置地开发提出一点浅薄建议，希望能够对我国留置地开发的实践提供一些参照和借鉴，也希望能抛砖引玉，引起更多关心农村建设和农民利益的有志之士共同关注留置地开发问题，为农村发展和整个社会的进步贡献力量。

（作者单位：浙江商业职业技术学院）