内蒙古资源型城市产业转型思路研究

黄建宏

资源型城市产业转型与可持续发展是国内外经济发展过程中必须面对的问题，也是中央和地方政府关注的重大问题。促进资源型城市尤其是资源枯竭型城市的可持续发展，是党中央，国务院从推动科学发展、促进社会和谐大局出发做出的重大决策。内蒙古自治区是一个资源大区，许多资源拥有量排在全国前列，但是，经过多年的开发利用，内蒙古的资源枯竭形势已越来越严重，资源依赖型城市经济转型，成为摆在人们面前的一个现实问题。研究资源型城市的经济转型不仅对这些城市本身，而且对内蒙古全区经济社会全面、协调、可持续发展意义重大。

一、内蒙古自治区资源型城市现状

资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。按资源及主导产业划分，资源型城市可分为煤炭类资源型城市、森工类资源型城市、石油类资源型城市、有色金属类资源型城市等。基于资源开发程度和保有储量划分，资源型城市又可分为开发期资源型城市、稳产期资源型城市、衰退期资源型城市、枯竭期资源型城市。

内蒙古自治区有赤峰、乌海两个地级市和根河、满洲里、牙克石、锡林浩特、霍林郭勒、阿尔山、鄂尔多斯市东胜区7个县级市（区）被国家认定为资源型城市，包头市石拐区为自治区认定资源型城市。其中，按照资源及主导产业划分，煤炭类资源型城市有乌海市、鄂尔多斯市东胜区、霍林郭勒市、满洲里市和包头石拐区，森工类资源型城市有根河市、牙克石市、阿尔山市，石油类资源型城市有锡林浩特市，有色金属类资源型城市有赤峰市。按照资源开发程度和保有储量划分，枯竭期资源型城市有包头市石拐区，衰退期资源型城市有乌海市、根河市、牙克石市、阿尔山市，稳产期资源型城市有霍林郭勒市、满洲里市、鄂尔多斯市东胜区，开发期资源型城市有赤峰市、锡林浩特市。

长期以来，作为能源和原材料供应地，上述资源型城市为国家和自治区建设发展做出了重大贡献，但由于发展过程中普遍缺乏科学理念和统筹规划，这些城市随着主导资源的衰减，在发展过程中积累了许多矛盾，主要表现在经济结构失衡、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重，失业及贫困人口较多，并形成较大的社会维稳压力。而处于资源开发期的赤峰及锡林浩特，虽当前资源存量较大，资源型产业发展迅速，但基于科学发展理念，尽早发展接续替代产业，谋划经济转型，也应尽早成为地区经济发展的重要议事日程。

二、内蒙古自治区资源型城市产业转型中的现实问题

（一）当前内蒙古资源型城市产业转型发展面临的共同问题

一是严峻的环保与减排形势；二是长期的生态恢复建设压力；三是日趋多样化的环境灾难隐忧。长期以来，对资源的粗放型、掠夺式开采，不仅对环境形成了巨大破坏，对生态平衡和人类生存发展的影响也日趋严重。

（二）当前内蒙古资源型城市产业转型发展面临的个性化挑战

除共性问题外，不同类型和不同发展阶段资源型城市转型亦存在个性化挑战。

1.资金短缺是枯竭期资源城市和衰退期资源城市经济转型发展的最大障碍。

计划经济时期，资源型城市利税全部上缴国家，自身积累严重不足，加上产业、企业的发展均需严格按照国家的计划发展，错失了发展接续替代产业的最佳时机。目前资源已经枯竭或接近枯竭，原有企业大部分关闭或濒临倒闭，大批职工下岗，收入无着；民间投资实力孱弱，当地财政收支捉襟见肘；生态毁坏严重，对外招商引资困难，实现经济转型几成无米之炊。

2.体制弊端严重制约森工类资源型城市经济转型。

以根河为例，根河市林地面积占全市总面积的95.81%，地方政府没有林地使用权，矿产资源难以开发，引资项目无法落地，发展地方接续替代产业、实现经济转型十分吃力。另一方面，企业为解脱“办社会”的沉重负担，近几年把大量失业人员推向社会，给没有地权的地方政府造成很大压力。而这些问题的症结，就在于国有林区的“政企一体”体制。

3.资源开发和稳产期的城市，存在“资源陷阱”问题。

资源型城市基于资源的丰富性及其资源性产业优势，在资源开发的初始阶段，往往不重视接续替代产业的发展和科学技术水平的提高，产业发展多以资源的采掘或初级加工为主。尽管资源利用效率、生态环境、就业等问题已经开始累积，但依靠资源开发就能过上好日子的现状，使得地方政府在接续替代产业发展上或只顾眼前、得过且过，或麻痹大意、无所作为，使得两类城市中的一些城市正在失去发展接续替代产业的大好时机。

4.资源衰减引发的社会问题成为经济转型的巨大障碍。

由于长期以来缺乏统筹规划，枯竭期资源型城市和衰退期资源型城市在其发展过程中积累了失业率高、困难群体比重高、地方财政负担重、社会稳定压力大等一系列社会矛盾和问题。

三、支撑内蒙古自治区资源型城市产业转型的有利条件

内蒙古资源型城市产业转型过程中虽面临着诸多共性及个性问题，但也存在支撑转型的有利条件。

（一）资源型城市接续替代产业发展已引起国家和自治区高度重视

2007年底国家出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，内蒙古自治区党委、政府高度重视资源型城市可持续发展问题，制定颁布了《内蒙古自治区人民政府关于促进资源型城市可持续发展的实施意见》，并成立促进资源型城市可持续发展工作领导小组，开展相关课题研究与规划编制，促进资源型城市经济转型发展。

（二）政策扶持力度加大，资金投入逐年增加

国家西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略等，都把支持资源型城市发展接续替代产业作为重点任务之一。另外，国家还将继续实施“天保工程”和煤炭城市沉陷区治理以及林业城市棚户区改造工程。同时，在东北地区资源型城市设立资源综合利用、发展接续替代产业和吸纳就业的中央预算内专项资金。这些扶持政策及资金投入，为我区资源型城市发展接续替代产业提供了难得的历史机遇。

（三）大部分资源型城市仍具备可利用的资源优势

资源型城市具有天然的资源优势，可为资源型城市发展接续替代产业提供支撑，进而将资源优势转化为经济动力。锡林浩特、霍林郭勒、满洲里有丰富的煤炭资源，即使像阿尔山等主导资源性产业严重衰退城市，也还有其他资源可加利用。比如，阿尔山发现了规模宏大的冷泉、温泉、热泉、高温泉等温度、功能各异的矿泉百余眼。

（四）部分资源型城市具有明显的区位优势

满洲里、阿尔山为口岸城市，辐射带动临近的牙克石、扎兰屯等，大力发展口岸经济、国际贸易、跨境旅游等前景广阔。赤峰市居于华北、东北两大经济区之间，东南和西南分别靠近辽中南和京津唐两大经济区域。境内有8条国省公路干线和京通、叶赤两条铁路，区位独特，交通便利，具备建设与东北老工业基地配套的能源基地、有色金属基地、零部件基地、生态环保基地的良好条件。锡林浩特市享受国家实施西部大开发战略的优惠政策，又在国家振兴东北等老工业基地战略的范围之内，同时又具有被东北、环渤海、呼包鄂“三大经济圈”叠加辐射的区域，向北连接二连浩特和珠恩嘎达布其两个口岸，还是国家向北开放的前沿。

四、内蒙古自治区资源型城市产业转型的对策思路

（一）以可持续发展为根本，走新型工业化道路

按照“资源消耗低、环境污染少”的要求，选择能够同步体现经济效益、社会效益、生态效益的项目和优势产业为重点，先行规划，加强指导。从严控制高耗能、高耗水、高污染企业发展，实行清洁生产，发展循环经济，走可持续发展的路子。通过对优势产业土地使用、基础设施建设等项目审批管理，建立完善资源要素优化配置和集约利用机制，走园区化集中发展的路子。在经济和社会领域广泛应用信息技术，积极发展对经济增长有突破性带动作用的高新技术，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，构筑经济竞争新优势，走“两化融合”的路子。

（二）调整地区经济发展战略，实现主导产业结构调整转型

资源型城市要立足优势，着眼长远，改变长期以来以扩大资源性产业规模谋求发展的观念和主要依靠增加资源性产品产量获得增长的做法，走“依托资源而不依赖资源”的路子，实施“资源综合转换”与“发展接续替代产业”相结合的“双轮驱动”战略。顺应以人才和技术为基础的竞争优势，加速向拥有较强技术创新能力的地区和企业倾斜的趋势，以思想观念创新带动体制机制和科技创新，促进接续替代产业发展。改变以国有企业为主导的格局，大力发展非公有制经济，增强接续替代产业的发展活力。要全面贯彻落实科学发展观，牢固树立依靠软环境吸引国内外资金、技术和人才，承接国际与国内发达地区产业转移，加快接续替代产业发展步伐。

（三）“内夯外扩”构建产业联盟，增强发展后劲

推进资源型城市战略转型，资源仍然是发展根基。内夯，就是稳定资源现有产能，不搞“杀鸡取卵”式的短期行为，不盲目扩张，着眼可持续发展。外扩，就是利用外部资源提高产能、产量，搞“借鸡生蛋”的生产。产业联盟是企业间结成相互协作和资源整合的一种合作模式。我区资源城市主要集中在蒙东和泛金三角地区，具备发展产业联盟的经济基础、产业基础，尤其在资源枯竭型城市重点产业领域建立产业链合作联盟，加强企业间合作，促进上下游产品的协作配套，可优势互补形成规模竞争力，实现区域产业集群化。

（四）结合地区实际，做强做大优势特色产业

资源型城市要发掘自身优势特色潜力，做精支柱产业、做强接续产业、培植替代产业。依托生态资源，发展生态经济；依托旅游资源，打造生态旅游城市；依托绿色资源，壮大绿色食品产业；依托林木资源，发展能源工业；依托口岸资源，发展口岸经济；依托矿产资源，发展矿产开发等等。围绕特色发展接续替代产业，实行生产、加工、贸易一体化经营管理，尤其要注重开发特色产品的国际市场，把特色产业做大做强，走以特色经济带动多元经济发展的路子。

（五）资源精深加工，进行增值转化

在以品牌、专有技术和知识产权为竞争基本要素的时代，优势资源在参与国际国内经济竞争中的地位和作用逐渐下降。资源型城市加快发展的出路，不在于拥有优势资源，而在于用高新技术加速优势资源增值转化。在科学规划、合理开发利用资源的同时，要加强用科技手段提高资源采收率、延长服务期、延伸资源产业链、提高附加值的研究，努力把资源优势转化为竞争优势，形成新的经济增长点。

（六）兴业聚才，推进接续替代产业发展

沿海发达省区的经验表明，业兴人气旺，方能聚贤集才，有了人力资本，产业就能做得更大更强，从而创造更多就业岗位。内蒙古资源型城市应借鉴发达省区的经验，千方百计营造激励民众创业的社会氛围，努力构建对人力资本的利益激励和荣誉激励机制，以提供创业平台和施展才华舞台的方式，来吸引创意策划人才、规划管理人才、国内外高技术人才推进本地区接续替代产业快速发展，实现兴业聚才与聚才业更兴的良性循环。

资源型城市的经济转型与可持续发展是一个世界性难题，破解这一难题，需要在实践中不断摸索和创新，以党的最新理论成果为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，努力实现资源型城市的产业转型与可持续发展。

（作者单位：北方联合电力和林发电厂）