中国房地产宏观调控的困局和出路研究

余凯

1998年“房改”以来，我国房价飞速上涨，房价收入比、租售比、空置率等反映房地产泡沫的指标远超过国际警戒水平，房地产泡沫日益膨胀。我国房价飞涨不仅影响房地产市场有序发展，也影响到金融市场稳健运行，甚至危及经济安全，成为我国经济运行中主要不稳定因素之一。因此必须对飞涨房价加以遏制，通过宏观调控促使房价理性回归挤出房地产泡沫。

2003年以来，我国一直加强对房地产市场的宏观调控，但是宏观调控不但没能遏制房价，反而使得房价以更快的速度上涨。我国房地产宏观调控已经陷入了“越高越调、越调越高”的政策陷阱。要想真正根治房地产市场“毒瘤”挤出房地产泡沫促使房地产市场良性运行，必须从房地产市场的制度入手，找出“症结”所在然后选择政策工具其政策效果必然强于“头痛医头、脚痛医脚”式的政策调控。

一、影响我国房地产市场调控效果的深层次问题

（一）对房地产巨大的刚性需求估计不足

尽管这几年房价上涨与房地产投资有相当大的关系，然而历年来“国八条”、“国六条”和“新国八条”的出台，使得房地产投资客的投资热情受到最大限度的抑制，但房价依然我行我素地上涨，唯一可以解释的是，可能对我国巨大的刚性需求估计不足。这是由中国仍然处于城市化和工业化进程中的两大基础性推动因素决定的。

2010 年中国城市化率为47%，中国人均GDP 已达4200 美元，进入上中等收入阶段。国际发展经验已证明，这一阶段是城市化加速增长阶段，世界上已完成城市化的发达国家城市化率在75%-80%、甚至90%，中国城市化率至少还有28-33个百分点的空间，以年均1.2% 的城市化率计算，需要23.5-27.5 年时间，城市化的高速增长至少要持续到2035 年，城市化每年转移到城镇人口达1500万左右，城市化带来的年新增住房需求300-500万套，占年商品房供应量的30%左右。

从工业化进程看，2010年我国人均GDP4000美元，达到发达国家水平的2万美元，以人均4000美元为基点，平均5年翻一番，至少需要快速发展25年，工业化基本完成大约在2036年左右。如果人均收入与经济增长速度同步，2010年城镇人均收入为1.6万元，2035年将达到8万元左右。城镇居民收入总量大约90万亿元，其中10%用于住房开支，就有9万亿元。如此庞大的支付能力给住房需求提供了直接持久的动力。

2011 年我国房价上涨速度趋向于正常水平，而这是在严厉的行政控制下实现的，这种控制是以房地产市场机制作用失灵为代价的。这些年来房地产业的宏观调控从最初的构造市场机制起作用的宏观环境，逐步演变到以行政控制为主，随之而来的隐忧是，限购政策不可能长期持续，一旦放开后，累积起来压抑多年的巨大需求有可能瞬间爆发，形成排浪式的、海啸式的、大堤决口式的需求，这种因宏观调控过度引发的房地产风暴对经济与社会发展的冲击可类比自然界台风对地面所有物体的破坏力，后果不堪设想。这种潜在的巨大需求尤其值得有关部门的重视。

（二）我国经济结构不合理，过度依赖于房地产业

我国房地产长期以来都被设计成国民经济的支柱性产业，成为拉动投资与需求最直接产业类型。中国的经济增长结构长期依靠投资驱动和需求拉动。从投资上看，尽管近年来中国住房市场经历了有史以来最为密集和最为严厉的宏观调控，但住房投资对经济增长贡献度不减，2010年1-8月，中国住宅投资增速仍高达33.9%，住房投资对经济增长的直接带动作用增强，为0.93%，贡献度为8.34%。中国政府现阶段的主要目标依然是要保持经济稳定高速的发展，而这又依赖于房地产行业的支撑。从需求上看，在外需受国际经济不景气影响很大的前提下，我国靠内需来拉动经济增长提到了议事日程上。而我国内需也基本上进入了“后耐用消费品”阶段，很难通过耐用消费品的需求增长推动产业经济的增长。这主要还是由于长期的城乡二元结构的束缚，农村消费市场还没有真正激发出来。以2011年全国家电销售为例，农村市场在家电下乡、以旧换新等刺激政策影响下，整个农村家电销售还只占比30%。尽管城市化、城乡一体化、新农村建设不断提升农村消费潜力，但农村产业结构没有重大转型之前，农村市场需求一直增长受限。因此，农村市场的局限让经济增长的重心继续停留在城市，而城市消费需求的重要支撑之一便是房地产市场。

因此，在宏观经济结构没有得到根本改变之前，房地产成为了地方政府一头联结扩大投资，一头联结拉动内需的重要引擎。在经济结构、城乡二元、城市化进程的背景下，房地产成为了一个有可能“绑架”国民经济的产业。

这种经济对房地产过于依赖的困境在经济低迷时表现得更加明显。2008 年在货币政策持续紧缩和金融危机的共同作用下，房地产价格的过快上涨势头在 年底得到有效遏制并稳中有降，地产调控取得一定成效。然而，与此同时，经济增长速度也大幅下挫，2008 年第四季度的GDP 增速只有6.8%，CPI 则由正转负。为了应对经济下滑，2008 年底，地方政府纷纷出台包括购房补贴等在内的救市措施。在积极的财政政策、宽松的货币政策以及地方政府救市政策的共同作用下，2009 年中国经济企稳回升，房价大幅反弹，在回补了2008 年的跌幅之后还创出历史新高，并加速上行，给房地产调控带来巨大压力。2012年我国又面临与2008年类似的经济运行环境和困难，如何协调好经济增长和房产地调控这两项艰巨任务，成为考验各级政府智慧的一个难题。

（三）地方政府过度依赖土地财政

有数据显示，“十一五”期间，全国土地出让成交总价款累计超过7万亿，地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%增长到2010年的65.9%。2011年一线城市土地出让同比下降了50%—70%，这对城市经济社会发展产生相当负面的影响。地方政府过度依赖土地财政，已成为影响房地产调控政策实施效果的深层次原因。

地方政府在土地出让市场中既是土地收购者，又是土地出让者，是名副其实的土地市场“做市商”。为了筹措更多的地方发展投资与发展资金，地方政府想方设法从土地招、拍、挂渠道获得更多收益，这必然推高商品住房的价格。这种“土地财政”型的制度设计，必然会导致加大房价调控力度，必然会降低地价，其后果一定是降低土地财政的增长收益。这种客观现象的存在，让房地产调控从一开始就陷入“因果矛盾”的陷阱，导致中央政府与地方政府立场分化的可能，地方政府在房地产调控中，不支持、不配合。在中央层面的强力推动下，各地虽出台了限购令、限贷令，并加快保障房建设力度，但由于各地政府立场的异化，导致我国房地产调控在地方政府层面上往往“高高举起，轻轻放下”。这是我国房地产调控难以取得有效成果的一个重要原因。

（四）投资融资渠道单一

目前，我国房地产开发商与购房者融通资金的渠道主要来自商业银行。而在自身体系内存在着流动性过剩情况下，追求盈利的商业银行所产生的信贷投放冲动，正好迎合了开发商与购房者对资金的需求。在资本市场不发达的情况下，利用银行信贷资金进行间接融资成了我国企业和个人筹措资金的主要方式。房地产行业与商业银行之间极大的风险关联度，这是中央政府怕房价过快上涨，但更怕大幅下跌的一个重要原因。

同时，由于我国资本市场还不够完善，股票市场运作不规范，中小投资者的利益常常得不到有效保护，在这种情况下，房地产市场资源的稀缺性，以及近几年来房地产市场的持续火爆，致使大量资金流入房地产市场，可以说，房地产业成了首选的投资对象。千军万马都来挤房地产这座“独木桥”，根源在于我国投资渠道的单一。在投资渠道比较狭窄的情况下，房地产开发商利用收取的大量房屋预售款和从银行取得的信贷资金，就可以大胆地参与土地的拍卖招标。而房屋是附属于土地上的建筑物，开发商只要竞拍到土地，就拥有了房地产的开发权，就在一定程度上掌握了房地产资源的垄断经营权，就可以采取“囤地”、“捂盘”等运作方式，从而在房地产市场的定价上居于支配地位；而广大自住消费者和投资投机客则只能成为被动的价格接受者。

二、深入和完善房地产宏观调控的对策和建议

（一）培育新的经济增长点

早在1998 年，我国在内需不振、外需不足的情况下提出了培育房地产市场，用房地产行业来拉动经济的增长。此后，我国的房地产市场逐步升温，尤其是2003 年以后，大量资金涌入房地产市场，出现了量价齐升的局面，我国出现了炒房的热潮，房地产业占GDP 的比重不断升高，房地产行业已成为拉动我国经济增长的一个重要引擎。然而，我们应该看到，由房价的飞速上涨所带来的GDP的增长，并非来源于价值的创造，也不是社会财富的真实增加，单一依靠房地产业来拉动经济的增长是不可持续的。

纵观西方发达资本主义国家的经济发展过程，我们可以得到一些有益的启迪。从经济形态的演化来看，科学技术一直是推动力量。古代的科技与经济是点与线的关系，科技对经济的作用是加法效应；近代的科技与经济是线与面的关系，科技对经济的作用是乘法效应；现代的科技与经济是面与体的关系，科技对经济的作用是指数效应，科技催化经济裂变式的增长。因此，我国应借鉴国外发展经济的切入点，把经济增长点定位于促进科技创新方面，立足于科技创新体系的培育，加大对创新创业的扶持力度，通过科学技术的创新，促进生产力水平的提高，进而使我国经济社会实现跨越式发展。

（二）规范资本市场，拓宽民间资本投资渠道

房地产具有消费和投资的双重功能，针对目前房地产需求过多追逐投资功能的现状，当务之急是如何避免社会游资过多地向房地产业聚集。国家对一般竞争性领域要敢于打破垄断，同时鼓励民间资本参与水利、电力、电信、交通、金融、石油天然气、矿产资源勘探开发、政策性住房、棚户区改造等基础设施和社会公用品以及新能源、新材料、新环保等领域的建设，使新开放的垄断领域真正赢得民间资本的信赖，并引导民间资本化蛹为蝶，在新的疆域之中翩翩飞舞。同时，要下大力气整顿证券市场秩序，规范上市公司的运作，尽快实现与国际接轨，促进投资结构优化和效益提高，切实保护好中小股民的利益，真正发挥股市在资源配置中的基础性作用。另外，还要优先安排业绩优良、对社会贡献较大的房地产开发企业优先在资本市场上进行融资，引导他们增加住宅的供给量、改善商品房的供给结构，逐步改变房地产市场供给不平衡的现状。通过进一步规范与完善资本市场，不仅能够逐步化解银行体系流动性过剩的问题，降低商业银行与房地产业过高的风险关联性，还可以抑制房地产市场泡沫，促进社会资源的合理配置，使过高的房地产价格尽快实现理性的回归。

（三）运用税收手段，抑制投机行为

一是对房产持有环节征税。由于房地产是特殊商品，必须通过政府的调控和干预来保证房地产市场的健康发展，而房产税又是政府可以利用的重要财政工具，它主要是对房产持有环节进行征税，运用税收的杠杆性原理，以达到增加房产持有成本、提高房产使用效率、调节收入差距、抑制投机行为的目的。因此，对拥有二套房以上的对象可以开征房产税。为了提高可操作性，可以以契证上的购房金额作为基数。同时，根据各地的具体情况，设定不同的超额累进税率，如第一套免征、第二套轻征、第三套重征、第四套以上惩罚性征收，或人均60平方米免征、60-120平方米轻征（税率0.4%-0.6%）、120平方米以上重征（税率3%或5%）、180平方米以上惩罚性征收（税率10%以上）。

二是对房屋交易增值税课以重税。如果一套住房100万买进，200万卖出的话，这增值的100万可以征收房产增值税，同时将其他交易的税种进行统一归并。持有时间越短征收的比例越高。假设第1年卖出征收90%房产增值税，第2年征收80%，第3年征收70%，余类推。只有持有10年以上或者更长时间的住宅，免征房产增值税。如果这样的话，房地产投资客肯定会望而却步，对于短线投资者更是致命打击。另外，对房屋空置1年以上的，我们还可以借鉴法国的经验，按一定比例征收房屋闲置税，以降低投机炒房客的收益预期，迫使其逐步放弃投机行动，使房屋回归居住性质。

最后，对征收的房地产税收统一纳入当地保障性住房的建设基金，做到专款专用，使有关房地产的税收真正用于保障民生。

（四）深化土地制度改革，建立有效的土地供给机制。

“一头进一头出”的土地征收出让模式是地王频现的体制原因，只有深化土地制度改革，建立多元主体的土地供给体系，才能真正解决体制原因所造成的土地市场扭曲。要打破政府土地市场“做市商”的角色，通过立法等方式，尽快允许城中村、农村宅基地和集体土地进入土地交易市场，建立多元主体的土地供给体系，打破政府完全垄断土地市场格局。同时政府应根据市场需求情况及时调整土地供给，尤其是当土地需求急剧上升时，政府应加大土地供给量抑制因土地供给“不足”所导致的地价上升压力。另外政府要严厉打击“炒地”行为，对于开发商拍下的住宅用地必须在2年内开发建设，如果以“炒地”为目的转让已拍土地，不仅要征收高额的土地增值税，还要征收土地转让收益所得税和土地流转过程中的印花税、契税等税费。

（五）深化税制改革根治“土地财政依赖症”

现行的“分税制”弱化了地方财力，使之无力承担庞大的城市基础设施等建设支出，地方政府不得不对土地出让金过度依赖。因此，要进一步深化税制改革。比如将所得税等税收归地方支配，地方政府必然会想方设法地增加居民收入，为企业发展营造良好的环境这又会提升城市竞争力吸引更多的资本进入，地方政府财力也将增强。同时如果开征物业税将一次性征收的土地出让金分摊到未来若干年，不仅能够摆脱地方政府的短视行为，改变地方政府对楼市调控的态度，由“消极执行者”向“积极调控者”转变，最大限度地发挥政策调控效力而且还能够分享土地增值收益，从根源上解决地方政府的“土地财政依赖症”。

（作者单位：福建工程学院管理学院）