隐性福利的危害与治理对策

任建明

隐性福利在实际收入中的比重越大，导致不公的程度就越严重。隐性福利的隐蔽性特点，还导致收入分配上的不公难以治理甚至完全无法治理。因此，公共部门发放的福利，应当作为公共信息而予以公开，要尽快废止“双轨制”，加大对于隐性福利问题的惩处力度，尽快全面推行公职人员工资福利制度的改革。

隐性福利，是指广泛存在于我国政府和国有企事业单位内的，在法律、政策、制度之外发放给个人的各种非货币或货币形式的收入或好处。这个问题由来已久，且随着时间的推移呈现出严重化的趋势，其政治、经济和社会的危害十分严重，已经到了必须要认真对待、深入分析并加以彻底解决的时候了。

隐性福利问题有着特定的存在范围。福利在社会上具有广泛性，也有其重要的功能性及合理性。但隐性福利一般只存在于我国的政府机构和国有企事业单位（下面把这些领域统称为公共部门，其人员统称为公职人员），也因此被称为体制内的隐性福利。在私人部门或私营企业领域通常是不存在隐性福利的，尽管它们大多也都不公开。私人部门的福利通常表现为福利不足，其福利选择一定是有效率的，可以发挥重要的吸引、留住员工等作用。而在公共部门，通常表现为福利过度，甚至以隐蔽的方式大量提供。

隐性福利有四大特点。一是花样多。随着时间的推移，还不断地花样翻新。二是普遍性。广泛存在于我国的各级政府机构和各个国有企事业单位。三是比重大。甚至超出了或远超出了货币化、透明化的正式工资收入部分。四是隐蔽性。这或许是隐性福利最主要的特点。这种福利不可能被主动公开，甚至在财务账目中都难以觅得其踪迹，局外人难以知晓。不经过专门的审计、新闻或其他调查等手段，会永远成为内部秘密。

隐性福利的危害表现

导致人力资源制度上的无效率。而导致无效率的原因则是公职人员工资收入信号上的失真或扭曲。现代市场经济制度的基本理论表明，在市场信息存在不完全、不对称的情况下，市场这个“看不见的手”就会失灵，也就是变得无效率。不论我国公共部门的人力资源是否全部向市场开放，人们面向公共部门的择业选择都仍然可以看作是一个市场选择行为。隐性福利的存在必然导致公职人员工资价格信息上的不完全、不对称、不真实或扭曲。在这种情况下，人们在选择是否到公共部门从业，以及在加入公共部门之后是否要争取职务升迁等问题时，都会变得无效率。公共部门人力资源制度上的无效率就会直接导致政府在从事公共管理和提供公共服务上的无效率。

导致社会收入分配上的不公。这些年来，最受人们诟病的莫过于国有垄断行业的高收入问题。当然，不断被人们质疑的还包括党政机关的领导人员或一般工作人员，其实际收入也绝不会像货币化、透明化的那部分工资那么少。最近再次受到人们关注的是党政机关工作人员和事业单位人员在社会保障制度上适用的特殊保障制度。党政机关工作人员和事业单位人员不用交纳社会保障资金，但却可以享受不错的社会保障，例如退休后即可领取的退休金。这是一种特殊的“双轨制”。“双轨制”甚至在住房制度上也顽强地存在着，尽管早在1998年国务院就下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，废止了原先的福利分房制度。住房制度上的“双轨制”还会使政府部门缺乏监管、调控房地产市场，抑制房价快速上涨的动机。理由很简单，因为党政官员不需要通过市场购买房屋。在这里，隐性福利相当于一种灰色收入，其背后所掩盖的必然会是收入分配上的不公。隐性福利在实际收入中的比重越大，导致不公的程度就越严重。由于隐性福利的隐蔽性特点，还导致这种收入分配上的不公难以治理，甚至完全无法治理。

直接造成浪费、不正之风和腐败问题。广义地说，“三公”消费，至少其中的一部分，也属于一种隐性福利。“三公”消费中存在的浪费、公私不分（即腐败）已经不再需要做任何的补充解释了。由于隐性福利资金的公共性，以及使用上游离于法律、政策和制度之外，从性质上说，只要享受到隐性福利，就都构成我国《刑法》上的贪污罪或私分国有资产罪等腐败犯罪。隐性福利的存在，必然导致体制内的人有更大的冲动，为内部人谋取更多的隐性福利。各公共部门、单位之间在隐性福利上的攀比、竞赛，就是这种冲动的一种典型表现。这种冲动必然导致腐败规模的不断扩大。

严重损害党和政府的合法性与公信力。隐性福利的存在很容易使虚假的东西大行其道。更为严重的是形成“说一套做一套”、“挂羊头卖狗肉”的恶劣诚信环境。另外，谋取隐性福利还使公共部门变得自私自利，丧失公共性。隐性福利并非存在于个别公共部门，而是带有普遍性。这些都必然会严重损害党和政府的合法性与公信力。

隐性福利问题的治理对策

要解决隐性福利问题，首先必须要分析形成隐性福利问题的深层体制性和历史性原因。一是公权力难以得到有效的监督，公共信息公开难。这背后的深层原因当然是我国的民主政治发展水平的局限。二是历史上形成的公职人员在福利待遇上的特殊化或“双轨制”的惯性。例如党政干部实物配给制度，社会保障“双轨制”等。三是既得利益的原因。公职人员作为一个特殊的群体，大都从隐性福利中获得实际好处。四是公务员工资制度的扭曲。在我国政府部门中，一直实行的是低工资制（特指货币化、透明化的工资收入部分），货币化的工资部分明显低于市场水平，缺乏市场竞争性。拿我国央企高管和同级别甚至更高级别党政官员比，货币化工资部分的差距都在几十倍甚至上百倍。为了修补我国公务员工资制度上的扭曲，就需要搞出更多的错误来。其中的一类重要的错误就是隐形福利。如果不是透过“现象”看到这个“本质”，想必一定不会有那么高的“国考”热，或许还会出现冷清的场面。

基于上述分析，在如何治理隐性福利问题上就可提出如下对策。第一，最直接的办法就是通过公开透明的方法来对症解决隐性福利的隐蔽性特征。公共部门发放的福利，也应当作为公共信息而予以公开。有关透明公开的具体规定不需要很复杂，例如，规定公共部门发放的所有福利都应当公开，不公开即是违法和违纪。一经发现，主要负责人和财务人员都应被问责。此外，所有发放的秘密福利都应当被追缴，并视情节处以额外罚款。公开透明的规定是其他制度的基础，能使公职人员的工资信息完全公开，使公共人力资源制度有效实施。另外，这也是使公务人员福利发放方面存在的问题得到有效约束和监管的制度基础。

第二，按照建立社会主义市场经济的普遍要求，尽快废止那些依然存在的“双轨制”，尽快实现由“双规”到“单轨”的过渡。上述分析表明，住房制度中实际存在的“双轨制”、社会保障制度上存在的“双轨制”，都是隐性福利问题的重要源头。这些“双轨制”的存在，不管有怎样的体制性或历史性原因，都是不应当继续存在的。要想从源头上治理隐性福利问题，就必须从根本上消灭这些“双轨制”。

第三，要加大对于隐性福利问题的惩处力度。上述有关福利透明公开的制度规定以及现有的法律和党政纪规定，都可作为惩处制度。当然，另外制定必要的补充惩处规定也是必要的。接下来的问题就是如何更有效、更及时地发现隐性福利问题。在这方面，加大审计监督力度，建立内部人举报保密、保护以及奖励制度，也是行之有效的。例如，今年6月的国家审计报告就使隐性福利问题大规模地出现在公众视野中。这是加大审计监督力度能够为惩处制度发挥作用起到重要支撑作用的极好例子。因此，下一步我们需要做的就是，安排各级审计机关更广泛地审计各个公共机构的福利支出事项。

第四，尽快全面推行公职人员工资福利制度的改革。改革的方向就是实现公职人员工资薪酬的主体化、货币化、透明化和市场化。主体化是说，在公职人员的实际全部收入中，工资薪酬部分应该是主体，占到绝大部分，而其他的福利收入只能处于边际水平或仅占极小的部分。这就要求，要大量废止公共部门现存的五花八门的福利，而仅允许实行有限的几种福利，并予以透明化。货币化是说，公职人员的工资薪酬都应当以货币形式发放。这就要求，各种非货币形式的补贴，特别是实物配给的公车、住房等都应当被取消。透明化比较简单，就是公职人员的实际工资薪酬信息都应该是公开的，人们应该能够便利地知晓。市场化是指，公职人员的实际工资薪酬水平也应该按照市场的原则来确定，即按照人才分类，使他们的工资水平在各自所处的人才市场上有竞争性。例如，政府行政管理人员的工资水平应当比照企业管理人员，政府审计人员的工资水平应当比照市场上的财务人员，法官、检察官的工资水平应当比照律师，凡此等等。

第五，大力发展现代民主政治。其核心目的就是使一切公权力，特别是政府权力能得到有效的监督。现代民主政治的基本要求包括：改革延续数千年的集权体制，实行合适的分权体制；建立科学、细化、有效的民主制度，最大限度地实现理想民主；实行法治以取代人治。在上述五个对策中，后两者更具有基础性，当然，实现起来也更困难一些。

（作者系北京航空航天大学公共管理学院教授、清华大学廉政与治理研究中心副主任、中国监察学会常务理事）