云南少数民族地区农村养老保险现状与对策探析

朱弘 李硕 崔瑛 余佳祥

［摘 要］随着人口老龄化和社会转型,农村养老面临家庭养老功能弱化、土地保障功能弱化以及社会化养老不健全等现实问题。本文通过对普洱市进行实地调查,针对农村养老保险实施现状,对云南省少数民族地区农村养老保险机制进行研究。结果表明：选择走社会化与家庭化并存的养老模式,扩大农保管理宣传力度及财政投入,能够有效解决当前云南省少数民族地区农村养老问题。

［关键词］少数民族；养老保险；普洱市

［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）22-0054-02

云南省地处中国西南边陲,总面积39.4万平方千米,全省共设8个省辖市和8个自治州、129个县(市、区),是少数民族种类最多的省份,有25个世居少数民族。其中少数民族1533.7万人,占全省总人口的33.37%,是我国少数民族人口多、分布广的省份之一。截至2010年年底,全省老年人口为508.7万人,占全省总人口的11.07%,其中65岁以上的人口为350.6万人,占总人口的7.03%。预计到2015年,全省60岁以上老年人口将达到 680万,约占总人口的14.3%。人口老龄化形势严峻,呈现出老龄化、高龄化、空巢化发展的新态势,少数民族地区的老龄化趋势尤其严重。因此,本文基于对少数民族地区普洱市农户养老保险的实地调查,以图寻找完善少数民族地区农村养老保险制度的有效途径,实现老有所养、老有所依,促进家庭和睦,社会和谐这一重大民生工程。

1 云南省少数民族地区农村养老现状

从1992年1月3日《县级农村社会养老保险基本方案》发布实施,到2009年国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,再到2010年国家民政部、全国老龄办将云南省列入了全国基本养老服务体系建设12个试点省份之一。云南省农村养老保险制度由老农保逐渐向新农保过渡,从传统的家庭养老向新型社会养老过渡,从指导性建议向规范性原则过渡。

普洱市作为西南边疆少数民族地区,拥有彝族、傣族、哈尼族、拉祜族、佤族、蒙古族、白族、满族、回族、傈僳族、布朗族、景颇族、瑶族、苗族等14个少数民族。普洱市现有农业人口1754600人,除城中村人口、外出务工人员等参加城镇职工养老保险外,截至2011年年底,目前全市参加新型农村社会养老保险应参保人1242010人,实际参保缴费人数1117314人,参保率89.96%,但仍有少数农民以及边疆务工人员尚未参保。

1.1 家庭养老模式仍是少数民族地区最主要的养老模式

通过对普洱市除思茅区以外九个自治县实地调查,对少数民族地区养老保障进行分析。

从上表中可以看出,家庭养老模式仍是云南少数民族地区所选择的最主要的养老模式,选择家庭养老的家庭达到100%,家庭养老在西南少数民族地区仍占主导地位。社会养老虽然也占有一定比例,但没有家庭养老普遍。其中,五保供养制度,占50%；社会养老保险制度,占85.7%；村民集体供养占21%；老年社区还没有建立。然而,随着农村家庭结构变化和人口老龄化的影响,家庭养老负担会逐渐加重。据调查显示,由于云南省少数民族地区农民收入偏低,普遍存在于农村中的“养儿防老”的传统也很难使农村老人的老年生活得到保障。据测算,中国一个农业劳动力只能养活2.1人(包括自己),那么,可以想象在抚育子女后赡养老人之艰难。同时,土地是绝大多西部农民赖以生存的唯一保障,但西部地区受地理条件的限制,其人均土地少于全国平均水平(1.2亩/人),加上红土土壤贫瘠等原因,使得广大农民很难在有劳动能力时为其老年生活积累足够的物质。因此,在少数民族农村地区农民社会养老应是农村社会保障制度建设的重要内容。

1.2 普洱市新型农村社会养老保险现状

普洱市于2011年7月起,开始实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的新农保试点工作,覆盖从原来的墨江、澜沧县扩大到除思茅区外的九个自治县。普洱市结合实情,制定了《普洱市城镇居民和新型农村社会养老保险试点实施细则》,一是按照个人、集体、政府合理分担责任,权利与义务相对应,社会统筹与个人账户相结合的原则,引导农村居民普遍参保,缴费标准为年度缴纳或者分次缴纳,年度缴纳的每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,由参保人自主选择档次按年缴纳,多缴多得。二是投保为年满18岁以上、未满60岁的农村各业人员。三是基金全部存于银行和购买国债以保值增值,不得用于直接投资。四是养老保险金的给付,原则上从参保人年满60周岁开始领取,领取保证期是十年。五是县级经办机构可以在当年筹集的养老保险费总额中提取3％的管理费。六是原则上不允许参保人非正常(除死亡、户口迁移、农转非等)退保。七是养老保险金的收付工作由乡镇直接管理,由上级农保管理部门进行监管。基金的管理运营接受同级劳动保障、财政和审计部门的监督。由于计划生育长期有效实施,使得农村家庭趋于小型化,加之农村大量劳动力外出务工,家庭养老出现弱化趋势,以及农村养老保险制度起步晚、缺乏规范,以及云南省少数民族地区特别的经济历史环境等原因,使农村养老保障面临一些新的问题。

2 农村养老保险实施过程中存在的主要问题

2.1 宣传力度不够,尤其是边疆少数民族地区

由于云南省农村受人口地理环境影响,居住较为分散,较多的人口居住以乡镇下的自然村,参保对象多,涉及面广,使得宣传难度加大。特别是边疆县市特殊的地理位置,宣传难以到位,导致大部分在境外务工应参保人员未能参保。同时一些中青年农民认为养老问题还很遥远,对参加新农保关心程度低,信心不足,存在观望态度,影响了新农保工作的巩固与推进。

2.2 现行保障水平较低

云南省农村养老保险制度采用的是完全储蓄积累的个人账户实录制,养老金水平取决于个人账户积累期限和积累规模。由于少数民族农村地区经济发展水平低,农户文化程度参差不齐,对政策的认识缺乏了解等,大多数农户选择了保费最低的100元/年的投保档次。在不考虑通货膨胀情况下,10年后或者15年后开始领取养老金也是微乎其微,难以发挥养老保障作用,并且影响参保人的积极性。

2.3 经办人员配备不足,管理手段落后

新型农村养老保险制度较城镇养老保险,在实施进程上存在很大的不同。城镇养老保险可以依附单位、企业进行规范制度化的筹集和运作。然而,新农保覆盖范围广、工作量多、任务重、压力大、运作经费少等困难。在贯彻新农保政策中,面对庞大的参保工作任务,普洱市虽设立了新农保局,仍存在业务经办人员与工作量不匹配,宣传意识、服务意识、责任意识以及工作能力的进一步提高。目前依靠手工操作成本高且效率低,并且出错概率大,迫切需要完善信息系统的支撑。

2.4 农村养老基金保值困难

随着新农保试点的不断扩大,参保农户逐渐增加,农保基金也日益庞大,严密管理好老百姓的“养命钱”也成了农村养老保险中存在的一大问题。首先,受银行利率影响严重,增值渠道单一。自1996年来,银行利率不断下调,通货膨胀、物价上涨等因素影响,农村养老保险基金保值相当困难,更不用说增值。这造成政府包袱过重,无法实现预期保障效果。其次,云南省的市场体系不健全,资本市场发育程度不高,并且缺乏投资人才,基金投资管理效率普遍偏低。

3 推动云南少数民族地区农村养老保险的对策

云南少数民族地区农村地广人稀,基础条件差,交通不便,信息闭塞,给农村养老保险的推行带来了极大的不便。因此,应从以下几个方面着手推行农村养老保险制度,保证社会保障制度的推行。