安理会，印象到认知

汪超

暑假归国，有一次和几位本科时的好朋友小聚。大家都是国际政治专业的，自然聊完私事后，得谈点时事。时值联合国安理会在叙利亚问题上迟迟不能形成决议，阿尔及利亚前外长卜拉希米临危受命，接替铩羽而归的安南，出任联合国——阿盟叙利亚危机联合特别代表。对此，平日难得就专业问题达成共识的朋友们的观点竟然一致：这又将是一次失败的尝试。理由很简单，中东困局的背后是大国政治博弈，安理会在这里不可能发挥实质作用。

坐在一旁的我，不禁联想到，无论是庙堂之高，还是江湖之远，联合国，尤其是处理政治与安全事务的安理会，很可能给大部分国人留下的印象是，这是一个被大国绑架的、臃肿却又用处不大的机构。这个印象甚至反映在了国内大学国际关系本科专业课程的设置中：在国际关系理论、近现代国际关系史与当代国际关系的训练方面相当重视，却忽略了国际组织，更不用说大量开设专门旨在讲授联合国及其相关机构的课程了。

与国内情况截然相反，巴黎政治学院设置了很多跟联合国及其专门机构相关的课程，学校总是邀请顶尖的学者与从事实务的高级外交官来校授课。

2012年春季学期，刚退休的法国外交官让·马克·德拉萨布利埃尔（Jean-Marc de La Sablière）先生回到母校，开设了“联合国安理会”的课程。他曾出任希拉克总统的外交顾问；2002～2007年，他就任法国驻联合国常驻代表。我和班上许多法国同学一道，尊称这位满头银发的老师为“大使先生”。

有60名同学选了这门课。其中有5名中国学生，是仅次于本土学生的第二大规模。

通过一个学期的课程，大使先生以自己的亲身经历为基础，带我们走进了安理会，了解了一些不为外人所知的幕后故事，最终令我改变了对这个机构的老印象。

否决权——最火爆讨论

第一堂课，大使先生让同学们谈论各自对安理会的理解。很多同学都谈到了安理会的低效——看来这不是中国大众的独有看法。有同学进而指出，没有强制力作后盾的国际合作机制难免会瘫痪。

顺着这位同学的评论，大使先生解释了安理会背后的理论之争。他指出，安理会这样的国际合作机制赖以建立的理论基础是自由主义。自由主义从人性本善出发，推论出邪恶与战争不是不可避免的，借助集体行动、建立合作机制，人类可以避免陷入零和游戏的怪圈而共同获益，由此消弭战争。然而，有史以来自由主义国际合作的第一次试验——国际联盟，却以有史以来最惨痛的悲剧——第二次世界大战来收场。战争中，人性的丑恶使人们对自由主义所假定的性善论提出了质疑，而以此假想为基础构建的国际制度也遭到了怀疑。联合国是在人们对自由主义国际合作最没有信心的时候开始运作。

冷战造成的紧张局势、安理会的瘫痪更使得人们有理由相信，联合国只是第二个国联。为了给联合国的继续存在找寻信心，新自由制度主义诞生了。新自由制度主义者以囚徒困境为模型，指出纵然国家有私利，但在频繁的互动中，唯有合作才能使它们实现最大利益。在每个国家都最为重视的首要利益，即安全上，道理更是如此。安理会就是一个各国可以通过合作谋得共同安全的平台。藉此，安理会摆脱了理论困境。

然而，仅仅摆脱理论困境显然是不够的，安理会还面临着现实的窘境。大使先生刚讲完，立即有一位曾在日内瓦联合国机构工作过的同学提出质疑：冷战中安理会在以色列和尼加拉瓜问题上的无能为力，表明安理会无法摆脱大国权斗场的污名。

“罗斯福在倡议‘四警察的时候，纵使已经意识到苏联和西方会有分歧，也断不会料想到，有朝一日地球会被冷战撕裂成东西两半。”大使先生解释，安理会的本质是大国协调、共同负责的集体安全制度，一般的分歧本不会使其瘫痪。接着，他提问：哪项制度安排是安理会在实际运作中常常陷入僵局的根本原因？

在同学们抛出一堆答案后，大使先生等来了他认为正确的那个：否决权。

联合国宪章第27条赋予安理会五大常任理事国的这项权利，如今成为安理会改革议程中最具争议性的议题。大使先生就这个争议话题安排了一场主题为否决权是否应保留的课堂辩论。那堂课也成为整学期气氛最火爆的一堂课。

你方唱罢我登场，每一位同学都发表了观点。有意思的是，同学们对否决权的态度并不受其国籍左右。

反对保留否决权的认为：一、五常从不是超然的负责任的国家，它们并未按联合国宪章的本意，即为了维护世界和平来行使否决权，相反它们总是为了自己或其盟友的利益；二、许多决议案在讨论阶段就被五常给毙了，其他国家甚至连阅读一下的机会都没有。支持保留否决权的认为：一、五常仍然是当今世界最有实力履行宪章所规定义务的国家；二、否决权可避免安理会通过直接针对五常之任何一国的决议，从而维系安理会不至于像国联那样解体。

大使先生倾向于保留否决权，而且认为取消否决权不现实，同时他也指出需要从道义和法律上限制否决权的随意使用。看来，这个热点还会争论下去。

既然否决权还得保留下去，那么对于一些国家来讲，最佳的目标就是成为拥有否决权的常任理事国。2005年借联合国60周年启动改革之机，日本、德国、巴西、印度结成四国联盟，要求成为常任理事国。与之针锋相对的咖啡俱乐部（又称“团结谋共识”运动），则反对四国联盟的提案。事实上，咖啡俱乐部从上世纪九十代起就致力于反对任何扩大安理会的尝试。

对于扩常，大使先生的观点很明确：“人越多，越难达成一致，这是常识。”他说四国联盟的提案甫一提出便难逃失败，有人透露，五常驻纽约的代表早就在私下取得了谅解，反对增加拥有否决权国家的数量。

整个事件的结局是，四国联盟的提案被推迟讨论，最终随着整个联合国改革方案一道，不了了之。

执行力——诟病多

安理会常被人诟病的一点是：有决议，却无法执行。实际上，安理会是联合国所有机构中唯一有强制执行权的，它的权力甚至可以延展到非联合国会员身上。强制力的来源是联合国宪章第七章。其中规定，在所有和平手段都已穷尽且无效的情况下，联合国家可使用武力制止侵略及其它破坏和平的行为。

这里要插一句，在所有与国际法、国际组织及联合国有关的课程中，可以说是言必曰宪章第七章。尤其出乎我想象的是，在强调理解与运用的法国课堂，教授们竟然强烈建议我们把第七章的内容背下来。

那一星期的课之前，大使先生要求每个同学选择一个安理会依据宪章第七章行动的成功案例，并分析其成功的原因。全班来自不同国家、背景也不相同的60位同学，有40多位选择了安理会第678号决议，即授权采取军事手段制止伊拉克侵略科威特。

大家分析的理由归结起来，无外乎两条：萨达姆发动的是二战后极为罕见的以吞并领土为目的侵略战争，并毫不讳言其目的，道义上没有得到任何国家支持；1989年的苏东剧变（1991年末苏联解体）后，苏联不想更不能在此议题上掣肘西方。

说到这里，大使先生带着法国人的无奈嘟哝了一句：“宪章第七章的确得在美国强大的时候才发挥作用。”

维和行动——没有争议的伟大贡献

幻灯片放映的照片中，有一辆白色的装甲车，车身上写着大大的黑色“UN”，上面坐着一名戴蓝盔的士兵。大使先生说，这或许是联合国维和行动给人们留下的最直接印象，但实际上，没那么简单。

联合国的高级外交官们很清楚，要永久消弭一场冲突，必须根除冲突的温床，因此维和任务的范围也须不断扩大。安理会在组建并派遣维和部队之外，还有专门小组负责原冲突地区的政治权力安排、经济与社会重建、司法与反腐等内容。譬如，中国派驻利比里亚的维和警察除了维持治安，还负责训练当地警察，并帮助该国公共安全部门恢复履行职能。

当然，在所有从事维和工作的机构和人员中，维和部队依然是最中坚的力量。不过，大使先生提醒我们注意，宪章中没有任何条文规定“维和行动”。然而无论如何，安理会从1948年就开始派遣维和部队了。四十年后，联合国维和部队获得了诺贝尔和平奖。

“实际上，这时候给它授奖为时尚早，联合国维和部队真正大展宏图的年代从冷战后才开始。”大使先生给出了一组数据，迄今为止安理会授权的63场维和行动中，2/3是冷战后开始的。他对安理会在维和行动中取得的成绩非常骄傲：“除去17个仍在进行的任务，已经结业的地区，没有一个地方烽烟再起。”