论依法治警的法制环境构建

马建刚

【摘要】依法治国、建设社会主义法治国家这一治国方略的提出，理所当然地要求人民警察必须依法履行其职能与职责，这对中国共产党提出了依法治警的新课题。近些年，人民警察在依法履行其职能与职责的过程中，常常遇到许多现实的困惑，为此，我们试图从依法治警的法制环境探究其根源，以期为中国共产党依法治警提供思路。

【关键词】依法治国 依法治警 法制环境

警察是国家工具的特殊组成部分。长期以来，中国共产党非常重视对人民警察的治理。毛泽东就曾明确提出公安工作必须加强党的领导，走群众路线的思想，其依法治警、依程序办事的思想在解放战争时期就已经初见端倪，并在新中国成立后得到进一步发展。邓小平也明确提出要从严治警，他在1992年春南巡讲话中再次强调：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平提出的依法办事准则是人民警察工作健康发展的可靠保证。党的十五大提出的依法治国方略，内在地包含了依法治警的基本要求，同时伴随着《中华人民共和国人民警察法》以及“十九公会”明确提出依法治警的策略，中国共产党依法治警从此进入了快速发展时期。依法治警要求必须是以法作为人的基本行为规范，从而形成全社会成员“一切依法律行事”的习惯，为此，必须构建有利于中国共产党依法治警的良好法制环境。

良好的法制环境是依法治警的基础

依法治警是依法治国的必然选择。在民主与法制发展的潮流中，走在前面而且具有典范代表的是英国和美国。英国以至西欧的法律传统，为以契约关系为依托而形成的法治社会打下了基础，为工业革命以及英国的崛起提供了政法法律条件。从1776年的《独立宣言》到1787年的《联邦宪法》使美国的民主与法制成为定局。在这种法律至上的法制环境保障下，美国资本主义在短短的二三百年间成为全球一流强国。①

为顺应人类社会民主与法制潮流和建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的需要，在学习与借鉴世界先进文化与制度的基础上，中国共产党的十五大明确提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。这一治国方略必然要求国家和社会生活中的各部门、各领域以法律为根本，按照法律规范的要求构建社会和谐秩序。

依法治警必须构建良好的法制环境。良好的法制环境首先需要有良好的法律秩序，因为“法律秩序是从法律的立场进行观察、从其组织成分的法律职能进行考虑的、存在于特殊社会中的人、机构、关系原则和规则的总体。法律秩序和社会、政治、经济、宗教及其他的秩序并存。”②法律秩序的要求是一切依法行事，有章可循，有法可依，执法必严，违法必究，此谓法制国家。因此，依法治警不能是单纯地对警察及其警务活动提出相应的法制要求，它本身作为依法治国的内在要求，也必然同依法治国有内在联系，即依法治警的本身需要依法治国所建立的良好的法制环境，它主要表现为：第一，在调整社会各方面的关系中，都有法制规范、法律制度的存在和作用，没有遗漏，也就是健全完善的法律体系；第二，正常良好的法律秩序，它要求：立法行为严格、规范，制定的法律制度科学；执法严格，法律得到真正实施；对一切违法行为，不论是任何机构、组织还是个人，都必须违法必究；国家与社会生活中所有机构、组织和个人都能自觉遵守法律，维护法律的权威和尊严。第三，公民有较高的法律素养和较好的依法办事的法律习惯。③

良好的法制环境表现在立法、执法、司法、法律监督以及社会各种机构、组织和公众知法守法等各个环节上，整个国家和社会形成强烈的严格依法行事的氛围，它对依法治警有着重要的意义。第一，健全完善的法律制度是依法治警的前提。第二，依法治国、依法行政是依法治警的必要条件。第三，司法公正、执法严格是依法治警的根本点。第四，社会公众强烈的法律意识和较好的法律习惯是依法治警的社会基础。

所以，努力构建和创造良好的法制环境，使国家和社会生活中形成普遍的法律意识和法律习惯，警察的警务活动才能有效地进行，其职责和功能才能真正高效地实现，依法治警才能落到实处。

依法治警面临的法制环境问题

依法治警的内部法制环境。首先，需要明确警察的职责和功能。任何组织或者机构，都必须明确其职责和功能。警察是国家机器的重要和特殊的组成部分，依法治警就必须明确其职责与功能并以法的形式固定下来。虽然我国《人民警察法》以及相关法律制度有着明确的规定，但在实际警务活动中，警察承担了大量非警察职责范围内的执法任务。同时，一部分接处警是否为警务执法范围而导致警察执法困惑。再者，近些年政府服务职能逐步强化，人民警察也过多强调“服务”而向社会公众做出了超越自身职责与功能的宣传，造成了群众对警察职责与功能的误解。

其次，公平合理的愿景设计和奖惩制度。警察作为国家机构，虽然是国家机器的特殊而重要组成部分，但同时也是一个人的集合体，是由个体的人所组成的特殊的群体和组织。这个群体和组织，同样符合现代组织管理的基本原则，同样需要组织愿景的设计和公平正义与合理透明的奖惩制度，以真正激励这个组织或群体的全部成员去完成组织或机构目标与任务，实现其职能。然而我国沿袭了几十年的警察管理体系，虽然也有愿景设计与奖惩制度，但是并没有真正以法律的形式固定下来，因此缺乏稳定性，难以真正激励组织成员的责任感和积极性。

再次，警务活动的法律保障。在当前改革开放进入攻坚阶段的特殊情况下，我国社会矛盾复杂而易发，而警察则处于各种社会矛盾的风口浪尖，同时，由于警察职能的特殊性，警务活动具有相当的危险性，有时甚至付出生命代价。因此，依法治警一方面是要规范警察的行为，依法进行警务活动；另一方面则需要以法律形式对警察予以保护，为警务活动提供法律保障。然而这种工作上具有一定危险性并且由于承担过多警务与非警务的行业，其成员没有相当的法律规范的保障，只被视为普通的公务员，甚至有些地方还不及普通公务员，其警务活动过程中人身安全也没有相当的法律保障。

依法治警的外部法制环境。依法治警的外部法制环境，也即依法治警的法制大环境，是依法治国所建立的法制社会大环境，是中国共产党依法治警的外部条件。一是健全完善的法律体系。在一个法制国家和法制社会里，一切要依法行事，有章可循，其前提就是有法可依。健全完善的法律制度即法律的全面性，要求所立之法应该涵盖国家和社会生活的各个方面，不能有遗漏，从而使所有机构、组织和公众个人的一切领域和方面都有法可依。这样，人民警察在处置各种社会矛盾时才有章可循，对人民警察及其警务活动的监督也才有依据。二是政府依法行政。依法行政是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并在法律规定的范围内进行。人民警察在管辖上是“条块分割”式的，它隶属于各级政府。各级政府是否依法行政，直接影响到人民警察的警务活动，影响到警察处置社会矛盾的公平与正义，从而影响到法律的权威，因此，依法治警必须有政府的依法行政作为条件。依法行政要求行政机关的职权必须以法律的形式进行规定，而且权责要一致；行政机关行使职权必须依据法律规定并且符合法定程序。三是社会公众的法制意识和素养。首先是社会公众知法、懂法，明确自身在法律规定范围内的权利和义务；其次是社会公众较强的法制意识和素养，自觉守法，普遍形成依法行事的习惯，自觉对国家机关行使的权力进行监督，从而使一切违法乱纪行为无处匿身，才能使国家和社会在法的基础上构建起和谐稳定的秩序，这是法制国家和社会的基本面，也是依法治警的基本面。

当前法制环境中影响依法治警的主要因素

涉警立法缺乏前瞻性和全面性。无论是依法治国还是依法治警，都需要科学的立法来构建健全完善的法律体系：一是立法的科学性，包括立法的公平正义与前瞻性。公平正义是法律的基本精神和追求，而前瞻性是指立法应该考虑未来的情况。二是立法所构建的法律体系的全面性，即法律涉及的是国家和社会生活的每个领域、每个方面，不能有遗漏。然而我国警察立法工作滞后于形势发展的需要，虽然以《警察法》为核心形成了基本框架，但是，一些因人而异的部门制度规定，一方面没有经过科学严格的论证与审查，未必符合现实治警的需要。另一方面极不稳定，即人事发生变动后，新的领导又极可能废旧立新，使警察难以适从而产生困惑。第三则是各部门规定与制度的严肃性不高，执行缺乏保障机制。这些方面都导致了警察对遵守这些规定与制度的自觉性不高。

社会公众的法律意识与素养尚待提高。社会公众懂法律、守法律，具有较强的法律意识与较高的法律素养，才能依法对警察及其警务活动进行有效的监督，同时，警察及其警务活动才能顺利实现其职能，实现公正与效率。然而我国目前社会公众的法律意识与素养都难以适应依法治国和依法治警的需要，其主要表现在：警察在依法处置警务事件时，不懂法的当事人因其不自知而对警察的合法行为产生误解，常常主观认为警察乱用权力而客观上造成对警察的排斥或对立情绪甚至行为；守法意识不强的当事人任意曲解法律条文，与警察玩法律游戏，给警察的警务活动设置了障碍，同时也对警察及警务行为产生了错误的评定，从而导致社会公众无法真正公平合法地对警察进行监督，并且还会对警察的警务活动产生消极影响。

警察自身的法律素养与能力有所欠缺。依法治警，就是要求警察能够依法进行警务活动。然而，由于警察是国家特殊权力机构，因此，警察在行使职权时往往伴生特权思想，而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”④特权思想久而久之必然影响警察个体和组织，使其在公私活动中不自觉地带有超越法律之外的行为特征。另外，超越职能与职责范围以及全能的职能与职责形象设计、定位宣传的工作，使警察及其警务活动过重过多，加之考核上的效率要求，致使警察难以真正做到“一切依法行事”；再者，面对当前利益搏弈的多样化与多主体性，人民警察由于自身法律素养与能力不能满足要求，在处理事件时常常力不从心，而警察为了能够完成任务，也只有运用权力，采取压制等超越法律的措施。

构建有利于依法治警的法制环境的路径思考

加强科学立法，完善法律体系。法律主要是靠“他律”，它与道德相比，靠的是外在的强制来发挥作用。因此，依法治警应该建立相应的“他律”机制，需要研究切实可行的具有可操作性的机制，对民警的行为进行有效的制约。要形成依法治警的良好法制环境，必须加强立法工作，特别是加强涉警立法，完善警察及警务活动的法律体系，使警察及其警务活动真正有法可依。具体应该做好以下几方面工作：一是健全立法机制，保障立法的科学性和前瞻性；二是强化法律制度体系建设，构建涉及社会生活各领域的全面的法律规范体系；三是营造依法治警的法制氛围。

提高公众的法制意识，培养其法制习惯。把提高公众的法制意识，营造良好的依法治警的氛围作为一项长期性的工作来抓。一是广泛宣传，警察机关应该建立一支懂业务、懂法规、懂管理、沟通能力强的专业宣传队伍，以公众喜闻乐见的形式进行全社会的法律法规宣传，使法律法规知识深入人心，形成全民懂法的基本局面；二是积极教育和引导公众依法行事，对于公众的涉法行为，在依法追究法律责任的同时，更重要的是对其进行法制教育与引导，增强公众的法制意识，养成依法行事的法制习惯；三是加强培训，应该采取多种形式对公众进行知识与运用法律能力的培训，这一方面有助于使公众知法、懂法和运用法律，另一方面则有助于使公众提高法制意识，养成法制习惯。

规范政府行为，使其依法行政。我国警察的现行管理体系决定了政府对依法治警有着强烈的影响，因此，依法治警必须要有依法行政的前提和背景，否则，依法治警最终会成为对警察及其警务活动的束缚而起不到真正的规范作用，甚至更增加了公众对政府与警察行为的不满认知。为此，一要建立健全政府依法决策机制，使行政决策符合构建中国特色社会主义法制的需要。二要营造依法行政的氛围，强化行政监督，突出依法行政的制度建设。三要规范行政执法行为，行政执法是政府和政府各部门最重要的职责，规范行政执法行为，就是要“强调法律对公权力的制约”⑤，提高行政部门的法律意识，制止乱收费、乱罚款、乱摊派等分割公众利益的行为。

重塑警察的执法形象。虽然当前以《人民警察法》为核心的警察法律体系基本框架已经形成，但在具体的执法实践中往往缺乏有效、准确和便于执法的法律规范，一些特定的领域尚存在法制空白，客观上造成执法活动无法可依，损害了人民警察的执法形象，导致警民之间的紧张关系。⑥因此，必须重塑警察的执法形象，建立和谐警民关系，使依法治警能够真正落到实处。为此，至少应该做好以下三方面工作：第一，以法律的形式明确固定并准确宣传警察的职责与职能，使公众能够真正理解警察及其警务活动；第二，构建依法对警察及其警务活动的监督体系，包括内部自我监督和外部公众监督；第三，加强警察法律知识与运用法律能力的培养，努力提高警察的法律素养、能力及法律习惯，使之能够更好地依法进行执法活动。

总之，中国共产党适应时代发展的要求，虽然及时提出了依法治警的历史要求，但是，这一要求不是独立的，它必须同中国共产党提出的依法治国方略结合起来，在依法治国与依法治警的综合统一中构建起有利于依法治警的现实法制环境，才能真正实现依法治警、规范人民警察的历史要求。

（作者为四川警察学院成人教育部副主任、副教授；本文系四川警察学院重大规划课题“中国共产党治警思想研究”的阶段性成果）

注释

①陈云华，陈真：《中国当代警察学》，成都：四川人民出版社，2003年。

②《牛津法律大辞典》（中文版），北京：光明日报出版社，1988年，第539页。

③王福霞：“反腐倡廉需要良好的法制环境”，《重庆科技学院学报》（社会科学版），2006年第2期。

④孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京：商务印书馆，1961年。

⑤吕景城：“论政府责任及其实现控制机制”，《东南学术》，2005年第3期。

⑥杨心浩：“美国法制环境形成的历史回顾”，《贵州师范大学学报》（社会科学版），2003年第1期。