基层央行履职审计质量控制的实践及启示

解承忠

加强和改进基层央行履职审计的质量控制，有利于全面、客观、公正地对领导干部作出评价，进一步强化干部管理，发挥内审咨询、促进作用。本文结合近年来基层央行履职审计质量控制的实践对此作一探讨。

一、基层央行履职审计质量控制的实践与效果分析

近年来，各级行根据《中国人民银行领导干部履行职责审计办法》（以下简称《履职审计办法》）规定，结合审计转型发展要求，认真组织实施履职审计、强化质量控制，有效发挥了履职审计对领导干部的监督、保障和促进作用。

（一）强化履职审计内容的全面控制

人民银行是国家的重要宏观调控部门之一，既承担制定和执行货币政策，又办理再贷款、经理国库、货币发行、金融统计、外汇管理等重要资金管理和金融服务业务。因此，基层央行在实施履职审计质量控制时就要充分考虑中央银行宏观管理与金融服务的特点。审计实施中严格按照《履职审计办法》规定的内容认真逐项开展。包括：传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定的情况；组织和参与决策的情况；内部控制管理情况；履行业务管理职责情况等。只有这样，履职审计全面质量控制的基础才能稳固牢靠。

（二）积极拓展履职审计的视角控制

开展履职审计，必须围绕人民银行的中心工作，把握全局，多视角、全方位地进行质量控制。如果因循守旧，故步自封，仅从合规性方面开展审计，没有风险导向审计视角、绩效审计视角和内控审计视角，就会造成对部分存在重大风险隐患的内容、对重要业务的管理质量内容以及内控制度建设中存在的问题难以查深查透，从而影响审计质量，甚至导致审计风险。所以，基层央行要结合履职审计质量控制比较全面的特点，积极借鉴国内外先进的审计理念和方法，从不同审计角度去审视审计质量，强化质量控制水平。

（三）保证履职审计组织程序的严密控制

主要强化三个方面的控制。一是要按照《履职审计办法》规定的周期循环审计制度的要求认真组织实施。二是要切实加强现场审计监控。包括审前准备，风险评估，进行符合性测试以及工作底稿和事实确认的复核检查等都要符合审计准则的要求。三是严格开展审计评价控制。审计什么评价什么，有什么问题提出什么问题，根据审计实践作出审计评价，切忌泛泛而谈，成绩、问题、评价三者脱节。

（四）不断推进信息技术辅助审计手段的开发与运用

近年来，人民银行逐步加大了信息化审计辅助系统的开发与应用。履职审计实施中，基层央行已成功开发了资本项目外汇管理业务现场审计小助手、央行财务综合信息管理系统等辅助审计软件，进一步提升了内部审计的质量。

（五）加强对审计人员的管理控制

在开展的履职审计质量控制中，要十分注重对审计组成员的配备，搞好优化组合，发挥个人所长。同时，强化审计职业道德纪律教育，坚持客观公正、实事求是。

经过几年的实践，基层央行履职审计质量控制取得了一定成效，主要体现在：

一是提升了审计评价的质量。通过加强履职审计质量控制，对审计对象的内部控制、重要决策、岗位交接、业务管理和内部监督检查等方面存在的问题进行充分揭示，保证了审计评价的全面性、客观性和公正性，进一步强化了对领导干部的监督，增强了干部的责任意识。

二是突出了审计的“悬剑效应”。将风险导向审计质量控制贯穿履职审计的过程之中，审前实施全面的风险评估，审中将民主决策、重大资金、财务资产、账户管理、重要业务管理等方面存在的风险隐患进行了深入检查，引起了管理层的重视，并促进其及时纠正违规行为，有利于提高决策能力和执行能力，形成了良好的“悬剑效应”。

三是强化了审计的绩效管理。促进领导干部高效履行职责是《履职审计办法》中明确规定的审计目的之一。因此，实施履职审计质量控制，就要对审计对象业务管理的经济性、效率性和效果性进行审计质量控制，进一步强化绩效管理监督。

四是促进了审计成果的运用。由于全方位、多视角地对履职审计质量进行严格控制，进一步提升了履职审计的质量，尤其是当前领导层关注的财务资金管理等重点风险领域取得的审计成果，日常管理中发挥了较好的决策参考作用。

二、履职审计质量控制中存在的问题和不足

从近年来履职审计实践来看，由于体制机制、主客观方面的原因，履职审计质量控制中还存在一些问题和不足，必须加以克服。

（一）控制视角不够全面

《履职审计办法》第二章关于领导干部履职审计内容不完整，没有包含干部任免管理、党风廉政建设等相关重要内容，导致审计控制有遗漏。对围绕人民银行的中心工作内容进行审计时，由于这些工作中有很多属于创新业务，有许多新的管理要求，往往造成审计人员理解上有偏差、审计视角上不到位。此外，绩效审计还在探索之中，尚未全面融入履职审计的各项控制之中，对审计质量控制也有一定影响。

（二）控制过程存在缺陷

主要是：一是个别业务部门忙于自身业务管理，对内审征询意见不够重视，从而造成现场审计中控制的疏漏；二是审计成本与效率关系难以掌控，个别履职审计项目由于其特殊性，现场审计时间往往安排不够，致使不能对部分相关业务查深查透，影响了控制的效力；三是由于追求审计速度，现场审计时对一些重要风险业务的抽查面不够充分到位，履职审计质量控制的比例不符合要求。

（三）审计评价难以把握

审计结果评价是对被审计对象履行职责情况的总体评判，是对其工作能力和工作业绩的客观性总结。按《履职审计办法》要求也是内审工作中必要的工作程序。但如何评、评什么，《履职审计办法》中却没有明确，致使质量控制标准不够清晰，评价结果缺乏权威性。

（四）审计手段难以跟上

据统计，目前人民银行业务系统已达五十多个，业务覆盖中央银行会计核算、国库会计核算、人民币银行结算账户、人事信息系统、金融稳定统计监测与分析系统、工业景气调查系统、企业征信系统、反洗钱监管交互平台等。而与此相对应的是，人民银行只在少数业务领域开发了信息系统审计辅助软件。大量审计工作仍然依靠查凭证、翻账簿、看报表的手工方式处理，由审计人员根据个人判断查找问题，这对实施全面审计的履职审计来讲，一定程度上抑制了审计质量控制的水平。

（五）审计人员素质不高

实施履职审计的一项重要条件是，审计组成员必须同时具备审计知识、业务知识、计算机知识和管理知识。但从现阶段基层央行的实际情况来看，相当一部分审计人员的知识结构、业务能力和经验不能达到应有的水平，制约了审计质量的提高。

三、改进履职审计质量控制的措施

（一）进一步强化履职审计质量控制的重点

基层央行履职审计实施中，要结合基层央行履职的工作重点、难点、热点，适时调整审计方案相关内容，进一步增强审计针对性。如近年来各级行开展的“两管理、两综合”工作、“小金库”管理、制度执行力专项建设等，审计方案中要加大这些内容的审计分量。通过审计，增强审计服务领导层的价值，促进基层央行更好地履行好各项职责。

（二）进一步规范履职审计质量控制的操作

领导干部履行职责审计范围广、头绪多，现场审计中一定要对业务流程认真控制、严格把关、规范操作。要加强审前准备控制，在现场实施阶段要加强工作底稿的检查、复核，对审计报告严格把关。对一些部门的重要业务审计，可以借助外部专业人员参加审计，切实提高履职审计质量控制水平。

（三）进一步改进履职审计控制的方法

当前，要积极促进审计的转型与发展，在推动审计创新中进一步强化履职审计质量控制。一是要探索建立科学、规范的方法，实现有效的风险识别、风险评估和风险控制，为领导干部提出改进风险管理和控制的建议；二是进一步建立科学、动态的内部审计质量控制目标和程序，推进基层央行内控长效机制建设；三是从制度上确定绩效审计类型，为促进领导干部高效履职服务；四是目前信息系统已覆盖人民银行各项业务，内审部门要加快信息技术辅助审计系统的开发和应用，努力提高审计手段的现代化。

（四）进一步提升内审人员素质

要积极倡导全员学习理念，加强对政治理论、业务知识和宏观经济金融理论知识的学习，提升人员素质。在实施审计过程中，要充分认识到履职审计与干部管理的关系，狠抓审计质量，以争创优秀内审项目为抓手，大力实施审计项目精品工程。

参考文献

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