山区自流灌溉系统的当前困境与出路

摘要：凭借特有的地理特征和经济特征，山区水利在生产和生活中形成了集体性较强的用水模式，即自流灌溉系统。然而在税费改革之后，基层组织逐渐失去了对乡村社会的支配权力和治理资源，导致山区水利陷入瘫痪和匮乏的境地，严重影响农民的生产和生活。本文将以山区自流灌溉系统为考察对象，研究山区水利的特征、运作机制及其所面临的现实困境，并且提出山区水利的出路在于依托国家资源输入的背景，通过基层组织的重建来恢复集体化的用水模式。

关键词：山区水利；自流灌溉系统；资源输入

中图分类号：F426.91

已有的水利研究主要集中在平原或低丘陵地区，尤其是主要的产粮大区，而对于广大的山区农田水利则较少涉及①。实际上，在南方农村以及西南农村，多数都是“八山一水一分田”甚至是“九山半水半分田”。这些地区的水利模式及其内在的运作逻辑具有与平原或低丘陵水利完全不同的特征。如何提供有效的水利系统，确保山区农村的农业生产，这对于当地农民的增收和社会的稳定以及国家的粮食安全具有重大的战略意义。

2011年，我们组织了一个调研团队，对重庆的农田水利展开了深入的调查。其中，感村位于重庆西南部，其地貌以山区为主，是一个典型的山区农业村庄。全村有860多户，2690多人，呈现出极端分散的居住结构。依托山区的地理特征和经济特征，感村在生产和生活中形成了特有的水利供给模式，即自流灌溉系统。本文将以感村的自流灌溉系统为考察对象，研究山区水利的特征、运作机制及其所面临的现实困境，并且提出山区水利的出路在于依托国家资源输入的背景，通过基层组织的重建来实现集体化的用水模式。

一、山区自流灌溉系统的特征

自流灌溉系统是指农田灌溉的水利设施依托山区的地理落差而建成，依靠自然力从山上往山下进行灌溉的水利系统。一般是利用山上的水柜将山泉水或雨水积蓄起来，需要灌溉的时候将水放开，使其顺着渠道自上往下灌溉。这种灌溉方式的关键在于确保水源的稳定，不需要额外的提引动力或较复杂的水系渠道。通过考察感村自流灌溉的水系图，我们可以发现它具有以下几个特征：

（一）以水柜和堰塘为主要的水系结构

水柜解决的是水源的问题，只要水柜能够装满水，就能够保证农田灌溉的顺利完成。在山区，水源或者来源于天然的泉水，或者来源于天上的雨水，对于自然条件的依赖非常明显。一旦泉水不冒了，或者下雨少了，水柜就会空虚，而且很难从其他地方调水补充，农田灌溉就很难得到有效的满足。堰塘的目的有两个：一是作为承接水柜来水的中转站。由于山区的地理特征，放水的时候很容易跑水，一般都会先把水灌到堰塘里，然后再根据受益的田亩来分配水资源。第二个作用是承接天上的雨水以满足日常性的灌溉需求，毕竟水柜放水是有时间限制的，不可能天天供应，而农田的灌溉需求则是经常性的。实际上，水柜和堰塘的本质是一样的，都是用来承接水源的，只是水柜的规模要大得多，也可以称为水库，可以承接更多的水。并且，水柜的地理位置一般都比较高，往往处于整个村的最顶端，从而保证所有的田亩都能够得到灌溉。因此我们可以说水柜是以村为单位的。堰塘的面积一般较小，只能承接较少的水量，因此主要起辅助性的作用。它所处的地理位置一般较低，受益范围主要是在小组之内。因此可以说堰塘是以组为单位的。与此不同的是，平原的提引灌溉系统是由大江大河、大型泵站以及众多的堰塘构成的，它的水源是相当丰富的，很少有断水的时候。提引灌溉系统对于自然条件的依赖程度是比较低的。丘陵区的港堰灌溉系统则介于山区的自流灌溉系统和平原的提引灌溉系统之间，主要由小型港沟、小型泵站和当家堰构成。小型港沟的水源相对于水柜而言是比较充足的，但是比大江大河要逊色得多；当家堰的弹性则比较大，如果面积较大，可以极好地弥补小型港沟的不足（山区的地理条件决定了堰塘不可能很大）。从总体上讲，山区自流灌溉系统的水源条件较差、开发的空间较小、对于自然条件的依赖较重因而具有较大的不稳定性。

（二）山区自流灌溉系统的水系较为简单

首先，整个水系长度较短，从源头到农田的距离不长，没有漫长而曲折的渠道。因此，只要水源充足，灌溉系统的效率是非常高的。水柜闸门一开，漫山遍野都有水流，上游和下游的区别并不明显，从而极大地减少沿途的水源浪费和搭便车现象。其次，因为水系长度较短，渠道的分化程度较低。一般情况下，水一从干渠流到支渠，就直接进入农田了。很多时候，支渠就直接穿田而过，消失在田块之间。因此可以说，山区自流灌溉系统的渠道只有干渠和支渠的分化，甚至连支渠的分化也并不完全。这又进一步提高了农田灌溉的效率，减少了因为渠系分化所导致的水源消耗。再次，单一渠道经过的村组较少。在很多时候，一个小组就独享一条支流，从而进一步弱化了上下游的分化。如果水源是充足的，可以保证干渠的供应，那么几条支流之间的竞争性就很弱，它们基本上可以在同一时间分享干渠中的水，那么这几条支流所流经的小组可以认为都处于水系的上游，因而可以极大地减少搭便车的现象。与此不同的是，平原提引灌溉系统的水系极为复杂。整个水系极长，漫长而曲折，渠系分化程度极高，一般都包含了干支斗农毛五个以上的层级，且单一渠道经过的村组很多②。这就导致了非常明显的上下游分化，不仅沿途的水源消耗很大，而且搭便车的现象也非常严重，极大地影响了农田灌溉的效率。丘陵的港堰灌溉系统介于山区和平原之间，水系长度一般，渠系分化也比较简单，但是单一渠道流经的村组相对较多，因此，有一定的上下游分化，但是没有平原来得严重。

（三）山区自流灌溉系统的动力以自流为主

灌溉系统除了解决水源和渠系问题之外，还需要解决动力问题，即如何将源头的水转化为农田里的水。山区依托其自然条件，可以充分利用海拔所产生的势能，将位于高处的水源直接放到农田里，因而不需要其他的动力机制。所以，自流灌溉系统的成本是比较低的，只要把渠道修好，水利灌溉几乎可以一步到位。与此不同的是，平原的提引灌溉系统需要将低处的江河水提到高处，这就需要大型的泵站来提供动力，而且由于水系的复杂性和较大的覆盖面，往往需要几个不同级别的泵站来共同完成。这就需要投入更大的水利成本，而这些成本往往都是由农户来承担的③。丘陵的港堰灌溉系统所需要的动力成本居于平原和山区之间。第一种模式是利用小型泵站将港沟里的水提到堰塘里，再利用丘陵的地理特征，采用自流的方式将高处的堰塘水放到周围的农田中。这种灌溉模式的成本是比较低的。第二种模式是利用小型泵站将港沟里的水提到堰塘之后，每家每户再利用个人的小水泵各自将水抽到农田里，这就需要较多的水利成本。然而无论如何，丘陵的水利成本要远远低于平原。

（四）山区自流灌溉系统的覆盖范围较小

从水源到水系的末端所构成的灌溉面积是比较小的，往往只覆盖几个村，甚至有的仅覆盖一个村。实际上覆盖多少个村是由山区地理条件所决定的，一般一座山在条件适合的情况下就形成一个独立的灌溉系统，解决住在同一座山上的所有村庄的农田灌溉。而在不同的山之间，是很难形成同一套灌溉系统的；有的即使在同一座山上，也可能分化出几套不同的灌溉系统。因为山区自流灌溉的工程成本是比较低的，这就为它的分化提供了条件。相反，构造一套统一的灌溉系统可能要耗费更多的成本，而且灌溉的效率有可能还会降低。与此不同的是，平原的提引灌溉系统一般都是一个浩大的工程，它所覆盖的灌溉面积极广，从源头的水流到水系的最末端有可能要几天的时间。从根本上说，提引灌溉系统的范围是由大型泵站系统所能提供的灌溉能力来决定的，泵站越大、系统越完备，灌溉系统的范围就越大，所需要的成本也就越大。丘陵的港堰灌溉系统的范围介于平原和山区之间，它的大小是由港沟的长度决定的，港沟越长，覆盖的范围就越大。在同等完备的条件下，灌溉系统的范围与农户承担的水利成本是成正比的，因此，山区自流灌溉系统的成本是相对较低的。

（五）山区自流灌溉系统所需要的合作成本是比较低的

由于灌溉系统覆盖的面积较小，渠系的分化程度较低，而且以自流为主，这使得农户之间的利益分化不明显，有利于水利合作的达成。实际上，一个村子只需要派几个人就可以把所有的田都灌溉好。当然，前提是集体有资源来给他们发工资，否则只好每家每户都出来管水。正是因为上下游的分化不明显，大家合作的意愿是比较强的，很少有吵架的时候。只有在一种情况下合作是不可能的，即水源没有水了。与此不同的是，平原的提引灌溉系统覆盖面积极大、渠系分化程度极高、需要很大的外部动力来提水，这就使得农户承担的水利成本很大而且上下游农户的利益有很大的分化。要实现灌溉系统的内部合作，协商成本是极高的，靠农户自身几乎是不可能完成的。因此，强大的行政介入就成为必然的选择。一旦行政力量撤出，整个灌溉系统就会面临崩溃④。丘陵的港堰灌溉系统比较有趣，它需要两个阶段的合作，一是从港沟提水到堰塘的合作，二是从堰塘放水到农田的合作。前一阶段的合作是比较容易的，因为这是把水当做整体所完成的一次性搬运；而后一阶段的合作是比较难的，细碎化的地块将水系分裂开来，没有较强的行政介入也会导致合作的失败。

二、山区自流灌溉系统的运作机制及其困境

由于山区自流灌溉系统的覆盖面积较小，最为理想的灌溉模式是集体灌溉。这种模式在感村二组还保留着。由于二组在1998年获得了一笔20多万的移民款，一直到现在都没有用完，这就使得二组拥有较充足的治理资源，可以实行集体灌溉。这种集体灌溉模式在人民公社时期是一种常规化的运作机制。

（一）山区自流灌溉系统的运作模式

首先是由集体出资派人清理渠道。每年至少要清理一次渠道，以保证水系的畅通。实际上，水利系统建成之后，最重要的是日常的管护。如果没有合理的管护，农田灌溉的效率将会极大地降低。因此，水利工程是由两部分组成的，一是工程的建造，这是可以由国家来提供的；二是工程的管护，主要是靠村组集体来完成，这也纳入了水利组织的范畴。如果集体没有资金，就只能由每家每户出人来清理渠道了。

其次是由集体出资派管水员。感村二组每年只要派两个人就可以将全组的农田灌溉好，这极大地提高了水利系统的效率。管水员的好处在于可以集体调配水资源，减少了扯皮的机会，而且还可以极大地方便了农户的生活，不需要为了灌溉弄得所有的人都疲惫不堪。

再次，水柜的水出来之后，首先把各组的堰塘灌满。这就实现了以小组为单位的集体灌溉模式，进一步通过堰塘的自流灌溉将水引到每家农户田里。要实现这一集体模式，前提在于堰塘的集体性，即每个人都可以使用堰塘的水，但是每个人都不能单独地使用堰塘的水。如果直接将水柜的水放到农田里，有可能造成极大的水源浪费，而且无法有序地安排灌溉顺序和配置水利资源，这种方式在本质上是以村庄为单位的集体灌溉模式，应该说是一种次优地选择。

最后，放置在堰塘中的水以自流的方式统一使用。当堰塘灌满水之后，就可以按照田块的远近和大小来安排放水的秩序。依然由管水员来统一管理，保持水利灌溉的效率性。如果每家每户随便放水，就可能导致水资源的浪费。并且可能导致堰塘放水无人照管，结果所有的水都流光了。

总之，以小组为单位的集体灌溉模式是适应山区自流灌溉系统的最佳选择。它的实现需要有三个基本条件：一是充足的水源，二是有力的集体，三是有效的集体资源。

（二）山区自流灌溉系统的困境

虽然山区自流灌溉系统合作成本较低，并且农户在总体上承担的水利成本也不高。然而，据我们在感村的调查，这种低廉的灌溉系统已经陷入了瘫痪的境地。农户已经很难从这个灌溉系统中获得足够的水利供给，三分之一以上的水田或者改为旱地或者抛荒，在年成不好的时候，也出现了比较严重的绝收现象。造成这一困境的原因主要有三个：

首先是水利工程投资不足，大量的水利设施处于报废的边沿。山区自流灌溉系统的效率关键在于有充足的水源，对于自然条件的依赖使得一套完善的水利工程具有极其重要的意义。尤其是水柜的建设，对于增大和维持水源显然至关重要。感村水库是在集体时代修建的，虽然在2000年重新翻修，但是依然不能满足农户的用水需求。实际上，因为修了南涪路，从山上打了一个隧道，严重破坏了感村水库的溶洞水源。这几年来，感村水库的出水大大减少，一年中有大半的时间都处于枯水期。再加上感村水库是当地主要的饮水来源，这又大大限制了农田灌溉的效率。山区自流灌溉系统的水源主要有两种，一是溶洞山泉，一是天上下雨。既然溶洞泉水的出水量少了，就只能另寻水源，这就需要更多的水利工程投资。然而当前的水利投资重在对原有工程的修修补补，所起的作用不大。此外，堰塘也基本处于淤塞状态，可蓄水量极少，并且很多小组没有堰塘。如果有比较健全的堰塘系统，实际上可以极大地弥补水柜的缺陷，并且能够有效满足农户的日常灌溉需求。由于堰塘系统的不完善，即使上面的水柜来水，也很难有效率地进行灌溉。而连接水柜、堰塘和农田的渠道也已经破败不堪。堰沟有一段被洪水冲垮了，到现在也没人去管；而很多支渠要么漏洞百出，要么夷为平地，这些状况都严重降低了水利灌溉的效率。

其次是缺乏有力的基层组织。虽然山区自流灌溉系统所要求的合作成本是相对较低的，但是如果没有人站出来牵头组织，农户之间也很难达成合作。由于当地是杂姓聚居，而且比较分散，整体社会关联较弱，没有内生的权威结构。因此，自发的水利合作是很困难的，只能依靠行政力量的介入，通过公的身份才能将所有人整合起来。这个公的身份就是基层组织。当基层组织比较完备而且对于农民的生产过程介入较深时，水利就很容易实现集体供给的模式，极大地提高农田灌溉的效率。然而在合村并组的浪潮下，原本四个独立的村庄合并成一个感村，原本几个小组合并成为一个小组。合村并组严重弱化了基层组织的力量，尤其是小组一级，相当于取消了大量的小组长⑤。由于山区的居住结构极端分散，不同的小组往往相隔甚远，而且彼此之间没有较强的认同感。因此，现在的组长主要关注的就是自己所在的小组，对于归在自己名下的其他小组则往往漠不关心，实际上也是爱莫能助。我们在调研过程中经常可以听到村民抱怨，说自己所在的小组没有出一个干部，对于基础设施的供应是极其不利的。小组长往往把争取来的项目用于自己所在的小组。在税费改革之后，基层组织的作用已经受到严重的削弱，再加上合村并组的肢解，基层组织基本上就处于被架空的状态。农田灌溉也没有人来组织了，农民只好单独行动，争先抢水，进一步降低了农田灌溉的效率。一旦水源不足，只能望天收了。

最后是基层组织没有足够的治理资源。税费改革之后，国家不再从农村汲取资源，反而不断增加对农民的种田补贴。基层组织无法收取提留，国家的转移支付也仅仅足够支付各种行政开销，根本不可能有剩余来进行基础设施建设。国家鼓励通过一事一议来筹资筹劳，然而真正实行起来难度非常大，农民往往是“只议不决”，除非自愿，基层组织也不能强行要求农民出钱。因此，基层组织基本上没有任何经济收入，根本无法支付各种治理成本⑥。正如上文所言，山区自流灌溉系统的效率取决于水利灌溉的集体供给，只有采取集体灌溉的模式才能充分利用好原本就不稳定的水资源。然而集体灌溉是需要组织成本的，包括支付小组长、管水员的工资，通过他们来完成统一的灌溉。由于集体没有资源，不可能再支付这些组织成本，因此只好任由农户自己去抢水灌溉。感村二组之所以能够保持集体灌溉的模式，是因为组长就是他们组的，而且这个小组拥有二十多万的移民款，能够支付得起集体灌溉的成本。然而由于各种原因，这个组长从今年开始不再担任，水利灌溉也就没人来组织了。整个感村基本上都处于个人灌溉的模式，集体模式已经瓦解，导致水利资源的大量浪费。水利设施也没人管护了，集体根本就没这个钱，如果要转嫁到农民身上，只会导致一个后果，即水田改造为旱田，或者干脆抛荒。据我们的调查了解，当下种田的主体是老人，他们没有机会从事其他工作，只能以不计成本的劳动力换取微薄的农业收入。对于他们而言，种田是一种副业，是满足在家人口的基本口粮，而不是支付全家人的生活所需，因此，这是一种需要精心算计的农业耕作，需要在成本和收益之间来回盘算，从中确定最划算的耕作模式。这种耕作模式不是以粮食生产最大化为目标的，即老人种田的目的不在于盈利，而在于基本的生计。因此，如何以最低的生产成本获得最大的收益（最关键的是低成本）是老人种田的基本决策选择。显然，投入更多的水利成本对于整体粮食收入而言是有利的，但是对于个体老人而言则是不理性的，因为多数人不种田使得老人可以在不同的地块之间进行偏好选择，挑拣水源条件较好的地块进行耕作，耕种地块的减少（抛荒）所带来的粮食减产的负面效应因为水利投资的减少而得到了缓和⑦。毕竟种植少量的地块已经足够老人生活。另外一方面，旱地作物包括玉米、花生、芝麻等收入也不在水稻之下，而且所费功夫较少，特别适合老人种植。在这种情况下，农民对于改善水利条件的内在动力是不足的，这是一事一议筹资筹劳之所以很难成功的重要原因。

三、山区水利的出路：资源输入与组织重建

从总体上讲，感村的水利状况已经陷入非常危险的困境，严重影响当地农民的生产和生活。而感村仅仅是中国广大山区农村的一个缩影，它所反映出来的问题实际上具有普遍性的意义。如何解决自流灌溉系统所面临的困境，关系到整个农村社会的稳定与发展，需要引起我们极大的关注。

首先，国家和地方政府应该继续加强对于农村的资源输入，进一步完善农村基础设施。山区水利的前提条件在于解决水源问题，这个问题要比平原和丘陵地区来得严峻。只要解决了水源问题，山区水利的状况就可以改善大半。而解决水源问题，工程建设则首当其冲。就自流灌溉系统而言，主要的工程建设是新挖和整改水柜，切实保障灌溉水源的充足性；其次是新挖和整改堰塘，确保每个小组都有一口较大的当家堰，从而辅助灌溉系统的有效运行。山区水利的特征在于系统的覆盖范围小，尽量将灌溉系统和饮水系统分离开来，避免两者之间的竞争。

其次，要大力加强基层组织建设，尤其要发挥小组长和党员的作用。公共事务需要有人出来牵头，具备政治身份的小组长和党员有责任也有能力将群众动员起来，参与水利事业的建设。只有具备完善的基层组织，才能够将农民对于公共品的需求偏好表达出来。抛开基层组织高公共品供给，往往难以发挥效用。合村并组的后果很严重，导致大量的小组没有真正的小组长，这些小组对于公共品需求偏好的就很难表达出来。而且由于没人出来组织，农田灌溉只能以个体为单位进行，极大地增加农民的负担。因此，应该恢复原来的村组，尤其是恢复小组长的设置。

再次，国家和地方政府的水利资源应该由基层组织来支配。税费改革之后，基层组织基本丧失了财权，使其在公共事务中缺乏有效的治理资源，难以组织集体水利事业。通过对比有资源的村组和没有资源的村组，可以发现前者的公共品供给往往要优于后者。一旦将所有的资源都投注在农民个体身上，再希望通过一事一议将这些资源整合起来，难度相当大。面对广大的农村地区，国家如果抛开有效的基层组织去解决公共品供给，就只能寄托于市场化的机制⑧。然而，市场是追逐利润的，而公共品则是公益性的，两者之间存在天然的矛盾。由市场来解决公共品，需要支付更多的成本，而且往往没有效率，尤其是在农田灌溉上。

最后，应该坚持集体化的用水模式。一旦拥有较为完善的水利工程和强有力的基层组织，利用手中的治理资源，就可以实现较好的集体化用水模式。实践证明，集体化的用水模式具有效率高、成本低和便利性的特征，农民可以少操心，从而获得更好的生产和生活质量。尤其是农田灌溉，“一把锄头管水”要比“千把锄头管水”要来得有效。因此可以组织管水员，负责整个水系的看护和田块的灌溉。水利的个体化供给不仅会造成水源的浪费，而且会导致水利设备无人看管的困境，最后影响整个水利系统的运行效率，甚至使其走向崩溃。这是水利私权化改革的根本弊病所在。

注释：

① 参见贺雪峰等：《乡村水利与农地制度创新——以荆门市“划片承包”调查为例》，管理世界，2003(9):76-88；孟凡贵：《制度性干旱——中国北方水资源危机的社会成因》，研究报告，北京大学中国与世界研究中心，NO.2009-01:26；罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究》，湖北人民出版社，2006年，第172-175页；徐超：《农民合作困境的原因探析——以J市Y村水利为例》，《湖北师范学院学报(哲学社会科学版)》2009年第2期等。

② 参见《中国农田水利调查——以湖北省沙洋县为例》，即将出版。本书为华中科技大学与荆门市签定的市校合作框架协议之“乡村建设合作协议•荆门农村研究丛书”的成果之一。

③ 参见罗兴佐：《“渠成”为何不能“水到”》，《中国改革》2006年第4期。

④ 参见罗兴佐：《农民合作灌溉的瓦解与近年我国的农业旱灾》，《水利发展研究》2008年第5期。

⑤ 参见贺雪峰：《合村并组 遗患无穷》，《调研世界》2005年第11期。

⑥ 参见周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

⑦ 参见邢成举《新土地抛荒缘何出现》，《绿叶》2010年第12期。

⑧ 参见林辉煌：《水利的依附性》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2011年第2期。

参考文献：

[1] 贺雪峰等.乡村水利与农地制度创新——以荆门市“划片承包”调查为例[J].管理世界，2003,(9):76-88.

[2] 贺雪峰.合村并组 遗患无穷[J].调研世界，2005，（11）.

[3] 罗兴佐.治水：国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究[M].湖北人民出版社，2006.

[4] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，(3).

[5] 罗兴佐.“渠成”为何不能“水到”[J].中国改革，2006，(4).

[6] 罗兴佐.农民合作灌溉的瓦解与近年我国的农业旱灾[J].水利发展研究，2008，(5).

[7]徐超.农民合作困境的原因探析——以J市Y村水利为例[J].湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2009，（2）.

[8] 孟凡贵.制度性干旱——中国北方水资源危机的社会成因[R].北京大学中国与世界研究中心，NO.2009-01:26.

[9] 华中科技大学中国乡村治理研究中心.中国农田水利调查——以湖北省沙洋县为例[R]，2010.

[10] 邢成举.新土地抛荒缘何出现[J].绿叶，2010，（12）.

[11] 林辉煌.水利的依附性[J].中国农业大学学报（社会科学版），2011，（2）.

（编辑：何乐）