新化涉矿信访解决之道

蒋利平 曾宪良

近年来，随着矿产资源开发的持续进行，新化县各类涉矿信访矛盾也随之凸显。通过规范用地管理，组织开展矿山地质环境恢复治理等工作，新化县的矿产资源开发秩序逐渐好转，信访案件数量得到有效控制。

新化县是湘中重要的资源大县，矿业经济在全县经济中占有的比重大。目前新化县共发现36种矿产资源，可供开发利用的有26种，其中煤、金、锑、铜、钨、钛、硅石、石墨、石膏、玄武石、高岭土等是该县的优势矿产。

新化县共有各类矿山企业135家，其中煤矿49家，金属矿6家，其他非金属矿80家。近年来，随着矿产资源开发的持续进行，各类涉矿信访矛盾也随之凸显，如何切实解决好此类信访案件成为新化县的一大工作重点。

探寻根源

新化县经过调研总结发现，涉矿信访问题的表现形式及原因主要为：

一是农企纠纷造成的信访问题。因农企矛盾而产生的信访问题主要有两种情形，一为矿产资源开发过程中，确实给当地的生产生活带来了不利影响，要求赔偿的；二为以破坏水源、房屋为由进行上访，以达到个人目的的。

对于第一种情形，采矿对环境造成破坏，本可以通过赔偿当地百姓的损失而避免上访，矿山企业一般也都能承担责任，愿意赔偿，但在鉴定、理赔上缺乏可供操作的管理办法，各地标准不一，互相攀比，客观上造成了矿区群众集访、缠访事件的发生。对于第二种情形，很难协调处理到位。上访人往往带有个人恩怨或更深层次的原因，找各种借口上访，并且这类上访占绝大多数。

二是非法开采造成的信访问题。近年来，部分非法开采者受利益驱动，非法盗采、乱采滥挖，损害了国家和当地人们的利益，极易引发群体性上访。比如温塘镇皇甫殿村村民群访反映共升煤矿以办石膏矿为名非法采煤，桑梓镇大坪村村民多次上访反映傲家岭煤矿探矿权以采代探等。

非法开采势头难以有效遏制，究其原因，一是监管难。新化县矿山点多面广，布局比较分散，且矿产资源违法行为隐蔽性强，而这方面的专业监管力量不足，使得动态巡查无法面面俱到。二是违法案件查处执行难。在实践中，由于部门之间执法理念的差异，实现联合执法还存在诸多问题。另外，国土资源部门对矿产资源等违法行为有制止权，但没有强制执行权，移交公安、法院、检察院等部门执行，需要一定时间。

三是商业性探矿权转不了采矿权而造成的信访问题。2004年至2006年，经上级人民政府和主管部门审核批准，新化县公开挂牌出让了12个煤炭探矿权。根据当时的政策规定，这些探矿权在完成勘查验收后，即可转办采矿权。但2007 年，国家产业政策进行了调整，新设采矿权年产量必须达到30万吨，满3年服务年限，并要遵循“开一关一”的原则。虽然新化县设立的这些探矿权大部分完成了储量报告并验收合格，但因无法满足新的产业政策转不了采矿权。由于投入资金是探矿权人采取各种办法从民间筹集获得的，其中大部分资金来自项目所在地一些本来就很贫困的村民。投入巨资探明储量，经验收后未能转采矿权，群众的思想极不稳定，多次集体到省或进京上访。

破题路径

为了解决涉矿信访问题，新化县首先规范了矿产资源开发中的用地管理。在用地手续方面，过去一些乡镇、县办、国有矿山企业的工业用地和生活区用地，都办理了用地手续，一些私人小煤窑的用地，通过调规，也都转为了建设用地。

从2009年开始，对新设的矿山企业，其工业广场和生活区一律采用划拨的方式，依规依程序办理相关手续。矿区土地的征用由矿业权竞得者按照一区的价格支付补偿费，在田地的丈量过程中，一般都以该块田地最长和最宽的边相乘计算面积，尽最大努力维护了当地农民的利益。

同时，新化县组织开展矿山地质环境恢复治理。对新建矿山的地质环境工程落实了同时设计、施工、投入使用的监管措施。对已投产的矿山企业全面实行备用金缴存制度，将矿山地质环境恢复治理纳入采矿权延续登记审批内容，监督矿山企业对矿坑水的排放、煤矸石的堆放以及植被的破坏进行逐步恢复治理和采取保护措施。对随意堆放、保护措施不力的，下达《限期采取矿山地质环境保护措施通知书》，督促整改。由环保部门牵头，先后组织开展了对杨家山矿区、古台山矿区环境影响评价，对胜利煤矿、稠木煤矿等7家煤矿的矿井水污染进行了督办查处，责令修建净化处理池近万立方米。2008年以来，全面启动实施了矿山地质环境恢复治理工程，目前已分期完成工程验收42 家。

其次，新化县开展非法采矿集中整治工作。近年来，新化县对杨家山、古台山矿区非法采矿进行集中整治，先后组织了4次较大规模的联合执法行动，取得了一定的整规成效。为巩固整规成果，新化县还成立了杨家山、古台山矿区常年工作队，工作队每10天对两大矿区进行一次巡查，发现问题及时整治到位。同时，对矿山尤其是煤矿超深越界开采进行专项整治。立案查处超深越界矿山20家，严格实行守界保证金制度。此外，新化县还对全县矿山采矿权权属关系进行清理。依法查处非法转让矿权行为52家，规范了矿业权二级市场。通过对非法采矿的集中治理，矿产资源开发秩序逐渐好转，涉及此类问题的信访案件得到了有效控制。

另外，新化县还妥善处理了商业性煤矿探矿权遗留问题。一是多次向市、省主管部门汇报、请示，争取上级政府支持，放宽政策，降低标准，将探矿权转为采矿权。二是在不能转为采矿的情况下，继续向上级主管部门汇报，争取上级机关拿出妥善的处理方案。三是通过多方努力，终于争取湖南省国土资源厅出资收购了其中的五家探矿权，另外几家有的因没有资源而停止勘探，有的因未办理延续登记被注销，剩下几家完成了储量报告的，按政策整合到了其他煤矿。其中日升煤矿探矿权与白花岭煤矿整合，傲家岭煤矿探矿权与大坪煤矿整合，高枧煤矿探矿权与田心煤矿整合，商业性煤矿探矿权遗留问题基本解决。2007年以后，新化县没有新设煤矿探矿权。

制度建议

一是要完善矿业开发收益分配机制。矿产资源所依附的土地、林地大部分为集体或个人所有，由于边远落后山区群众法律意识淡薄，在征用、租用土地、林地过程中，一些土地、林地所有权人漫天要价，甚至引起土地和山地权属纠纷，影响了采矿许可证的申报及矿山建设。

土地问题的实质是矿产资源开发的收益分配问题，目前矿产资源开发收益难以体现到矿山所在群众身上，当矿山企业取得较好的效益时，就容易引发土地、山林、水源等各种纠纷，甚至引发群体性事件。因此，切实解决好矿产资源开发的收益分配问题，是减少涉矿信访案件的关键，可探索用被征（租）用土地作价入股的方式，给当地群众以更高的收益分配，从而调动当地群众支持企业发展的积极性，推动矿业经济和地方经济的共同发展，缓和农企矛盾，避免群众找各种理由上访。

二是要建立科学合理的农赔管理制度。近年来，由于煤炭企业在采矿过程中给附近居民的房屋、土地、水源、环境造成了不同程度的损害，农民的生存环境受到了一定影响，加之在鉴定和理赔上全县没有统一标准，地方居民和企业主的矛盾不断产生，而且愈演愈烈。建议出台相关规定，使采矿对环境破坏造成当地居民损失的赔偿、征地拆迁等操作有章可循，有制可依，防止农企矛盾突出而造成上访。

三是要严格执法监察，加大查处力度。对举报非法开采的信访事项，靠解释、调解是不能根本解决问题的，必须对举报发现的违法用地行为予以坚决查处。一要加强巡查，及时发现、及时制止；二要查处典型案件，对非法开采行为，要敢于碰硬、敢于查处，不能姑息迁就；三要加强联合办案，国土资源行政主管部门目前在自身缺乏强制手段的情况下，要加强与纪检监察、公安、法院的联系，积极争取这些部门对矿业执法的支持与协作，增强矿业执法的威慑力；四要严格依法行政，对涉矿违法案件，不仅要依法查处非法开采行为，还要依法处理非法开采责任人，以此取信于民。

（作者单位：新化县国土资源局）