公民抗争行动与治理体系的碎片化

当前中国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾的凸显期。曾几何时，一句“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”①的俗话横空出世，深入人心。各种各样的社会公共事件或群体性事件等，似乎都在为检验这句话的有效性提供新的注脚。而这也似乎已经被那些向社会和政府提出要求的人奉为金科玉律，比如，有统计数据显示，企图通过群体性事件来维权的人高达45.43%，认为“事情闹大了就会解决”的人有16.34%。②如果把闹大简单理解成曝光，选择这样做的人就更多了。据人民日报与人民网进行的调查显示，当遇到社会不良现象时，99.3%的网民选择网络曝光。③

近年来，公民维权、利益表达、社会抗争等公民抗争的问题已经成为理论研究的热点。在相关的研究议题中，许多研究者都注意到了“闹大”的现象及其所引发的相关问题，比如一些人为了闹大而闹大、地方政府的“花钱买平安”以及上访过程中的“闹访”与“截访”等问题。在相关的研究文献中，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为一个出现频率很高的词语，也有一些对这个问题的理论分析。不过，大多研究者只是将“闹大”看作是公民抗争所衍生出来的一种次生现象，而并没有将隐藏在这些活动背后的“闹大”——公民抗争的规律性的

现象——作为理论分析的对象。

当前，闹大可以说已经遍及社会生活的各个领域。各种各样的闹大事件似乎都在生动地诠释和演绎了什么是“闹大”。这不仅呈现出公共治理中一些规律性的东西，也是理解公共治理状况的一个重要切入点。笔者在以往的研究中已经分析了闹大现象的生产逻辑、社会效应以及治理机制，但这些笼统性的分析并没有对闹大现象及其过程进行必要的现象描述和理论解释。在此，本文将首先从理论上界定闹大现象及其演变过程，从利益表达、资源动员和议程设置三个方面对闹大的功能与过程进行描述性分析，进而从治理体系碎片化的角度对闹大形成、发展和终结的逻辑进行解释，从而深化对当代中国公共治理逻辑的理解。

一、闹大的界定及理论分析的思路

什么是闹大？回到“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”这句话本身，对其进行直译就是：（1）如果公民把事情闹大了，政府就可能会积极认真地去解决某些问题；（2）如果公民小打小闹，政府可能就只是敷衍应付；（3）如果公民不去争取，政府就可能不予理会。由此可见，闹大就是围绕解决特定社会矛盾冲突问题而建构起来的公民与政府之间的关系逻辑。公民与政府是其中的两个直接参与者，如何解决相关的社会问题是闹大的核心。

作为对社会现象的抽象概括，闹大是通过具体的事件体现出来的。闹大事件多是指一些引起了社会公众、新闻媒体、社会组织和政府部门等广泛关注的社会事件，通常打上“公共危机”、“突发事件”、“公共事件”或“群体性事件”等标签。而从过程的角度来考察，闹大就是公民个人或集体“通过激烈的行动或运用网络、媒体等问题化工具把矛盾冲突公开化，引起社会各方面的高度关注”的行动过程，或是某些社会问题由小问题演变发展成闹大事件，进而推动相关的社会力量特别是（上级）政府部门来解决这些问题的整个演变历程。 韩志明：《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境》，《理论与改革》2010年第1期。

在性质上讲，闹大或是一些具有“道德震撼”（moral shocks） “道德震撼”是美国学者贾斯柏（Jaspe，1995）提出的一个概念，它是指一个未曾料想到的事件发生，或一个未曾料想的信息被公布，引起人们的道德愤怒，使人们倾向于参加集体行动。参见应星：《“气场”与群体性事件的发生机制》，《社会学研究》2009年第6期。性质的事件，比如山西“黑砖窑”事件、张海超“开胸验肺”事件和一些集体下跪事件等，都极大地激发了公众道德愤慨；或者是造成破坏性后果的社会事件，如一些暴力或群体性事件等。闹大的关键是，必须引起社会公众的关注，造成巨大的社会反响，吁请政府出面来解决问题。就此而言，闹大可以说是“抗争政治” 参见［美］查尔斯·蒂利等：《抗争政治》，李义中译，译林出版社，2010年，第9页。的特殊形式，即是提出对其他人之利益产生影响的要求，政府或是作为所提要求的对象或是作为第三方介入其中。这也是笔者将公民维权、利益表达和社会抗争等性质的活动统称为公民抗争的理由。

正如于建嵘所指出的，“底层政治是反应性的或应对性的，它是对现实生活中的困苦或不满寻找解释的方式和解决的路径，其中最直接的就是利益受到损害。” 于建嵘：《精英主义束缚底层政治》，《人民论坛》2010年7月20日。公民权益的损害是抗议行动的根源。其中工伤事故、城市管理、征地纠纷、房屋拆迁、环境污染、劳资纠纷、医疗事故、移民安置、国企改制、物业纠纷、出租车营运等是闹大的多发领域。由公民个人之间的利益纠纷而引发的闹大还比较少见。闹大的形式多种多样，如上访（包括越级上访、进京信访、“告洋状”等）、网络发帖、新闻媒体曝光、跳桥（楼）秀、写标语、打横幅、罢工、游行、示威、阻塞交通以及各种名目的群体性事件等。

闹大的当事人是一些权益受损的公民，主要是社会的弱势群体、底层人群或普通民众。典型的社会身份通常包括：失业的工人、失地的农民、失房的城市居民、缺乏劳动保障的农民工、工程项目的移民和环境污染的受害者等。不管闹大发生的起点是个体的遭遇，还是集体的问题，闹大都是一种集体行动性质的公民抗争，包括了公众和新闻媒体等的参与。因为，如果没有公众和新闻媒体等社会主体的参与，公民抗争（尤其是个体行动）只能是一次普通的抗争而已，根本不可能称其为闹大了。

在当前我国社会的转型时期，由于民主和法治制度的缺失，个别政府部门日益发展成为一个封闭而僵化的权力体系，公民很难将其意愿和诉求输入到政策体系中去，而一些地方政府的运作也远离了民众的控制。特别是，由于政府中大量存在着权责不清、职能错位、行政不作为以及治理能力短缺等方面问题，使得很多社会问题长期得不到解决，矛盾冲突逐渐升级，以至于“小事拖大，大事拖炸”。致使许多民众认为如果想要提出和解决某些问题，就必须通过某些途径把问题公开化，引起社会公众的广泛关注，形成强大的舆论压力，才能推动（上级）政府及其官员来重视和解决这些问题。

至此为止，我们可以看到，闹大是基于特定的社会矛盾冲突问题而建构起来的公民与政府之间的特殊互动关系。从公民的立场来看，闹大可以说是包含了三项密切联系的基本任务，即（1）公开表达公民的不满、意愿和诉求；（2）获取外界的关注和支持，尤其是引起上级党政机关及其领导人的注意；（3）要求和敦促政府采取行动来解决问题。闹大的事件就是这三个方面内容的发生和实现过程。闹大的过程也是在这三项任务的基础上展开的。这三项任务的理论表达形式分别对应着利益表达、资源动员和议程设置三个问题。这也是描述和理解闹大现象及其演变过程的三条逻辑主线。

更需要思考的问题是，闹大是如何形成的？公民为何选择以闹大的方式来进行抗争？政府是如何应对和处理闹大的？广泛的闹大现象究竟反映出公共治理的什么问题？本文认为，闹大现象所提出来的是一个治理体系碎片化的问题。治理体系的碎片化主要体现在三个方面，即公民的原子化状态、公民与政府之间关系的断裂以及政府内部的割裂管理。它们既构成了闹大产生的制度背景，也是理解闹大现象及其演变规律的重要语境。而且，通过闹大来解决社会问题的过程，也使得修正和弥合治理体系的碎片化成为可能，并具有改进公共治理的巨大潜能。

二、闹大及其演变过程的描述性分析

闹大是一个动态的发展过程，直接的目的是为了实现利益表达、资源动员和议程设置的目的。下面主要从这三个方面来对闹大进行描述性分析。

（一）作为利益表达过程的闹大

利益表达就是指公民通过一定渠道或方式向政府提出各种利益要求的政治参与活动。闹大是公民向政府提出要求的特殊方式。提出要求的当事人通常是权益受损的普通公民，包含了个人和集体。权益受损大多是已经发生的事实，如被拖欠工资、环境污染和不公正的待遇等，也有的只是预期将要出现的损害，比如工程建设项目可能带来的后果（如厦门PX事件和广州番禺垃圾焚烧厂事件）。

具体说来，闹大的参与者包括了两种主体：一是具体事件的当事人，即利益受损者，这是一些身份比较确定的个人或群体，比如张海超、孙中界、被拖欠工资的工人和受到污染侵害的村民等；一种是通过新闻媒体和网络动员起来的民众，包括新闻记者、律师和学者以及大量匿名的公众或网民。他们与事件并无直接的利益关系，但他们往往发挥着比当事人还更加重要的作用。

当事人或参与者（尤其是骨干分子或积极分子）大多都显示出一些显著的性格特征。比如，当事人通常是有一定的知识或阅历、性格比较执着、认真甚至偏执、具有较强的权利意识、不甘于逆来顺受、忍气吞声的人。通常，抗争的可能性直接对应于利益受损的程度，当事人的执着和坚持等往往也是形势给逼出来的。无直接利益参与者通常是热衷于公共事务，有一定的价值追求、具有社会正义感以及较强的公共精神的人，包括草根精英、公共知识分子和社会名人等。

利益表达包括了制度化的渠道与非制度化的渠道两种途径。主要是由于制度化渠道的淤塞，公民不得已走上了非制度化的抗争之路。但即便制度化的渠道是可行的，也可能被弃之不用。这或是因为制度化的渠道程序比较繁琐，效率不高，公平性也较差，很难得到公众的信任，或者是行动者根本不知道或不懂得如何去利用制度化的渠道，因而直接选择了非制度化的表达方式。例如，据报道，2009年4月份以来海珠桥上接连发生12起“跳桥秀”事件，就“没有一位是通过信访表达自己的诉求。” 张鹏等：《广州信访局长：4月1日以来跳桥者无人信访诉求》2009年5月26日，http://news.sohu.com/20090526/n264169990.shtml，2011年11月4日。

因此，闹大是一种“不按套路出牌”的利益表达方式，具有多方面的显著特点：（1）突如其来，出其不意，剧目新颖，能快速吸引人们的眼球；（2）动作夸张，形式激烈，通常是充满暴力的，造成某种紧张而混乱的局面；（3）以受害者或弱者的姿态出场，寻求外界的关注和支持，能激发公众的道德热情，形成巨大的舆论风潮；（4）以积极的和策略性的行动寻求解决问题的机会，直接向（更高一级的）政府及其领导人提出要求，表达意愿。

闹大提出的要求很多，典型的包括如下五个方面：（1）给予合理的经济补偿，包括各种补助、补贴和赔偿等，这是闹大中最常见的要求；（2）终止侵害行为，做好善后处理，物业纠纷、拆迁纠纷和环境抗争的要求大多如此；（3）发放工资，提高薪酬待遇，保障劳动者的权益，主要出现在劳资纠纷、国企改制和出租车行业管理等领域；（4）修正损害公民权益或公共利益的政府决策等，如厦门PX事件和广东番禺垃圾焚烧厂事件等；（5）澄清事实真相，惩治过错责任者，给人们一个交代，如贵州瓮安事件和湖北石首事件等。

利益表达还具有四个方面的策略性特征：（1）抗争对象也许是基层或地方政府，但人们并不挑战上级（中央）政府的权威，而是吁请他们来主持正义；（2）“规则意识”大于“权利意识”，使用与意识形态相一致的权利话语建构起道义经济式的抗争，利用官方话语来扩大得到有利结果的机会，减少政府进行镇压的可能； 于建嵘等：《中国的政治传统与发展——于建嵘对话裴宜理》，《南风窗》2008年9月24日。（3）经济性大于政治性， 于建嵘：《社会冲突与刚性稳定》（上），《战略与管理》2009年第3/4合订本。提出经济利益方面的要求，而不是政治上的权利要求，这包括了反应性的维权活动，也出现了一些谋利性的活动； 田先虹发现，近年来农村地区也出现了谋利型上访的蔓延问题。参见田先红：《当前农村谋利性上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报》2010年第6期。事实上，一些有组织的“医闹”也是为了谋取不正当的利益。（4）许多无直接利益的参与者都是借题发挥，是为了表达对社会正义的期望，发泄长期积累的社会情绪，包括对贫富差距、社会不公以及官员腐败等的不满。

（二）公民资源动员的过程与机制

无论人们做什么事情，都要利用到各种各样的资源。这里的资源泛指所有对公民抗争有用的人、物资和事件等。资源动员就是“为追求目标而聚集资源的过程”。 ［美］刘易斯·科塞等：《社会学导论》，安美华等译，南开大学出版社，1990年，第568-569页。根据动员的对象来分类，闹大的资源动员大体上可以分为三个层次：

1.个人的自我动员。为了抗争，行动者必须投入精力、时间和金钱等个人资源，也要做好付出某些代价的心理准备。自我动员的重点是努力提高抗争的技能，包括掌握必要的法律和政策知识，提高维权或上访的技能以及组织能力和沟通表达能力等方面的能力等，具体的做法如购买电脑上网、学会上网和发帖、学习法律和政策、请教律师、学者和其他维权者或上访者等。

2.集体行动的内部动员。集体行动的内部动员也就是所谓的“草根动员”，即底层民众中对某些问题高度投入的积极分子把周围具有同样利益、但却不如他们投入的人动员起来，加入群体利益表达行动的过程。 应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制》，《社会学研究》2009年第1期。在涉及集体利益的时候，积极分子需要把那些尚未行动起来的人动员起来，推动他们加入到集体行动中，以壮大抗争的声势，提高与政府谈判的筹码。

3.对外部资源的动员。这是闹大最重要的特征。外部动员主要指向三类目标：即社会公众，新闻媒体，（上级）党委、政府及其领导人。动员社会公众的目的是希望获得人们的关注和支持，形成巨大的舆论压力。公民将目标瞄准（上级）党委、政府及其领导人，因为后者有能力来满足他们的要求。 参见谢岳：《抗议政治学》，上海教育出版社，2011年，第199页。新闻媒体是动员的重要对象，也是实现更广泛动员的工具。特别是，随着网络社会的来临，网络具有成本低、开放性、匿名性、交互性和扩散快等特点，显示出强大的动员潜力，许多事件都是通过网络动员而形成的。

对于闹大的外部动员，还可以用一些量化的指标来衡量动员的规模和程度，比如参与者的人数和规模、“围观”持续的时间、网络跟帖的数量、微博转发的次数或听众的人数等。需要指出的是，闹大的动员通常不是为了得到资金或物资，而主要是积聚人气和支持——让更多人知道，形成更大的舆论压力，吸引政府及其领导人的注意。很显然，这种不涉及金钱的诉求既让闹大者避免了“伸手要钱”的尴尬，也使公众乐意惠而不费地去放送其正义的热情。

对外部资源的动员主要是通过如下四种逻辑而做到的：（1）规模逻辑。抗议规模是决定抗议成败的关键，也是扩大动员的重要条件。抗议者的人数越多，也就越能动员更多的参与者。（2）情感逻辑。往往通过激发人们基本的社会情感——比如对弱者的同情、对强权的愤慨、对生命的珍重、对社会正义的向往——来实现对社会公众的动员。（3）破坏力逻辑。破坏性行为尤其是暴力行为冲击社会秩序，造成严重的后果，容易得到外界的关注和重视，但也会导致合法性流失，招致镇压。（4）认同的逻辑。成功的抗议手法能够在公众中间建立起强大的社会认同，促使人们怀着某种忠诚感或义务感参与抗议活动中去。一般而言，大多公民抗议都同时依赖于多种机制来发挥影响力。

闹大之后，各种社会力量逐渐介入进来，各种资源快速汇集到一起，互相激荡，形成类似于“核聚变”的社会效应。资源的聚合转化成为一种新的资源，即由于关注和支持所形成的公共事件。它们经由动员过程生产出来，又推动了闹大的深入发展。但正如一些群体性事件所表现出来的那样，人群的聚集也容易产生“群体激化”的效应，使得社会问题溢出个人和组织的控制，导致社会失序的严重后果。

（三）公民设置议程的可能性及其限度

对公共政策的研究，人们大多把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有。政策议程设置理论关注的核心问题是，决策者为何更加关注某些问题而忽略了其他的问题，② ［美］小约瑟夫·斯图尔特等：《公共政策导论》，韩红译，中国人民大学出版社，2011年，第59、60页。以及特定的议题或事件是如何进入政府的政策议程的。

问题界定是政策议程设置的前提性环节。将一项社会问题提交到政府部门的议事日程，是解决社会问题的第一步。“如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前，问题首先必须得到承认。”②但是，在承认一个问题之前，必须要对问题进行良好的定义，使其成为一个需要加以重视和解决的问题。由谁来提出政策议程，是政策过程的实质性问题。长期以来，议程设置主要是权力精英、知识精英或利益团体的势力范围。中国政府的议程设置中很少采用民主色彩的外压型政策设置模式。 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。而由公民（民间社会）来界定并提出问题的议程设置方式就更少了。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。公民最接近问题，也最了解问题的状况，因此在界定问题上具有无可比拟的发言权，也具有试图改变现状的内在激励。然而，相比于职业官僚、利益集团、智囊机构和学者等“政策企业家”，由于信息、知识和能力等方面的限制，公民通常缺乏界定问题的技能，也很难长期对此进行充分的投入。公民所能做的通常就是公开诉苦，以激烈的方式表达他们的不满情绪和抗议姿态，并提出某些模糊不清的要求。就此而言，公民提供的只是关于社会问题的具体素材，而未必是一个严格意义上的政策问题。

社会问题从来不是自明的，因此，必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机与符号、反馈等来推动政府决策者对某些问题的关注。 ［美］约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌等译，中国人民大学出版社，2004年，第113-129页。社会问题需要表达出来，但更需要引起政府及其官员的注意。这不仅取决于他们了解实际情况的方法，“更重要的是，取决于这些事情情况是怎么样被定义的。” ［美］保罗·A·萨巴蒂尔等：《政策过程理论》，彭宗超等译，三联书店，2004年，第97页。问题进入政策制定者的视野有多种途径和方法，但政策制定者通常只有有限的精力和时间。因此，“议程的建立是一个竞争的过程。”不管在什么时候，“很多问题和争议都竞相引起同样有个人偏好的公共官员的关注。” ［美］詹姆斯·E·安德森：《公共政策制定》，谢明译，中国人民大学出版社，2009年，第106页。这种问题源流的竞争性从根本上规定了公民抗争的技术路径。

作为一种危机、符号和焦点事件，闹大具有“触发机制” 格斯顿认为，个人问题和公众问题要变成政策问题，需要“触发机制”，“一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件）”。触发机制引发公众普遍的消极反应，并形成要求变化的政治压力。见拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社，2001年，第23页。的功能，是吸引政府官员注意力的重要方法。戴伊认为，政策问题不只是“发生”的，“制造出问题，给以戏剧性的夸大，引起人们的注意，给政府施加压力解决此问题”，这些都是设定政策议程的重要策略。 ［美］托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，孙彩红译，北京大学出版社，2008年，第33页。闹大的目标简单，意图清晰，易于操作，而且形式激烈，具有高度的显著性，造成非常紧急甚至混乱的局面，能快速引起社会公众、新闻媒体和政府及其官员的关注。公民通过运用闹大的技术，把自己的困境建构为国家本身真正重视的社会秩序问题，从而使政府不能推诿、拖延和敷衍。 参见应星：《大河移民上访的故事》，三联书店，2001年，第317-318页。闹大的技术优势使之成为公民抗争的优选策略。

当然，政府大多时候都掌握着政策议程设置的主动权。但面对闹大所造成的紧急状况，尤其是面对那些人数多、规模大、具有破坏性的群体性事件，政府根本没有什么太多的选择自由，更没有无所作为的理由。那么，用闹大的方式来提出要求，显然具有立竿见影的议程设置效果。这种公民主导的强制性议程设置虽然激活了政府的应激性，但也给政府的常规性工作带来了冲击，打乱政府既有的工作部署，削弱了政府的自主性、稳定性和控制力。

三、治理体系的碎片化与闹大的互为建构

频频发生的闹大不是偶发的、局部的和技术性的问题，而是公共治理体系结构不良和运行不畅等问题的集中体现。闹大事件中行动者之间的互动关系及其演化轨迹深刻反映出治理体系碎片化的问题。

（一）治理体系碎片化的含义及维度

任何政府都不是完美的。在当前世界各国的行政改革潮流中，有关整体政府或协同政府等政府理论将官僚制政府的问题归结为碎片化的问题。根据整体政府的观点，政府是基于专业分工原则建立起来的，但职责分工和机构分离最终导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人无责等碎片化的弊病。对于为什么社会问题越来越多、为什么“九龙治水”却劳而无功、为什么一些问题在其萌芽和发展阶段没有得到妥善解决、为什么一些政府部门成为了官民冲突的主角等问题，政府碎片化的观点显然可以提供很好的解释。

但是，对于为什么政府没有认真对待民众的诉愿、公民抗争为何要采取激烈或过激的方式才能奏效、人们为什么竞相选择这种途径来进行抗争等问题，就不完全是政府碎片化的理论所能解释的了。既然闹大是一个公民与政府之间关系的问题，对闹大的分析不仅应该指出政府出现了什么问题，而且必须要分析公民以及公民与政府之间关系的状况。我们认为，公民为什么会走上非理性的抗争道路，很大程度上是由于公民的原子化，而社会矛盾的形成和演化路径则表明公民与政府之间关系的断裂，以及由此造成的政府利益与公民利益的错位，官意与民意的脱节。

从主体间关系的角度而言，无论是社会的原子化状态，还是公民与政府之间关系的断裂，都可以说是一种碎片化的状况。这两种领域的碎片化问题与政府的碎片化问题一起构成了治理体系的碎片化问题。作为一种形象化的隐喻，治理体系的碎片化是指公共治理主体之间相互割裂，各自为战，自行其是，缺乏紧密联系和协同整合的治理形态。具体来说，治理体系的碎片化主要体现为三个方面的问题：

1.公民之间关系的断裂即社会的原子化问题。社会原子化是社会剧烈变迁过程的结果。它是指“由于人类社会最重要的社会联结机制——中介组织的解体或缺失而产生的个体孤独、无需互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会危机。” 崔月琴等：《回到社会：非政府组织研究的社会学视野》，《江海学刊》2009年第5期。社会原子化的实质是中间组织的缺失导致社会失灵，其主要表现是个人间、群体间社会联系薄弱，社会纽带松弛，人际关系疏离，社会信任衰落，陷入利己主义的小圈子；个人与公共领域的疏离，使个人直接面对国家、政府和社会；社会规范失灵，社会结构“碎化”，各种社会制约因素趋于消解。 田毅鹏等：《社会原子化：理论谱系及其问题表达》，《天津社会科学》2010年第5期。

2.公民与政府之间关系的断裂。这主要表现在（1）社会治理尤其是基层社会陷入某种“无政府状态”的状态， 郑永年：《中国社会基层无政府状态令人担忧》，《联合早报》2009年5月12日。政府权力缺位、失效、失控和不作为等情况非常普遍，助长了各种不公平现象的滋生和蔓延；（2）一些政府官员背离了人民群众的利益，政府部门成为特殊利益的工具，权力的滥用和不作为非常普遍，尤其是与民争利造成了尖锐的官民冲突，也导致了严重的双边信任危机；（3）政府信息不透明，政策过程黑箱化，利益表达机制不畅通，公民表达的效率低，甚至还遭到打击报复，缺乏影响政府及其官员的压力机制和问责途径。

3.政府内部的割裂是指政府的碎片化问题。政府是建立在专业分工基础之上的职责体系。分工体系的高度发展最终形成了分割管理的模式。政府的碎片化是指行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间普遍的分割状态，主要表现是机构林立、权责分割，功能重叠，政出多门，效率低下等。 蔡立辉等：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，《学术研究》2010年第5期。中国政府的碎片化主要包括组织价值、权力和资源配置、政策过程的碎片化三个方面。 叶托等：《碎片化政府：理论分析与中国实际》，《中共宁波市委党校学报》2011年第2期。而基层政府的碎片化问题尤其突出，其中主要是指价值、体制、政府职能和预算制度的碎片化等。 赵树凯：《论基层政府运行体制的“碎片化”体制》，《北京日报》2010年11月29日。

（二）碎片化视角下的闹大及其过程

治理体系的碎片化是滋生闹大的土壤，是导致某些闹大现象的重要原因，也决定了闹大以其特有的方式演变、发展和结束。

在闹大之前，公民大都曾通过各种途径来反映情况和问题。但是，政府碎片化的问题不但无法满足公民的诉求，而且还直接导致了形势的恶化。首先，政府内部职权分割，相互隔离，多头管理，无法对公众需求做出有效的回应，也难以采取有效的措施来解决问题；其次，政府部门日益严重的本位主义、责任不清和效能低下，一些政府及其官员缺乏解决问题的动力、激励和能力，社会矛盾冲突被“击鼓传花”；最后，由于权力监督的缺失，权力的滥用和不作为非常普遍，一些政府部门与民争利，侵犯公民权利，政府成为问题的制造者，但却不去解决问题。

在任何社会当中，公众对政府的要求都是“贪得无厌的”，而政府做事情的资源却是稀缺的。 ［美］托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，第32页。在应该优先做什么事情或解决什么等问题上，公民与政府及其官员由于立场、价值观和利益等方面的不同，也很难取得一致。这不仅造成了民意与官意之间的脱节，也形成了闹大的问题逻辑，即（1）面对层出不穷的社会问题，以及日益高涨的权利诉求，政府只能按照科层制的主次原则进行选择性的治理；（2）在一元化的治理体系下，无论是多么小的矛盾冲突，只要得不到政府的解决，就会逐渐发展成为解决不了的问题；（3）为了引起政府及其领导人的重视，公民就必须想方设法“把事情闹大”，迫使政府出面来解决这些问题。

但是，由于社会共同体的解体，个人是原子化的，缺乏组织性，人们很难为了共同利益而形成有效的联合，国家与个人之间的中间地带不复存在。抗争者以原子化的个人去面对政府，导致“弱势群体的利益表达无法顺利上达”。 田毅鹏：《转型期中国社会原子化动向及其对社会工作的挑战》，《社会科学》2009年第7期。一些在个体层面积聚起来的怨气，最终以极端的形式表达出来，形成大量无组织的突发事件。 参见蔡禾等：《利益受损农民工的利益抗争行为研究》，《社会学研究》2009年第1期。而一旦发生冲突矛盾，就只能诉诸暴力。 郑永年：《中国社会的信任度正在解体》，《联合早报》2009年6月9日。虽然大量的抗争者都希望获得外界的支持，但最后能如愿以偿的只是很小一部分。为了获得公众和新闻媒体的青睐，闹大的手法越来越具有表演性、个性化和震撼力。当公众对其产生“审美疲劳”时，闹大就向着更极端、更暴力、更具组织性的方向发展。 黄振辉：《表演式抗争：景观、挑战与发生机制——基于珠江三角洲典型案例研究》，《开放时代》2011年第2期。个别人还利用政府官员担心不稳定的心理，故意制造事端来谋取个人私利。这些都加剧了公民与政府之间的鸿沟。

闹大只是赢得了一个解决问题的机会，并不意味着所有的问题都能得到顺利解决。其中，一些事件最后获得较为圆满的结果，如“开胸验肺”事件等。一些事件暂时平息了下来，但由于政府只是做出了短期和表面的调整，其矛盾冲突的根源并没有得到解决，如出租车罢运问题等。一些问题的社会影响也很大，但由于问题本身错综复杂，短期之内还很难得到有效的解决，如食品安全的问题。尤其是，政府解决闹大的方法也是以临时性的行政手段居多，而很少借助司法方式。 郑风田等：《从群体性意见到群体性事件：一个观念的澄清》，《中国农村观察》2010年第5期。而且，为了尽快平息事态，政府最好的办法就是就事论事，用个性化的方案去满足公民的要求，而不可能形成稳定的或普遍性的制度成果。这也显示出闹大结果所具有的碎片化的特征。

总之，在碎片化的治理体系中，社会行动者都基于狭隘的个人私利或本位利益而行动，法律制度形同虚设，道德规范被弃之一边，治理主体之间高度割裂，支离破碎，缺乏沟通协作和互为信任，问题驱动的治理过程呈现出严重的偶然性、随意性、无序性和不确定性，公共治理日益沦为非正式规则主导下的特殊化运作。 赵树凯：《论基层政府运行体制的“碎片化”体制》，《北京日报》2010年11月29日。宪法、法律和各种规章制度的权威性、稳定性和有效性都大打折扣。这些都将对公共治理产生极其深远的影响。

（三）闹大的整合功能及其效应

闹大是一种社会失序现象，包含了大量非理性的、消极性的和破坏性的因素。一些极端化的甚至暴力性的抗争手法，一些个人私利“绑架”公共利益的做法，以及由于闹大而形成的效仿效应，加剧了公共治理的复杂性和不确定性，扩大了民众与政府之间的信任鸿沟，削弱了政府与民众合作的基础，也加深了治理体系碎片化的程度。

但是，也要看到，闹大并不完全只有消极的后果。比如，闹大也发挥了积极的“安全阀”的作用，释放了社会的紧张和焦虑，暴露出某些严重的社会问题，加速社会问题得以解决的进程，倒逼政府工作的改进等。从公民与政府及其关系的角度来分析，闹大重建了公民之间的横向联结，重构了公民与政府之间的关系，也促进了政府体系内部的要素整合。

集体行动“是在人与人之间形成一种联合关系，从而弥补个人力量的不足，并从而引起国家和社会的足够注意。” 胡玉鸿：《“集体行动”与“人的联合”——以集会、游行为核心的分析》，《法律科学》2007年第1期。闹大将大量素不相识的人动员起来，人们围绕特定的议题形成松散的联结，集中地向社会和政府发出声音，重建了公民之间的横向联系和社会团结。特别是，网络可以迅速将大量松散的、潜在的参与者组织起来，使大规模、跨地域的群体性行动变得可能。这既改变了公民抗争的形式，也改进了公民表达的效果。当然，网络动员也导致了广泛的网络暴力，而群体的非理性和不负责任的倾向也助长了破坏性行为的扩散。一些群体性事件中的打、砸、烧、抢等极端暴力，引发的只能是反感和厌恶，而不是支持。

从公众议程到媒体议程再到政策议程，民众诉求、社会舆论和政府意志之间必须要经过广泛的交流、沟通和对话。政策议程实质上也是对各种意见、需求和利益进行整合的过程。弱势群体“既缺乏影响公共舆论的资源，又鲜有参与政府决策的渠道，甚至无法得到与自身密切相关的信息，表达和追求自己利益的能力同样薄弱。因此，尽管可能人数不少，他们的声音却很难在社会中听到。” 人民日报评论部：《执政者要在众声喧哗中倾听“沉没的声音”》，《人民日报》2011年5月26日。因此，公民就只有行动起来，才能让政府听到自己的声音，认真对待自己的要求。那么，将闹大作为施加压力的一种方式，要求政府出面来回应民众的诉求，这也是以一种公民主导的方式快速地重建了公民与政府之间的联系。

闹大也发挥整合政府内部要素以及上下级政府之间关系的作用，这种整合的机制主要就是“运动式治理”。各级政府目前应对闹大的工作大都是一种“运动式治理”的做法，即在上级党政领导人的层层批示之下，由地方党和政府主要领导牵头挂帅，成立多个职能部门组成的调查组或工作组，整合上下级政府以及政府内部的各种资源，集中力量地去解决问题。同时，政府也广泛地进行社会动员，对社会组织、普通民众进行动员，将其纳入到维稳或应急管理体系中来。在这个过程中，上下级政府之间、政府各个部门之间、政府与民众和社会组织之间形成一种新的联系与沟通。虽然这些做法大多是临时性的，但其积极意义仍然是不容否认的。

需要注意的是，闹大的整合效应虽然是客观存在的事实，但这不是行动者有意设计的后果，而只是社会行动的意外后果。因为，闹大的直接目的是为了维护权益，寻求个案的公正，而并不是为了推动治理体系的优化和改良。政府“运动式治理”更多是为了控制局面，遏制危机的蔓延，而不是致力于追求实现“整体政府”的目标。但“运动式治理”的做法才能奏效的事实，也一定程度上印证了整体政府理论许多主张的合理性。此外，这些整合效应有些是暂时性的，有些则通过制度化方式（比如应急管理体系和维稳工作机制等）固定下来，为以后解决类似的问题提供了经验。

四、小结

在当前中国社会转型的重要历史时期，闹大是一个重要、复杂而又高度敏感的公共治理现象，既有破坏性的能量，也包含了建设性的因素。在认识上，人们通常容易陷入到两种误区中去：或者是站在民众的立场，强调闹大就是“官逼民反”，造反有理；或者是站在政府的立场，认为公民的闹大就是犯上作乱，挑战党和政府权威，必须“杀无赦”。这两种倾向都缺乏对闹大事实的全面分析，是片面的情感和立场压到了理性分析的结果，因此是偏颇的和不足取的。

本文认为，闹大是公民抗争的行动逻辑，也是公民、政府以及两者之间关系状态的一个重要表征，从根本上反映和体现了治理体系的碎片化问题。本文主要从利益表达、资源动员和议程设置三个方面对闹大的动态过程进行了描述性分析，从治理体系的碎片化的角度揭示了闹大现象的发生和演变中的规律性问题，并进一步表明闹大对于治理体系具有多方面的积极的整合效应。有关闹大的研究才刚刚开始，很多问题还需要深入探索。

责任编辑：秦开凤