养老退休制度公正性探讨

刘 兵 张永春

任何一个社会都会出现不公平现象，人类对公平的期望和探讨也由此而生。2011年初，我国行业间收入差距达15倍的新闻，引起了社会的广泛关注和讨论，尽管有关部门做出了只有5倍的澄清，但中国收入差距扩大、基尼系数超出国际警戒线已成为不争的事实。党和政府已经开始重视建立合理公平的收入分配体系, “公平正义”既是社会主义和谐社会的基本内涵和特征,又是实现社会和谐的基本条件。党的十七大进一步明确提出：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。温家宝总理指出，考察政绩要看公平正义和生活改善。社会保障制度作为社会再分配的重要手段，国家在十二五规划中已提出加大社会保障的投入，较大幅度提高居民转移性收入。那么，在这样的历史背景下，养老退休制度如何在再分配中体现公正，本文将给予讨论。

一、退休制度与公正

退休是指根据国家有关规定，劳动者因年老或因工、因病致残，完全丧失劳动能力（或部分丧失劳动能力）而退出工作岗位。在社会养老保险制度中，退休则与劳动者领取养老保险金挂钩。劳动者达到法定的退休年龄，并符合相应的缴费标准后，才能领取到相应的养老保险金。虽然我国目前的经济总量已经跃居世界第二，但我国并不是富裕国家，特别是捉襟见肘的养老保险基金，2010年上海社保基金亏空百亿就是例子。因此，当养老保险基金不能达到按需分配时，其作为稀缺资源的属性将毋庸置疑。

在现收现付制和世代交叠模型下，退休将养老保险金划分为缴纳者和领取者，同时社会养老本身的互济性，使得资源在不同群体、代际之间转移。此时，退休年龄则成为转移与被转移的时间点，退休年龄便成为了资源分配的重要时间杠杆。市场经济中，在“经济人”假设和市场失灵的作用下，在效率优先的情况下，资源的分配不公也难免出现。当资源以集体的方式进行管理时，那就必须有控制这些资源分配的原则。 迪安（Dean H.）：《社会政策学十讲》，岳经纶等译，上海人民出版社，2009年，第82页。正义、公平是人类社会的核心价值和理想追求，当退休成为资源再分配的重要途径和手段时，我们必须给予关注。

退休是每个劳动者都会面对的，也是每位劳动者对社会和国家做出贡献后，获得闲暇和一定收入的权利。不论是从符合公共利益的角度出发，还是从社会主义发展成果由人民共享出发，伦理上和政治上要求退休正义应该是理所当然。退休是惠及每位劳动者的公共政策，作为公共物品由政府提供时，追求公共利益，以公平为目标是最基本的原则。当退休成为政府公共管理的重要内容时，作为人民民主专政的社会主义国家，始终代表人民利益，追求社会和谐时，公正自然成为管理的目标，社会主义制度下退休后的收入分配，同时也肩负着国家再分配的重任，分配正义更是其原则所在。不管是从公共制度安排和公共责任，还是从公共资源的分配和公共财政的使用，总而言之，退休追求公平是整个社会的共识，也是国家行政的目标，正如亚里士多德所言，政治学上的善就是“正义”，正义以公共利益为依归。

退休公平是从一个公共客观的立场出发，能够站在公共理性基础上提出，并且能够被理性的公民所普遍接受，那么这样的退休公平才符合广大人民群众对公平的认同。

二、退休引起的代际公平

代际公平指当代人和后代人在利用各类资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。罗尔斯针对代际公平提出了“正义存储率”，即每一代人的状况应该比他们的前辈更好。

退休政策引起了资源在代际之间的分配。当把世代交叠模型引入到社会保障领域时，在现收现付制下（是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休了的一代人的养老金的保险财务模式），养老保险基金在不同代际之间进行分配。退休就成为划分不同代际的重要标准，因此，在世代交叠过程中必然产生代际间的公平问题。

罗尔斯提出的原始状态包含来自不同年代人的成员，而“无知之幕”屏蔽了他们每个人的时代信息，这样在选择涉及几代人的利益问题时，才能保证必要的公平，此时相对公平保证则在于，原始状态下，他们是同代人，但却不知道他们来自哪个时代，对于自身身份的无知阻碍了他们做出本时代人偏好的选择，同时，他们也会考虑到自己随时会出现的时代，从而选择出支配他们代际关系的诸原则。

罗尔斯建构的正义只能是理论上的，没有具体的可操作性，只能成为一个理想标准，在现实中的个人和国家永远达不到与其一模一样，柏拉图解释说，只要现实的个人和国家尽量接近这个标准，就可以使我们满足了。

当我们谈及退休年龄问题时，或者在涉及调整退休年龄问题时，如果只是把调整退休年龄作为附属问题，或者说，调整退休年龄只是作为解决其他问题的手段，比如国企改革为了减员增效而出现的提前退休，抑或被许多政府作为解决养老保险基金亏空的办法。不管怎样，社会保障制度会引起社会资源的再分配，而退休年龄亦如此。那么当我们注重公平、正义时，调整退休年龄时必须考虑公平、公正，或者以社会公平来衡量政策的好坏。

从分析来看，延长退休年龄会使当代人增加工作时间，相应地减少他们的闲暇时间，同时推迟退休短期内会引起当代劳动者的就业机会的减少。特别是在制度转型的特定历史时期，一些政府不愿承担相应的责任，引起了更大的代际债务转移。当代人和下代人都认为他们的利益受到了损害，作为理性的公民，这样的制度对于劳动者的激励作用较小。当推迟退休年龄成为消化转制成本被社会广泛认同时，那么社会养老保险对新一代劳动者的激励作用减小，制度在代际间的公平将会偏移。

调整退休年龄只作为解决当前社会保障制度出现的问题时，不从事物本身的发展规律和广大人民群众的根本利益出发时，在不着眼于长远发展，以及考虑代际间的公平时，这样的制度自身存在的问题将会依然存在。如果说我们在可持续发展和科学发展观的引领下，试图从长远的眼光去解决这一问题，能否突破以自身为利益偏好，而不是以那种原始状态下去综合各代人的偏好来制定政策，显然这样的方法有些不切实际。抛开这些，当我们考虑调整退休年龄时，试图解决养老保险制度目前出现的问题，应该尽量保存公正立场，去接近那个最优选择。

三、养老退休制度的公正性探讨

养老退休制度以追求公共利益为目标。公共利益从广义的角度来看，不仅包括一些可见的东西，还应包括公共法律和其他公共制度。养老退休制度作为公共制度的属性不言而喻，与每位劳动者息息相关，是由政府提供的公共产品。根据古典政治经济学理论，个人没有追求公共利益的内在动机，因为他们预设自我利益普遍不存在。这样来看，公共利益与个人利益是相互独立的。养老退休制度同样面临着这样的问题，劳动者追求自我利益最大化，在选择退休还是工作时，劳动者权衡工作与闲暇，考虑得到养老金的数额是否最大，那种违反退休制度的提前退休现象损害了公共利益，严重影响了养老保险基金的运营。根据黑格尔的“需要的体系”，人们是相互依赖的，如果单从个体角度，人们发现，假如人们能够在社会的分工体系中特定化自身而不是仅仅追求自我利益，这样所获得的利益会更多。公共政策应该追求公共利益最大化，而微观中的每一位参与者，只追求个人利益。另外，作为公共组织中的官员和行政人员，又不能自觉地超出他们自己的私人和特殊利益。当这些矛盾无法避免时，公共利益应该包括私人利益。然而，公共利益应存在于规范个体其私人利益的努力之中，另一方面，公共利益又不可以为私人利益的追求提供基本的设施。怎样从这样的矛盾中寻求一个公平、正义的利益平等点，在个人利益、公共利益、政府利益和利益集团之间寻求公正的平衡点，这也是制定公共政策时必须考虑的公共政策伦理问题。

（一）退休公正的意义

退休政策是社会养老保险制度的重要内容，是社会保障制度的重要组成部分，同时也是社会财富再分配的重要手段和途径。社会公正是人类社会普遍的公识和价值判断标准，当社会矛盾突显，特别是在我国经济突飞猛进后，整个国家和社会处在重要的战略转型期，随着城乡、地区、行业和社会成员之间收入分配差距的扩大，群众利益诉求呈现差异化、多样化的特征，利益矛盾日渐突出，广大人民群众对社会公正的呼声日益高涨，任何影响公正的因素都值得我们关注，我们必须最大限度减小不和谐因素。许多伦理学家、哲学家把社会分配问题提及到与社会公正相当的地位，正如休谟所言，正义特别尊重一个社会里支配财产的那个规则的倾向，在他的原则下，就是确定财产如何获得和转移。当初次分配更加讲究效率时，那么再次分配就不得不举起公正、正义的大旗。制度正义是秩序良好的社会基础，现代社会是一个合作的体系，其正当性和稳定性植根于基本制度的正义性之中，养老退休制度作为社会利益的集中体现和社会财富分配的重要方式，只有符合正义的要求，才能在本质上和形式上获得合理辩护，才能得到广大公民的支持。

（二）现阶段的退休政策分析

2002年，城市居民人均享有的社会保障货币价值，相当于其可支配收入的53%，如果把这部分价值加算到城镇居民收入上，城乡收入差距就会从目前的3.1~3.3倍，扩大到4.5倍，使基尼系数上升10%。 《中国社会财富分配三大走势》，半月坛网，2010年12月26日。社会保障制度不但没有起到缩小贫富差距的作用，反而拉大了收入差距。另外，现行的退休制度中对退休年龄的规定为：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满10年；特殊工种，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年。 《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发［1978］104号）。退休制度对男职工与女职工、干部与普通劳动者的退休时间区别对待，使得劳动者的工作权利没有得到公平的对待，同时在目前领取养老金多少与缴费年限相挂钩的情况下，较早退休的劳动者退休后领取的养老金自然少于较晚退休的劳动者，因此，这样的退休制度本身就是不公平的。全国妇联妇女研究所发布的退休年龄问题研究报告显示，对于男女工人同龄退休，有平均58．1％的人持同意的态度，其中有69．0％的女干部、60．6％的女技术人员、48．4％的女工人和52．5％的男性。 全国妇联妇女研究所：《退休年龄问题研究报告》，新华网，2011年3月29日。普通劳动者退休后的主要生活来源是养老保险制度，如果这一制度不能保证分配正义，社会正义将受到损失。

目前影响退休公平最大的瓶颈是“养老金双轨制”，其主要的不公平之处表现在：从退休前的个人缴费来看，企业人员要缴纳养老保险，公务员则不用缴费，由财政全额拨款；从退休后的养老金金额来看，企业人员退休金只有退休前工资的30%左右，公务员则能达到90%左右，如果两者退休前工资相当，那么退休后企业人员退休金只有公务员的1/3左右。截止2008年，农民工群体养老保险覆盖率为10.7%，仅相当于城镇职工覆盖率的1/6，农村居民养老保险（新农保）的覆盖率还不足10%，与此相对照，公务员和大量国有事业单位工作人员，依然享有计划经济时代保留下来的养老保障特惠待遇。另外，养老退休制度中的板块分割、制度碎片化等等引起的不公平现象同样严重。

在衡量退休政策时，如何判断制度是否公正、正义。退休涉及到每一个劳动者，属于公共利益，而政府的任务就在于提供和服务于公共利益。 詹姆士·E. 安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社，1990年，第101页。关于公平道德标准的讨论，很难找出一个普遍接受的标准，特别是在每个人都保留自我偏好，在自我利益驱使下，寻求自身利益最大化。那么，只有在一个能被广泛认同、广泛接受的道德基础上，这样的标准才更容易被接受。罗尔斯的公正理论认为，在一个社会里，最不利的群体都生活在最高水平，即不是以牺牲这些人的利益为改革的代价。

当社会正义被定义为分配正义时，凡是能引起分配不公的问题，我们都可以进行讨论，退休问题当然属于此类。首先，公平的标准。公平并不意味着“所有人都有权得到同样或平等的利益，而是主张，在利益的平衡方面，每个人都能得到公平的对待”。 Janet V. Denhardt, Robert B. Denhardt, The New Public Service, M.E. Sharpe Inc., 2003，p.69.罗尔斯认为，分配正义是纯粹的背景过程，也就是说，不存在或者我们无法达成判定结果公平的独立标准，而只有存在一种公平的程序，只要人们遵守程序的规定，那么不论结果如何，这个结果都应该是正当的。这里主要强调的过程公平，平均主义最终只会扼制人的积极性，扼杀社会发展的活力，不利于社会公正的实现。

即使程序本身带来的公平损失不大，那么对程序不遵守所引起的不公平要更大。如果徒有公平的制度、法规，却没有公平的执行，非但无法让社会感受到公平的力量、公平的存在，反倒会产生对公平的怀疑和失望。因此，制度执行之公平，其重要性绝不亚于制度公平本身。提前退休和一些部门的内退政策，对于养老保险制度带来的冲击，使得养老保险制度本身不能发挥自身的作用。

我们应该在发展中寻求公正，保证制度的持续性。退休政策存在制度上的缺陷，使其不能维持下去，以至于给制度内的人和整个社会带来更大的损失，从而引起公正的损失，这个制度自身的分配程序无法持续发挥作用。现行的退休政策正面临着这样的困境，人类社会的发展，使得人类的预期寿命不断增加，之前的制度不能适应社会的发展，应当做出调整和改革，否则会影响更多人的利益。从长远的角度来看，这样的程序会在发展中失去公平。

（三）退休公正的建议

我国已经重视社会分配体系建设，再分配必须更加注重公平，社会保障制度肩负着维护公平的重任，退休制度以维护公共利益为出发点，在调整养老退休政策时，调整过程本身的程序公正同样应该重视，改革方案在保证程序公正的基础上，广泛听取各方意见，充分考虑各方利益，最后以“群众答不答应，群众满不满意，群众高不高兴”作为政策评价的落脚点。另外，还应遵循以下原则：

第一，公平原则。它是我们通常所说的机会平等，即每个人都允许依据规则去获得退休的权利，获得闲暇时间以及取得相应的养老金。我们应该建立一个最低的退休年龄标准，不管行业和工种，只要到达法定退休年龄，并且按规定年限缴费，都能够在退休时领取相应的养老金。制度、程序能保证全体劳动者都享有公平的退休和获得相应利益的权利。男女应该同龄退休，并且女职工和女干部也应该同龄退休，在“十二五”期间尽快消除养老保险“双轨制”。养老退休制度应该是保证所有社会成员基本公平、公正地享有相同的退休权利。

第二，弹性原则。由于人在天赋、能力、性格、志向等各方面是千差万别的，尽管可能起点公平、程序公平，但结果可能出现差距。如果我们不重视这种结果公平，显然是不利于整个社会的进步与发展的。知识的折旧，和对工作闲暇时间的取舍，都会引起不同的退休预期，如果简单地划定退休时间，不但不会得到预期的公正，反而会引起新的不公平的出现。所谓弹性退休原则指的是，在规定最低退休年龄的基础上，允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性，可以较为灵活的选择退休时间。劳动者根据自身实际选择退出或继续留在劳动力市场，如果选择推迟退休会有相应的养老金激励制度。

第三，公平执行原则。公平的概念需要有行动的准则。执行层面的公平，是最直接的公平。在现实社会中不公平现象往往体现在执行层面。因此也可以说执行的公平是最大的公平。因此在推动退休公平时，需要百姓强化公民权利意识，政策执行者重视执行公平。十二五规划中，关于提高社会管理，“广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展”。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，第三十七章。公民有维护和推动公平权利的意识，而作为执行政策的国家机构不仅应该遵守国家的法律、法规、制度，而且应该站在公民的立场维护公平。

四、结论

退休以及由退休引起的权利正义，不仅要求政府提供更加公正、公平的制度安排，同时也要我们树立一个公正的正义观，我们所追求的社会公正，是要让全体社会成员共享经济社会发展的成果，但不是否认差别、消灭差距，而是在承认差别的基础上将差距控制在合理范围内，进而充分挖掘每个社会成员的潜力，激发全社会的创造活力。社会保障制度作为国家体现公正的重要途径之一，应该在保障公正、公平方面做出典范，为社会营造公正之风。

责任编辑：曹 英