事业单位养老保险制度改革滞缓原因分析

杨桂宏

引言

事业单位养老保险制度改革的议程被提及多年，从上个世纪90年代开始，事业单位养老保险制度的改革就已经提出来，但十多年过去后，这项制度的改革推进十分有限，直到2009年国务院为推动这项改革，专门设立了5个试点城市。2011年，全国两会，这一问题又成为十二五规划中社会各界关注的一个重点问题。从中央到地方，从政界到民间，从学者到普通的民众对这一问题的关注越来越多，但是不论从近一两年的改革实践来看，还是从社会保险立法来看，这项改革的推进仍然十分有限。从各地试点的调研来看，大多没有实质性的进展。①从2010年10月出台的《社会保险法》来看，其对这项改革给出的说法依然是：“我们正在按照法律的授权和国务院的规定，加强和加快这方面的研究。”②关于为何事业单位养老保险改革进展缓慢，学者、官员及媒体都从不同的角度加以分析。比较有代表性的观点有：改革时机不成熟；社会保障刚性特点与改革后事业单位职工养老待遇有可能降低的矛盾；只改事业单位，不改公务员，让改革失去公信力；民众缺乏参与权和表达权，对至上而下的改革不认同；双轨制使然；法律法规和政策不健全；人员众多，单位结构复杂等因素。③纵观这些观点，大多从改革过程中的现实来阐释，没有从我国改革进程中的宏观视野进行分析。本文以这些经验层面的分析为基础，探析阻碍事业单位社会养老保险改革的深层次原因。

一、社会养老保险模式的转换是双轨制下

不同养老待遇形成的主要原因

我国养老保险制度的改革最先开始于企业单位职工的养老保险制度改革，但是当时改革的主要目的是为了配套经济领域的国有企业改革。为了能够让各类企业有一个公平的竞争机制，改革国家－单位制的养老模式，建立由国家－社会－个人共同负担的养老模式。在我国进行养老保险社会化改革的同时，国际上主要福利国家由于人口老龄化、经济滞胀、投资回报率低下等原因而遭遇全面福利危机，因此，国际社会的养老保险制度也正在经历一场由现收现付制到个人账户基金累积制的改革。在这种背景下，企业单位职工的养老保险制度改革不仅仅实现了由国家－单位负责制到国家－社会－个人负责制的转变，也改变了原来的现收现付制，实行统账结合的半基金积累制。养老保险制度的这种双重转换对于被保障的对象来讲，改变了过去的待遇确定型保障，而确立了缴费确定型。现收现付制下的待遇确定型的养老保险权益是与社会经济发展水平同步的，实现不同代际之间的一个收入转移支付。这是在人口结构均衡前提下的帕累托有效，一旦人口结构老龄化，养老将面临危机。而缴费确定型的养老保险待遇是社会个体不同收入期的一个转移支付，它与当期社会经济发展水平相关，但又不完全相关。缴费确定型的养老保险减轻了政府财政上的负担，增强个体与社会的养老权责，但是这种模式必须以养老保险基金的有效管理为前提。

我国企业单位职工的养老保险改革之初，机关事业单位与企业单位职工的养老保险待遇相差并不大，但是随着时间的推移，二者之间的差异越来越大。目前，机关事业单位职工养老金水平相当于企业职工的3-4倍。这是我国事业单位养老保险改革争论的焦点问题，也是事业单位养老保险改革难以推进的一个关节点。那么，为什么会有这样大的差异呢？

我们先看事业单位职工养老保障权益，由于事业单位职工一直实行的都是现收现付制下的待遇确定型养老保障。由于现收现付制下养老保障原理是不同代际之间的一个转移支付。因此，在这种模式下，只要符合条件，现有确定权益的养老保障并不具有排他性，因此其公共性质、福利色彩是很明显的。同时，由于机关事业单位本身的公共性，财政作为职工养老保险的托底责任无法转移。在计划经济时期低工资高积累的经济发展模式，养老保障的工资替代率一直非常高，因为这是当时保障其基本生活的一个标准。这种制度模式一旦确立下来，其发展的路径依赖会一直存在。由于待遇确定型养老保障的工资替代率不变，随着经济发展，工资水平的提高，事业单位职工养老保障的水平也随着工资同步提高。因此目前我们可以看到，机关事业单位职工养老保障水平基本上与在职职工的平均工资水平相差不多，大约在每月3000-5000元的水平。

企业单位职工的社会养老保险由于进行了统账结合模式的改革，实行的是缴费确定型的养老保障，其养老保障水平主要由两块构成，即社会统筹与个人账户。社会统筹这块作为公共养老金，其公共性也是存在的。但是由于这种模式的改革改变了国家－单位制下的国家在养老保障上的无限责任，统筹资金主要来源于社会，即企业与个人的社会养老保险缴费。在社保资金入口确定的情况下，其资金支出会因为享受个体的增加而减少平均受益水平，因此具有一定的排他性。养老保障的公共性减弱。同时，由于在其制度模式中还增加了个人帐户模式，其私有性质进一步削弱了社会保障的公共性。企业职工养老保险的这种模式改革使政府在降低职工养老保险待遇这一问题上有了法理上的根据。因此，企业单位职工养老保险社会统筹的支付水平主要由国家根据改革中的实际情况通过行政决定所确定。尽管国务院1997年的文件确定了企业退休职工养老金的目标替代率为58.5%，但在实际操作中，这一目标并未转为具有强制性要求的硬性规定。个人账户这一块，虽然其所有权的私有性质是很明晰的，但是由于转制成本问题没有根本解决，个人账户空账运行的问题严重。从投资收益率来看，2010年国家审计资料显示，全国五项基本保险基金年平均收益率不到2%。没有跑过CPI基金收益率，很难说能够通过这块来提高养老保险的待遇。这样，企业单位职工养老保险的工资替代率逐步降低，由1999年之前总体维持在75%工资替代率以上逐渐下降到目前的50%以下。

比较两种模式下的养老保障构成，就能够清晰的看到为什么企业职工与机关事业单位职工的养老待遇会形成越来越大的差距。这里我们不妨做一个形象的比喻。在计划经济时期，政府对于城镇职工的养老保障是其必须要背负的包袱，因为所有的资源都集中在政府的手里。但是国有企业改革以后，作为经济主体－企业有了自主权以后，自然要帮着政府承担企业职工的养老包袱，这样国家－社会－个人三个养老责任主体形成。政府对于企业职工养老的财政包袱就从原来的肩上扛着，变为用手与企业和个人抬着了。但是机关职业单位公共性质决定了它与政府财政之间的关系，这一包袱不论是放在肩上扛着，还是放在手上拿着都是要靠财政一家的力量。

二、事业单位养老利益群体与政府之间的利益博弈是改革推进缓慢的重要原因

我国养老保险制度改革是在国际福利制度改革的大潮下，为适应我国经济的市场化改革要求，由传统向现代的一个转型。在计划经济体制下，养老保障是城乡两块的绝对平均制。但是市场化改革以后，同质均贫的城乡两个社会发生了翻天覆地的变化，贫富分化、阶层分化越来越明显，不同利益群体自然形成。在我国养老保险制度改革的过程中，形成了养老权益不同的利益群体，这些利益群体在维护自身的养老权益的过程中，由于他们对信息的掌握不同，对政府出台政策的影响力也不同。加之，我国针对不同群体的养老保险制度改革的时机也不同，这些因素共同导致了我国养老保险制度改革的碎片化趋势。

先从企业单位职工养老保险改革谈起，由于当时的改革主要目的不是为了社会保障制度的根本转型，而是为了配合国有企业的经济改革。因此，对于改革过程中的模式选择、模式运行、养老权益等问题，企业职工没有对此产生过多的关心。因为在他们当时看来，养老保障的待遇改革前与改革后从绝对数字上看没有什么差异。但是这种模式在改革运行20年后，其与机关事业单位职工的保障待遇差异逐步显现出来。但是作为企业职工，当年的国有企业制度改革打破所谓的“铁饭碗”就是在某种程度上改变了职工对政府的强依赖关系。更不用说在养老保险制度改革过程中，政府原来的无限养老保障责任变为有限养老保障责任。改革的推行与实施在某种程度上说明这样一种制度改革是获得了合法性的。但是作为企业职工，他们不理解自己当年与事业单位职工同样为国家建设做贡献，老了之后为什么养老保障差异会这么大？如果企业单位职工在改革之初就知道今天这样的一种结果，相信，他们作为同一利益群体，对改革政策的推行也会采取各种办法进行阻挠。

作为事业单位的职工，当企业单位职工养老保险制度改革运行了20年之后，制度改革的成效与结果已然很明显的摆在面前。在这种情况下，事业单位职工不论是从养老保险刚性特点还是从改革合法性的角度都对此不认同。改革最大的阻力来源于这一群体对改革的质疑。担心利益受损是阻碍改革推行的一个主要原因。如果说目前的机关事业单位职工与企业单位职工的养老待遇没有差异，改革的阻力会小得多。呼声最大的是要求改革后不能降低养老保险的标准。而众多的改革建议中，若要企业单位职工与事业单位职工养老保险的模式相同，但却要实现养老权益不减，可能的办法就是两个，即要么提高企业单位的养老待遇水平，要么对于事业单位职工建立职业年金制度，补齐与企业单位的养老待遇的缺口。但是这两项改革措施，对于政府来讲都是不愿接受的。因为改革的初衷是为了减轻财政压力，而这两项改革无疑都会加大财政压力，这与改革功利化理性不符。事业单位养老保险受益群体，他们大部分作为社会的中产阶层，对信息的把握上具有绝对的优势。因此，在影响政府制定改革决策的力度上也要远远超过企业职工。

此外，这次改革论争的一个焦点就是公务员养老保险制度改革是否与事业单位一起进行。政府以维护社会公平的名义发起这次改革，但是改革中对公务员的攀比同样也是一种社会公平的一种体现。这也是事业单位职工博弈这次改革的一个重要砝码。虽然多个利益群体的博弈结果导致这场改革推进缓慢，但我们也应看到这种博弈的积极意义。在利益分化不断强化的社会现实下，不同利益群体能够进行博弈也是社会进步的一种表现。

三、改革的功利化是事业单位养老保险制度改革滞缓的另一重要原因

由于我国至上而下的社会养老保险的改革机制，各级政府在进行养老保险改革过程中出现了明显的功利化倾向。主要表现在：养老保险基金的“大口进、小口出”，农民工养老保险退保过程中的“只进不出”，养老保险转制成本转嫁到企业在职职工等。除了基金累积的功利化倾向外，养老保险改革作为地方政府进行改革的政绩工程，也表现出单纯追求改革政绩，而不是把养老保险制度改革作为一项统筹社会各阶层养老权益的社会事业来进行。在这些功利化理念支配下的改革，必然不能全面保障各阶层养老权益，进而降低政府的权威和社会信任度。这样，事业单位养老保险群体，在保障权益有可能受损的情况下，不认同改革就是很自然的事情了。

在养老保险制度改革过程中，对于政府来讲，选择养老保险制度的社会化，最为重要的原因就是改变过去政府在养老保障中的无限养老责任，即减轻政府财政的压力。在人口结构日益老龄化的趋势下，在我国养老保障工资替代率高的历史传统下，推行养老保险改革的社会化，这是当时取得改革共识的基础。但是，当企业在职职工养老保险抚养比没有多大改变的情况下（基本维持在3∶ 1），企业在职职工由原来的不缴费到社会养老保险缴费全球最高的现实（个人8％＋企业20％，达到28％，而北欧著名高福利国家瑞典的养老保险费率仅为18.9%。）情况下，养老保险的工资替代率却急剧下降，由1999年之前的75%以上逐渐下降到目前的50%以下（实行养老保险制度的160多个国家中78%的国家超过60%）。这说明政府在养老保险制度改革过程中不仅仅是减轻财政压力这一单一理由。“钱都哪里去了”是养老保障权益主体不得不追问的一个主题。

在企业职工进行养老保险改革的同时，我国也开展了针对其它社会群体的养老保险改革，例如农民的养老保险改革，农民工的养老保险改革，在农民的心目中，养老保险的概念就是原来所谓的退休金，他们对此有着很强的渴望，尤其是对于践行计划生育的这一代，他们在家庭养老面临危机的情况下，对此有着更强烈的需要。但是在农民养老保险制度的改革过程中，我们可以清晰看到曾经实行单纯的养老保险个人账户累积制。近年实行的新型农村养老保险改革，农民每月也仅仅得到55元的社会养老统筹基金，这对于失去劳动能力的老年农民来讲，其养老保障功能到底有多大呢？这还要看飞速发展的CPI到底能达到什么样的水平。对于农民工来讲，农民工养老保险制度学者呼吁多年，但是为了实现地方利益，就是不能进行账户转移，农民工的退保风潮可以看作是除企业对农民工工资剥夺之后的地方政府对他们保障权益的再一次剥夺。

当进行到事业单位职工养老保险制度改革时，政府依然是以财政压力过大为缘由，企图获得对改革的认同。但是由于政府在养老保险改革过程中的功利化倾向一次又一次的表现出来之后，这样的缘由并没有获得事业单位职工对改革的认同。当对改革持不同意见者建议改革要公务员群体同步进行，或是建立职业年金保障事业单位职工养老保障权益的时候，政府部门作为政策的推动者，出于功利化的考虑，在继续改革的道路上却失去了动力。分析其原因，主要有这样几点。第一，公务员群体社会养老保险改革同步进行问题。如果政府秉持的社会养老保险制度改革作为一项社会事业，为劳动力市场的人才流动提供平台，实现社会公平，为市场经济发展提供良好的制度环境，那么公务员群体一同进行改革是对养老保险事业发展有利的。那么为什么事业单位养老保险制度改革没有加上公务员群体呢？其主要原因恐怕还在于事业单位养老保险改革的目的就是减少财政压力，降低事业单位养老保险的工资替代率水平。而一旦自身遭受同样的权益受损，却不能接受。第二，若要接受改革建议建立职业年金制度，这对政府的财政来讲，无异于把自己左兜里的钱放在自己的右兜里，而且要从左兜里掏出更多的钱放在右兜，因为钱在左兜里，只是支付眼前，而放在右兜，不但要支付眼前，还要为未来留下储蓄。这在某种程度上不是减轻负担，而是加重财政负担，因此也不能接受。第三，如果不考虑事业单位养老保险受益群体的意见，强行推行事业单位养老保险制度改革，势必会对政府权威的合法性和社会稳定带来一定的压力。在减轻财政压力和政府权威的合法性与社会稳定这两个目标的比较上，政府也还是从功利理性的角度，选择了维护社会的稳定和政府的权威，缓行事业单位养老保险制度改革。

社会大众对于养老保险制度更多的不是从制度模式和机理上去认识，他们更多的是从自身受益程度上来认识，目前养老保险制度的分层化与碎片化，已使社会各个阶层有了一定的认识。不同养老保障权益已经成为新就业群体职业选择过程中要考虑的一个重要因素。一旦这成为一个群体的共同预期，改革的难度将会更大。

责任编辑：曹 英