完善权力监督机制

庞坤

［摘要］建立健全权力监督机制是新形势下党的建设、党的执政能力建设和国家各项事业健康顺利发展的需要。本文就我国目前权力监督制约机制存在的主要问题，对如何建立健全权力监督机制进行深入思考，提出了完善我国权力监督制约机制的一些对策。

［关键词］监督；制约；权力；机制

［中图分类号］Ｄ６２１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００２６－０３

权力是借助国家强制力控制、支配、影响他人的一种力量，法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾指出：“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”英国剑桥大学教授艾克顿也曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”由此可见，权力需要监督，不受任何制约和监督的权力必然导致腐败和滥用权力。当前，我国必须建立健全权力监督机制，以保障社会主义各项事业的顺利进行。

一、我国现行权力监督存在的问题

（一）党政权力监督体系强，社会权力监督体系弱

我国现行的权力监督体系可以分为两大部分，即处于党和国家政权系统中的党政权力监督体系和党政系统外的社会权力监督体系。改革开放以来，为避免重蹈“文化大革命”的覆辙，历任党和国家领导人都十分重视党政权力监督体系的建设。经过３０多年的努力，执政党对国家政权的监督、党内监督、人大监督、纪检监察监督、审计监督、司法监督等党政权力监督主体的职责和权限都得到了不同程度的增强，他们的监督具有刚性的约束力。而属于社会权力监督体系的民主党派和政协监督、媒体监督和公民监督的地位和作用虽有所提高，但其制约和监督权力的作用却很有限，因没有刚性的约束力，导致的结果是党政权力的自我监督强，对党政权力的外部监督弱。

（二）权力过于集中，分工制约不够

由于历史的原因和长期形成的思想观念、权力观念的影响，尤其是在强调党委亲自抓、党委书记亲自抓、强化第一责任人、追究第一责任人责任的情况下，使权力过分集中于党委、党委书记手中，“一把手”的权力无限扩大，加之现行监督机制不健全，对“一把手”权力监督出现真空，一人说了算，无人监督的现象出现了，因而易于导致腐败的发生。近年来，不少高层领导干部纷纷落马即是一个很好的证明，因此，对权力进行制约监督尤为重要。

（三）监督体系缺乏系统性，科学性

我们国家虽然有一整套权力监督体系，而且也发挥了一定的监督作用，但是因缺乏系统性，科学性，也使得权力监督在一定程度上出现“失督”、“弱督”的情况。

１．监督机构松散，缺乏独立性。我国监督机构为数不少，如有同级党委、纪律检查机关的监督，有人大、政协的监督，有行政监督和审计部门的监督，有检察机关、审判机关的监督等。由于监督机构的重叠设立，机构松散和缺乏独立性，虽多方监督，也出现有的监督工作互相推诿，不能落实、多头出击、难以协调的现象，影响整体的监督效果。

２．监督的对象失衡，严重影响了监督的效果。在我国党政机关内部监督中存在严重失衡现象。往往是监督下级较多，监督上级较少，监督一般干部较多，监督领导干部较少，于是导致高官腐败，巨案连连。所有这些不可避免地影响我国党政机关监督的效果和权威。事实上，监督的重点应当放在那些掌握党政大权、人权、财权的主要领导干部身上。

３．专门机关监督强，人大监督弱

全国和地方各级人民代表大会及其常委会在法理上是国家权力机关及其常设机关，各级政府、法院、检察院由它产生并向它负责，人大的监督应该是最强有力的。但各级人大及其常委会由于缺乏履行监督权的专门机构，如监察和审计机构等，因而难以履行法律规定的监督职责。

（四）政务公开实施效果有待加强

政务公开即权力运作过程公开透明。将政策法规、工作职责、办事程序、办事时限以及办事结果全部公开，让群众知情，受群众监督，它是权力监督制约的一种方式和基本原则。近几年来，尤其是《政府信息公开条例》颁布实施以来，全国各地许多地方实行政务公开，但是实践中仍然存在很多问题，实施效果并不很理想，主要原因还是传统观念的束缚。中国几千年来形成的某些政治传统和政治习惯的特点是：当权者强调权力运行的神秘化；对老百姓要求重义务，轻权利；群众监督意识淡薄。因此权力“寻租”、暗箱操作、幕后交易、权力垄断、以权谋私等腐败现象仍然存在。

（五）现有的监督方面法律法规有待建立健全

以法律约束权力比以纪律约束权力更为有效，但目前我国党纪政纪对官员的约束力更强。当前一些急需的权力监督法，如《反贪污贿赂法》、《新闻法》、《出版法》等都尚未出台。先行出台的一些党内法规、行政法规成为党纪政纪监督的主要依据。党纪政纪监督机关因此在权力监督中处于更加积极主动的强势地位。在权力滥用、特别是腐败案件查办过程中，由于受到盘根错节的利益关系和强大的说情风的干扰，执纪执法机关和司法机关及其主管领导有时以纪律处分代替法律处分，以行政处罚代替法律制裁，这些都会削弱法律的约束力。

二、健全和完善权力监督机制的有效途径

（一）加强社会权力监督体系的建设

１．加强群众监督。群众监督是一种最深入、最朴实的监督，群众的眼睛是雪亮的。领导干部的工作是否有效率，领导干部是否称职，是否廉洁，是否值得拥戴，最有发言权的是群众。近几年我国纪检监察和检察机关掌握的绝大多数大案要案，都是由人民群众检举揭发的，所以，加强人民群众的监督，是完善监督与制约机制，防止权力腐败决不可少的一环。目前最重要的就是通过更完善的制度和法律法规建设，让群众举报等重要权利得到更充分的保障。

２．重视舆论监督。舆论监督主要是通过新闻媒介、社会舆论对滥用权力者和腐败者揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力，所以，我们可以利用舆论的力量为监督工作提供有力的支持，为查处案件创造一个良好的大环境。改革开放以来，我国新闻界的舆论监督功能日益增强，社会影响不断扩大，已成为制约权力腐败的生力军。但是因目前还没有一部专门的规范新闻监督的法律，新闻报道中的很多权利义务性的东西没有上升到法律的高度予以明晰出来，因此，很有必要尽快出台《新闻监督法》，以法保障社会舆论的调查、报道和批评的权利，以有效发挥对权力监督制约的作用。

３．强化民主监督。民主监督，包括人民政协、各民主党派、无党派民主人士、工会、共青团、妇联等群众组织及广大人民群众依据宪法赋予的广泛的政治权利对任何层次的权力进行直接的监督。虽然这种多样化的监督形式已经在宪法中有所规定，但是，要让各民主党派依据宪法、法律所赋予的权力实施监督，就要使民主监督具备具体的可操作的监督途径、权力和程序。这是我国目前要通过各种制度和法规去具体落实的。只有如此，才能充分发挥民主监督机制的效用、特点和优势。

（二）建立科学的权力制衡机制

我国实行议行合一的政治制度，历来反对资产阶级的“三权分立”制度，但是，资产阶级思想家关于“权力制衡”的思想却是人类社会政治实践中总结出来的经验结晶，是可以批判继承的。只有以权力制约权力、以权利制约权力，尤其是以权力制约权力，才能起到有效监督权力的作用。所以必须建立权力相互制衡机制，一是纵向制衡，即适当划分上下级权力，避免权力过于集中和过于分散，并通过制定相应配套的法律制度和干部任免、管理制度，确保上下级进行权力监督。二是横向制衡，即适当对同级权力进行分解，使分散的权力能互相制约，通过合理分权，减少“暗箱操作”的发生率，改变主要领导一把抓的状况，有效防止腐败行为的发生。

（三）建立起具有系统性、科学性的监督体系

１．建立健全强有力的监督机构。邓小平同志强调，强化权力监督制约机制，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。没有监督机构依法监督权力行使，一切监督制度就形同虚设，因此，必须建立高效能的监督机构。（１）在现有体制下，党的纪律检查机关应充分发挥组织、协调作用，以使各监督机构协调行动，形成监督合力。（２）在监察机关双重领导体制的基础上，强化其垂直领导关系，逐步过渡到以垂直领导为主，形成自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门领导，向它负责，建立起相对独立的监督机构，充分发挥行政监察职能。

２．突出权力监督对象，加强对领导干部的监督。各级领导干部手中都拥有一定的权力。因此，在监督对象上，要突出抓好对各级领导干部特别是党政“一把手”的监督。一是把对“一把手”的任免作为重要的监督手段，把好“授权”关，慎重选拔任用干部。二是要分解权力，互相制衡。坚持集体领导原则，合理设置机构职权形成权力制约关系。三是加强党委内部的互相监督。同级的领导成员之间因为彼此是熟悉的，所以党委成员之间的监督是一种较为有效的监督。

（四）认真落实《政府信息公开条例》，增加权力运行的透明度

《政府信息公开条例》对政府信息公开的主体、范围、方式、程序、法律责任、救济等都进行了规定。可以说政府信息公开，让权力在阳光下运行，可以避免出现暗箱操作或腐败的现象，是防止腐败的治本之策。从正式实施至今已３年多的时间，还有很多部门没有很好地落实这部法规，没有好好地整合自己的信息资源，编制出信息公开的目录和指南，制定出政府信息公开的各项制度，如民主评议制度，考核制度，责任追究制度等监督保障制度。除此之外，各级领导干部和公务人员还要转变传统观念，真正意识到政府信息公开给各级政府和广大人民带来的持久利益。

（五）建立健全现行的监督方面的法律法规体系

１．制定《监督法》，使监督体制合理化、科学化。目前，我国关于权力监督的规定分散在不同的法律、法规中，缺乏统一性和协调性，落实起来比较困难。因而需要尽快制定统一的《监督法》。《监督法》应着重解决以下几个问题：一是对监督的性质和原则，监督的主体、对象、内容，监督的方式、程序、后果处理等做出明确的规定，使监督工作制度化、规范化；二是明确规定全国人大是整个监督体系的核心，强化人大的监督职能，建立人大对其所选出的行政和司法官员的评议制度、弹劾制度、罢免制度以及不信任投票制度；三是改革纪检、监察、司法机关的领导体制，进一步确认纪检等监督机关相对独立的地位，变双重领导体制为垂直领导体制，使其能够不受牵制地履行监督职能。还可以考虑在人大机关中组建人民监察委员会，并赋予其更大的监督权力和更多的监督手段，使其对各个领域的权力运作状况进行全方位的监督。

２．制定《新闻法》、《出版法》、《举报人权益保护法》等法律，加强社会公众的监督。在现代法治社会，新闻舆论监督是公众参与监督的最重要的形式，也是遏制官僚主义、以权谋私等腐败现象滋生蔓延的有力武器。然而，我国目前的新闻舆论监督作用还远远没有得到应有的发挥，究其原因，首要的便是缺乏完备的法律保障，因此，我们应当借鉴发达国家的成功经验，尽快制定《新闻法》，对舆论监督涉及的各方面权利与义务以及违法行为的法律责任作出明确规定，既要打破新闻垄断、防止新闻干预，又要强调新闻报道的客观性、真实性，使之成为宣传国家法律的喉舌，成为反映民意、揭露腐败、敦促国家机关及时查处违法犯罪分子的工具。另外，还应制定《举报人权益保护法》，采取有效措施保护公民与腐败现象作斗争的积极性和安全感，保护举报人的各项权益，以免遭受打击报复。

３．制定《反贪污贿赂法》，建立健全有效防范和严厉惩治腐败的约束机制。惩治腐败制度规定的是对已然行为的处罚，是一种事后监督。这一功能发挥的如何，关键在于惩治腐败制度是否具有威慑力。目前我国这一制度的威慑力明显不强。因而需要制定出对腐败行为查处简便、民主、迅速的一整套法律、法规，加大对腐败分子的打击力度。

参考文献：

［１］郭道晖．建构适应市场经济的法律体系的原则与方略［Ｊ］．中国法学，１９９４，（１）．

［２］袁曙宏．健全对行政权力的制约和监督机制［Ｊ］．中国监察，２００３，（１４）．

［３］鲍世赞．不断推进反腐倡廉建设完善权力运行的制约和监督机制［Ｊ］．世纪桥，２０１０，（７）．

［４］杨建生，黄海波．论加强对行政权运行的监督和制约［Ｊ］．理论月刊２００７，（１）．

［５］袁勇，朱淑娣．经济行政法涵义评析［Ｊ］．甘肃理论学刊，２００５，（３）．

［６］黎慈，孟卧杰．论中国行政法治实现的保障机制——以孙志刚案件为例［Ｊ］．云南行政学院学报，２００６，（２）．

［７］谢佑平，江涌．论权力及其制约［Ｊ］．东方法学，２０１０，（２）．

［８］黄瑞．权力腐败及其法律监督机制的完善．南昌大学学报，２００１，（２）．

［９］刘建华．论法律对行政权的控制［Ｊ］．天水行政学院学报，２００１，（６）．

［１０］蔡定剑．论代议机关权力的特性［Ｊ］．中国人大，２０００，（４）．

［１１］卢护锋，张正．论行政程序法对私人财产权的保护［Ｊ］．长春市委党校学报，２００７，（５）．

责任编辑宋桂祝