我国城市化进程中的小城镇研究回顾与分析

李明超

小城镇顾名思义就是规模较小的城镇，但在我国却是一个使用频率较高却又很不规范的通用名词，对小城镇的内涵和外延界定往往存在较大争论。总体来看，不同学科对小城镇内涵的界定主要有狭义和广义两种。狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城，而建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。这一界定较为符合《中华人民共和国城市规划法》的法定含义。广义上的小城镇除了包括狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇。这一观点强调了小城镇较大比重的乡村性和发展的动态性，是我国目前小城镇研究领域更为普遍采用的观点。关于小城镇外延的争论主要体现在以下四种观点：第一，小城镇＝小城市+建制镇+集镇，认为小城镇概念分别属于城与乡两个不同的范畴，从发展的观点看，集镇已经具备了作为小城镇的经济发展水平和城乡景观属性，只是在行政体制上“未建制镇”而已。第二，小城镇＝小城市+建制镇，指城镇范畴中规模较小、人口少于20万的小城市（县级市）和建制镇。第三，小城镇＝建制镇，认为小城镇是建制镇（包括县城镇）在城镇体系中的同义词。第四，小城镇=建制镇+集镇，认为小城镇概念存在城与乡两个范畴，包括小于城市但从属于县的县城镇、县城以外的建制镇和尚未设镇建制但相对比较发达的农村集镇。[1]放眼世界，不同国家对小城镇的法律规定和划分标准同样没有统一。据此本文认为：第一，小城镇是一个历时性的概念，当前的概念分歧在很大程度上是由于我国长时期存在“城市化”①与“城镇化”两者提法，其根源在于我国对“城镇”的概念界定不清；第二，小城镇作为我国区域城镇体系的基础层次和联系城乡空间格局的重要节点，应包括县城镇、建制镇、集镇和部分发达的村镇。

纵观国内城市化进程中的小城镇发展历程，小城镇发展深受城市化宏观背景和城乡二元格局划分的影响，小城镇研究的发展同样受到了城市研究总体进展情况的深刻影响。改革开放至今是新中国城市化进程的主要阶段，同样也是小城镇获得较快发展的时期。伴随着跨学科的城市研究兴起，这一时期我国小城镇研究主要经历了四个发展阶段：1980年代中后期是我国小城镇发展的起步阶段，1978年中央提出“控制大城市、多搞小城镇”，1980年国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，提出“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”城市化发展战略，1979年南京大学吴友仁发表《关于中国社会主义城市化问题》，由此开始了中国城市化问题的学术研究，随后在以费孝通先生为代表的社会学者的推动下，小城镇研究迅速成为了国内学术界关注的热点；1990年前后为小城镇发展的繁荣阶段，1989年民政部着手编制《全国设市预测与规划》，试图构建科学合理的城市体系；1990年国家颁布的《中华人民共和国城市规划法》第四条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”，小城镇研究也进入了一个高峰时期；1992年～1999年为小城镇发展的调整阶段，大中城市成为了城市化的主导力量，小城镇发展相对趋缓，相关研究开始回落；四是2000年以来为小城镇发展的复兴阶段，小城镇研究同样呈现出方兴未艾的态势。随着中央统筹城乡发展和建设社会主义新农村的战略出台，小城镇发展迎来了前所未有的机遇，2005年10月11日，中共十六届五中全会提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，标志着小城镇成为与大中小城市既有区别又有联系的城市化重要推动力量。从城市化进程的角度来看，国内的小城镇研究主要涉及小城镇的外部联系和内部结构两方面②，并且经历了由关注小城镇外部联系到关注小城镇内部结构这样一个由低级到高级逐渐深入的过程。

一、我国城市化进程中小城镇外部联系研究

小城镇的外部联系研究主要涉及小城镇在城乡发展格局中的地位和作用问题。从城市化发展规律的角度来看，小城镇是联系城乡区域的桥梁和纽带，具有城市和乡村的双重角色，承担着完善城市体系和带动乡村地区发展的双重职能。小城镇研究历来横跨城市和乡村两个空间领域，因此小城镇的外部联系也主要集中在城市化道路选择、小城镇与大城市的关系、小城镇与乡村的关系等三个方面。

（一）小城镇与城市化的道路选择

这个方面研究主要是确立小城镇在推动城市化进程中的地位和作用。最初的城市化道路之争是以城市规模为焦点，并由此形成了“小城镇论”及与之相对的“大城市论”，随后又出现介于二者之间的“中等城市论”与“大中小论”等。随着城市化的进程不断加速，怎样推进城市化和发展什么样的城市成为必须应对的重大课题，中央政府选择了重点发展小城镇的城市化战略，在中央文件中一律采用“城镇化”来代替“城市化”。然而，回顾我国城市化道路选择的历程，对于采用什么样城市化道路的争论一直存在，大城市论者既强调优先发展大中城市的优势，同时对小城镇发展出现的各种问题提出批评。洪银兴认为，过去以发展小城镇为主要内容的城镇化曾经起过作用，但也存在削弱城市功能的问题；现阶段的城市化要由突出人口流动转向功能提升；在城市化已达到较高水平的经济发达地区，应该由以发展小城镇为特征的城镇化转变为以现代化为内容的城市化。[2]严正认为20世纪80年代是小城镇的繁荣时期，这一时期的城镇化是乡镇企业推动型的城镇化，90年代初之后大中城市建设高速发展，中国城市化的道路出现了根本性的转变，大城市的崛起和城市群的出现是时代发展的潮流。[3]王海霞对依托小城镇的城市化道路提出了批评，认为一哄而起的乡村城市化伴生了严重的后果，无论在规模还是功能上，当前小城镇自身进一步发展都普遍存在难题，要慎提乡村城市化的道路。[4]与主张发展大中城市的学者相比，许多原先提倡“城乡一体化”和“农村城市化”的学者都认为应该走以发展小城镇为主的城市化道路，但又强调促进小城镇发展应适度地集中，以克服小城镇数量多、规模小的缺陷，认为应该以发展县城或县域中心城镇为主。例如，邹农俭认为小城镇是城市化的启动点，城市化的目标是建立合理的城镇体系，在发展小城镇方面，要将体制创新贯穿于小城镇的发展过程，着力建设县城和中心镇。[5]祝华军、白人朴把我国小城镇发展过程中所出现的布局分散、土地利用粗放、集聚效应差和环境恶化等问题统称为“小城镇病”，认为有重点、有选择地发展小城镇才是化解“小城镇病”问题的关键所在。[6]从现实来看，小城镇在城市化进程中的地位主要受到选择什么样的城市化道路影响。

（二）小城镇与大城市的关系

这方面研究主要是探讨在城市化进程中小城镇与大城市之间关系问题，特别是大城市对小城镇的带动作用。大城市周围建制镇的分布密度比市域内建制镇的平均分布密度要高，这表明大城市周围的小城镇有更好的发展潜力和发展空间。这种优势不仅体现在城市化阶段，在城市郊区化阶段同样明显。江曼琦认为，城郊小城镇的发展与大城市发展紧密相关，大城市发展一般会经历集中化阶段、郊区化阶段和逆城市化阶段，与此相应的城郊小城镇的发展也分为三个时期，并随着大城市的演化从慢到快、从近到远，逐渐改变其产业结构和职能，在布局上存在着圆环式、单向带型、多向带型和星座组群等模式。[7]冷静在将大城市和中小城市对比之后认为，我国的小城镇虽然数量众多，但与大城市相比对城市水平的带动作用却一直很微弱，小城镇对大城市存在依赖关系，不足以成为推动当前我国城市化进程的重心。[8]潘允康回顾了小城镇研究的发展历程，通过对小城镇论和大城市论两种城市化发展模式的比较，认为大城市在城市化进程中居于主导地位，并从城市社会学的角度探讨了大城市发展模式面临的种种问题。[9]王战和，许玲认为，大城市周边地区的小城镇是农村城市化发展过程中的重要力量，这些小城镇在一定的经济区域中，受到大城市的辐射、扩散和周围农村腹地的双重影响，大城市与其周边地区小城镇通过扩散与聚集的作用相互影响、相互制约、紧密联系。[10]潘允康进一步比较大城市与小城镇的发展模式，认为大城市的结构有利于发挥城市聚集经济优势，大城市对小城镇发展具有辐射带动作用，以大城市带动小城镇有利于发挥城市集体消费优势，所以应该优先发展大城市，走大中小城市和小城镇协调发展之路。[11]虽然大中城市与小城镇在城市化道路等宏观层面存在竞争关系，但在区域城市化进程中小城镇往往依赖于大中城市的辐射与带动作用。

（三）小城镇与乡村的关系

这方面研究主要集中在农村城市化进程中的小城镇对乡村地区的依托与带动问题。小城镇处于城市经济与农村经济的结合部，是沟通和加强城乡联系的桥梁和纽带。改革开放以来，农村小城镇的迅速兴起丰富了我国城市化道路的内涵与外延，对加速我国农村城市化发挥了重要作用。包永江认为，我国农业剩余劳动力转移存在着三种模式，即集中的城市化、直接转变的城市化和分散的城市化，小城镇是分散城市化的主体力量，是转移乡村剩余劳动力的重要依托。[12]国风认为，小城镇是农村剩余劳动力转移和实现农村工业化的根本出路，是实现农村城市化的有效途径，要加快小城镇的发展必须加快综合配套改革，争取实现劳动力在城乡之间的自由流动，制定有利于优化小城镇与农村关系的制度规范（包括资金筹集、土地利用、农业开发和规划建设等）。[13]张弥认为，“城乡一体化”和“乡村工业化”存在着战略上的误区，遍地开花的小城镇容易导致土地资源浪费、经济布局分散和第三产业无法发展等后果。[14]何卫刚认为，农村小城镇的建设是实现城乡经济互动的桥梁，是真正实现城乡经济一体化、消除城乡差别的重要纽带，农村小城镇的发展和繁荣要有独具特色的产业来支撑，在功能设置上应主要面向农民的实际需求。[15]张鹏等人提出区域小城镇的城镇化发展道路选择，并根据小城镇与农村地区的关系密切程度，归纳了5种依托于小城镇的城乡统筹发展模式。[16]与当年各地蜂拥推动“县改市”一样，“乡改镇”的浪潮一度席卷中国大江南北，这种改头换面式的撤乡设镇并没有从实质上改变乡镇的农村属性，反而人为地降低了小城镇的设立与建设标准，以此推动的城市化带有很大的虚假性和欺骗性。

综上所述，如何优化小城镇的外部联系是世界各国城市化进程中亟需解决的历史性和普遍性难题，事关小城镇在城市体系中的地位和作用，不同的城市化道路选择对小城镇的地位和发展动力具有直接影响。小城镇作为联系城市和乡村的节点，承担着大城市带动作用向乡村地区扩散的作用，小城镇的地位和作用反映了城乡协调健康发展的程度。总体来看，小城镇在我国城市化进程中的地位具有明显的波动性，小城镇建设在经历短暂的辉煌之后长期处于沉寂，反映了小城镇在城市化加速期面临严峻的外部挑战，类似问题在英美等发达国家早期城市化进程中同样存在。随着我国大城市社会问题日趋凸显，关于城市体系优化和小城镇地位的争论仍将继续存在，小城镇在未来农村城市化和新农村建设中的地位也就日渐提升。

二、我国城市化进程中小城镇内部结构研究

小城镇的内部结构研究主要关注小城镇的发展问题。无论是以大城市还是以小城镇为城市化的主体，小城镇作为我国乡村地区发展的增长极和城镇体系的基础部分，都面临着紧迫的发展任务。在小城镇的发展过程中，内部结构是小城镇发展核心动力，也是学界小城镇研究的重点所在。从城市化的角度来看，关于小城镇的内部结构的研究主要可以分为模式与类型、发展机制、空间分层、规划建设四个方面。

（一）小城镇的发展类型研究

发展类型研究主要是根据小城镇所处地域、产业功能、对外联系等因素，对现有小城镇的发展模式进行汇总和分类研究。1982年，费孝通先生在走访调研苏南众多小城镇的基础上，提出根据“类别、层次、兴衰、分布、发展”等主题对小城镇进行研究，总结了县域集镇发展的5种类型，并将其按行政地位划分为3层5级。1984年～1986年，费孝通先后发表《小城镇，大问题》、《小城镇，再探讨》、《小城镇，新开拓》等文章，论证“小城镇在农村城镇化中的重要地位”，并提出了走“离土不离乡”的农村城镇化道路。[17]针对当时国内如火如荼的小城镇发展态势，其他学者结合自己的实地调查总结出典型的小城镇发展模式，汇总起来主要有以下三种：“苏南模式”的小城镇依托于临近大中城市的区位优势，由集体经济组织兴办乡镇企业，直接推动了小城镇的极大发展；“温州模式”的小城镇依靠家庭、联户企业、专业市场等私营经济实体的发展，为小城镇建设积累了必要的资金；“珠江三角洲模式”的小城镇凭借邻近港澳的地缘优势，大力发展外向型经济，从而推动了小城镇的发展。此后又有学者结合自己调查获得的数据资料提出了一些新的模式，如通过邻村换地、集散为整来集地开发解决乡镇企业布局分散问题的“孙耿模式”；将乡镇企业和农村产业化相结合带动小城镇发展的“襄樊模式”等。叶飞经过调查总结认为苏南小城镇有古镇新貌型、旅游开发型、港口发展型、交通枢纽型、专业市场型、工业主导型、产品名都型、科技兴镇型和农副产品加工型等。[18]总体来看，这一时期大多以经济发展水平、城镇体系结构和区域内部城镇间的相互作用成为划分小城镇发展类型的主要依据。何邕健等人界定了天津小城镇建设的“华明模式”，将其核心内容概括为“以宅基地换房”，认为“华明模式”的成功经验包括尊重农村居民意愿、化解城乡土地利用二元化的突出矛盾、提前实现土地开发的“土地平衡”和“资金平衡”，这一模式在宏观上需要有特定的经济环境，中观上仅适用于城市近郊地域，微观上需要土地周转指标支持。[19]与早期小城镇发展主要依托于产业推动相比，制度创新成为新时期划分小城镇发展类型的重要指标。

（二）小城镇的发展机制研究

发展机制研究主要探讨推动小城镇自身发展的各种动力因素，从已有文献来看，主要集中在探讨农村工业特别是乡镇企业与小城镇的关系方面。许多学者都认为乡镇工业化是我国小城镇发展的重要支柱，是农村剩余劳动力转移的主要途径；乡村小城镇的发展主要建立在区域经济中心地位、农村剩余劳动力转移、集贸市场推动、村镇工业崛起、第三产业促进、行政建制升格等六方面的优势因素，而发达地区大城市郊区镇的发展动力同样来源于6个方面，即农副业经济聚集、大城市工业辐射及郊区农村工业发展、大城市功能及建设扩张、大城市信息和社会文化辐射、国家城市发展政策制约、城乡改革与对外开放政策影响。李骊明认为乡镇企业的迅猛发展是我国小城镇发展的主要动力来源，乡镇企业的发展方向和水平直接影响着小城镇开发的层次和水平。[20]樊杰通过对我国6个省的7个建制镇实地调查，从人员就业结构变化、人口流动、小城镇建设资金来源、小城镇工业布局等方面，对农村工业化在当地城镇化中的作用进行了实证研究。[21]党的十五届三中全会之后，有关小城镇发展机制的探讨更多地集中在如何有效地使乡镇企业向小城镇和工业区集中的问题上。傅守彬认为有关法规应明确规定第一、第二产业的新项目应尽量选址在资源许可的小城镇，开发区也要依托这样的小城镇，即将新项目的开发尽量与小城镇的发展结合起来。[20]杜宁、赵民以广东佛山市顺德区容桂街道、北滘镇以及江苏通州市川姜镇为例，对比乡镇产业集群、小城镇发展的历史与现状，认为乡镇产业集群与小城镇互为依托，但产业集群所依托的小城镇的空间和社会发展不会自发达到理想状态，只有通过有效的公共干预，包括科学的产业发展政策与完善的空间规划机制，才能实现乡镇产业集群与小城镇的良性互动发展。[22]小城镇发展动力研究由早期单纯关注乡镇企业和乡村工业逐渐过渡到着眼于乡镇产业集群，单一的企业或产业被产业集群所取代。

（三）小城镇的空间分层研究

空间分层主要是研究小城镇在地域格局中的分布、在城镇体系中的地位、在区域经济格局中的功能等问题。无论是从国家、大区、省区、市域和县域等地域空间来看，还是从城镇体系、经济水平、地理条件等经济空间来看，小城镇发展都有各种不同的空间层次。从研究视角上来看，许多学者尤其是社会学者着眼于整个国家的小城镇发展，从社会发展的角度对其作了大量的一般性论述，多集中在小城镇发展的历程、特征、政策导向、社会环境和制度安排等方面。包永江认为，城镇体系由工业村集镇、乡所在地行政中心、集镇乡范围内经济中心、中心集镇、工商业城镇区域性经济中心、卫星城镇等组成，层次间具有迭加的功能。[12]从空间的角度来看，小城镇所在的区域不外乎两种类型，即经济发达地区和经济欠发达地区。葛本中以地处东部发达地区的无锡市为案例，认为存在企业小型化向农村扩散的趋势、城市工业扩散及乡村工业进一步发展的可能性、农村非农产业已进入现代产业行列并且进一步发展势在必然等客观事实，加上不论从就业、收入还是生活质量上看，小城镇仍将是农村非农劳动力集中的场所，因而我国经济发达地区小城镇的发展势头还将保持。[21]而对于经济欠发达地区的小城镇，沈国斌提出欠发达地区小城镇要注重解决好五大问题，陈蔚镇则指出经济欠发达地区小城镇主要是内向型经济，存在产业结构和城镇化水平低下、发展动力匮乏、基础设施不足和逆向城镇化进程等难题，并提出四点对策，即挖掘发展潜力、选择性建设基础设施、合理构建城镇体系和减灾规划的重要保障。[20] 符礼建、罗宏翔认为，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平存在较明显的正相关关系，即经济发达的东部地区小城镇不但总量多，且发展迅速，增长明显快于中西部地区。[23]不少学者开展了各省区小城镇发展的专门研究，一般是侧重于研究省区小城镇发展历程、城镇体系和空间分布等问题，探讨小城镇发展过程中存在的问题并提出调控对策，这类研究主要集中在上海、江苏、四川、广东、云南、安徽和山东等省区市。韩非等人基于GIS的空间分析功能，探讨了京郊四大类小城镇的空间分布规律和演变趋势，发现这四大类小城镇的“核心—外围”空间格局十分明显，有着各自不同的功能定位和演进机理。[24]叶红等人提出适合经济转型小城镇“规划区”划分的“镇区—转型经济区—衍生经济区—乡村区”的功能结构原型，并在派潭镇总体规划中予以实现。[25]从空间角度来看，这一方面的小城镇研究逐渐由注重全国层面的城市体系分析转向区域性的小城镇发展层级构建。

（四）小城镇的规划建设

小城镇的规划建设是小城镇内部结构的核心问题，是小城镇发展的重要组成部分和关键所在，小城镇之间的协调发展、内部资源配置的优化发展都对小城镇的可持续发展起着决定性作用。从现实情况来看，由于多种因素导致小城镇规划“不定性”的现象时有发生，从而使传统规划模式受到严峻挑战。为此，学者们认为在规划中首先应当综合考虑规划的经济、社会和生态效益，充分预计到规划作为一种社会过程在执行当中可能遇到的利益制约；其次是将小城镇规划放在整个城镇体系规划中通盘考虑，消除规划与城乡现实的隔阂，使规划成为具有较强动态性的“城乡总体规划”；再次是全面改善规划赖以存在的制度环境，推动小城镇规划的落实。1999年，《规划师》杂志“规划师沙龙”栏目以“小城镇的规划建设”为主题，着重就小城镇规划建设的作用与意义、规划编制的方法与手段、规划实施及建设等方面内容进行讨论。随后，有学者把小城镇规划与大、中城市和乡村的规划进行了比较，认为当时小城镇规划的两大突出问题是规划建设的双重标准、缺乏科学性以及对大城市规划理论的盲从，指出小城镇与其周围乡村地区密不可分的关系如何处理直接影响小城镇基本单元的整体规划。何兴华从界定小城镇规划的基本概念入手，讨论了我国小城镇规划产生的背景和面临的问题，回顾了我国小城镇规划的理论研究和现实实践历程，归纳了小城镇规划的主要内容、运作程序和技术标准，并展望了我国小城镇规划的发展前景。[26]冯健认为小城镇发展不应等同于人口规模和建设规模的盲目扩大，小城镇规划的着眼点首先应是建设宜人的居住环境，其核心问题是要突出个性而非盲目追求共性，小城镇规划的最高目标应定位在如何推进城乡一体化战略上。[20]邓卫认为小城镇与大中城市相比最大的特色在于其宜人的城建规模、山水风光和田园气息，小城镇的规划和建设切忌照搬大城市模式，而应该根据其地域特色与文化传统，将自然的田园绿意巧妙地融入居住环境，构筑人与自然和谐相处的“田园城镇”。[21]刘建平、李云新在探讨小城镇基础设施建设面临的现实困境基础上，考察了城乡一体化进程中影响小城镇基础设施可持续发展的供需两方面因素，并从小城镇功能定位、科学规划、公共财政、以城带乡、自主供给、制度构建等六方面提出了促进小城镇基础设施可持续发展的策略。[26]综合小城镇规划建设的经验，小城镇的规划建设不宜盲目照搬大中城市的引导性规划模式，而是应当主要采用以满足小城镇周边乡村地区需要的服务性规划模式。

综上所述，如何优化小城镇内部结构是当前推动我国城市化进程的重要立足点，也是持续提升小城镇吸引力、改善城乡居民生活环境、扩大小城镇人口在城市体系中比重的重要方面。归根结底，小城镇在城乡格局中的地位取决于小城镇自身的发展态势和水平，持续不断的结构改善和功能扩展是小城镇可持续发展的重要载体。借鉴我国城市化的经验，在小城镇发展过程中，必须要对其发展类型、发展机制、发展空间、规划建设进行关注。由于我国区域发展水平差异较大，不同类型的小城镇在发展机制方面受多种因素影响，代表了不同的发展模式，为此在分层发展、空间优化和规划建设方面必须进行区分对待，实现城市化进程中小城镇的多元化与包容性发展。

三、我国城市化进程中小城镇发展的反思

在西方经典城市化理论中，“城市的空气使人自由”，城市是居民自治的区域，崇尚在城市体系中城市的自发调节和自由竞争，因而缺乏在城市化进程中推动小城镇发展的制度建构理论。这显然难以满足我国经济社会转型期小城镇发展的需要。纵观西方国家的城市发展史，城市化一般是由工业化推动，而工业化则是在建立了市场经济制度框架后自发地发展起来，受此影响，在西方城市化进程中享受自治的大小城市一般都经历了充分的自由竞争阶段，城市体系也经历了由小城镇到大城市自由发展的漫长时期。毋庸置疑，西方城市化的理论与实践对我国城市化进程具有显著的借鉴意义，但中国城市化面临工业化、信息化、现代化等多重压力，具有许多西方国家未曾遇到的城市难题，为此必须构建中国特色的城市化理论与发展模式。从城市化理论的角度来看，我国城市化进程中的小城镇发展应特别注意以下三点：

第一，要重视小城镇研究成果的回顾与总结。国内的小城镇研究与我国城市化进程密切相关，同样经历了诸多坎坷与曲折。回顾近年来我国小城镇的研究情况，已有成果多是由小城镇的外部联系到小城镇的内部结构逐渐深入，对于小城镇的性质、功能以及与城乡区域之间的关系进行了卓有成效的讨论，逐步明确了小城镇在城市化道路中的地位和作用。从发展动力上来看，小城镇的发展离不开以工业化为主导的经济发展。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，原先的道路之争渐趋平息，而对于小城镇的研究重点逐渐转向小城镇的内部结构，主要集中在小城镇的发展模式、动力机制、空间分层和规划建设等方面。与此同时，涉足小城镇研究的学科群明显扩大，来自多学科的小城镇研究队伍不断壮大，取得了大量的研究成果。大多数研究者意识到并揭示了小城镇发展过程中的一些问题，但对于问题的解决对策往往还停留在一般性的表面论述；有些成果虽然在理论上颇有学术见地，但在切实的解决策略和方案的可操作性方面尚待加强。当前小城镇已经进入了日新月异的发展进程，各种体制性、机制性问题凸显，今后的研究不仅要及时发现问题并探寻问题的解决之道，还要对小城镇发展的最新动态进行追踪，谋划在城市化的宏观视野中进一步如何服务于小城镇的规划建设和模式创新。

第二，要重视小城镇在城市体系中的地位和作用。实践证明，科学合理的城市体系是城市化和谐发展的体制保障，只有把小城镇和乡村地区纳入城市发展的创新体系，才能使小城镇获得应有的地位和足够的资源。我国自改革开放开始就尊重农民的首创精神，不仅在农村充分调动农民的积极性，而且也放开了农村生产要素在城市和乡村之间的流动，允许农民进城务工、经商和投资创业，从而推动了新型城市化和工业化进程。随着改革的深化和国民经济的进一步发展，中央又提出了城乡一体化的发展目标，强调让工业反哺农业、城市反哺农村，并以各种方式不断推动户籍制度、城市管理和社会保障等方面的改革，力争从体制上推动城乡一体化发展。这样的制度环境显然对改革开放之后的小城镇发展产生了巨大的影响：以市场化的资源分配方式来组织社会生活的“社会市场化”，进一步加剧了城市体系中公共资源和产品的配置不均，在城市要素的自由流动性日益加剧的背景下，小城镇处于严重的地位削弱期和资源贫乏期。小城镇发展资源的困境进一步加重了中国社会的贫富分化和矛盾积累，这些矛盾和冲突反过来对政治稳定和经济可持续发展构成越来越明显的挑战。

第三，要重视小城镇在乡村地区的核心和带动作用。我国最大的国情是人口众多、资源短缺，特别是人地矛盾日益尖锐。小城镇在城市化进程中承担着由乡村向城市转化的过渡作用，一方面它是广大农村地区的政治、经济和文化中心，是联系农村与城市的节点，在农村城市化过程中扮演着引领者的角色，是农村地区发展的核心区域；另一方面它又是我国城市体系中的最底端，与大中小城市相比，存在着行政级别低、基础设施差、经济实力弱和吸引能力小的缺陷，在当前的发展格局中处于两难的境地。我国目前正处于城市化的加速阶段，虽然小城镇在城市体系中的吸引力已经相当弱化，但对于广大的农村地区，分布广泛的小城镇依然是推动农村地区城市化的主要力量。另外，我国的东部发达地区和中西部地区的小城镇在规模、水平和潜力方面多有不同，因此为了更好地适应城市化的进程，必须在实践中进行相应的区分。比如，将部分经济强镇或中心镇升格为县城，以县城作为中国城市化发展战略的主要选择和空间载体，逐步扭转目前建制镇城市化质量过低的局面；因地制宜地实施针对建制镇的“抓大放小”、联合合并、行政升格或权力下放等改革措施，将部分建制镇由中心镇培育成县城；提高建制镇的设置和建设标准，按照建制镇的目标培育中心村；按照集镇的标准发展重点村，在广大农村地区构建完善的村镇体系。