我国城市安全事故中的政府能力研究

王静燕 李兆萍

［摘要］近年来，城市安全问题突出，安全事故频发，如何有效应对城市安全事故己成为我国各级政府必须高度重视的重大挑战。我国政府在应对城市安全事故中能力低下，表现为：危机预见能力低下、战略规划能力不足、信息管理能力低效、资源整合能力不足等。从危机的防御、应对、恢复三个方面提出提升政府应对城市安全事故能力的相关对策，以提高事故管理的效能。

［关键词］公共危机；安全事故；危机管理能力

［中图分类号］C931 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００47 — ０3

近年来，城市安全事故发生频率上升，如何有效应对危机己成为我国各级政府必须高度重视的重大挑战，也是衡量各级政府行政管理能力的一项重要指标。十七大提出了“完善突发事件应急管理体制”的要求，本文的选题正是在这样的情形下提出的。以城市安全事故为切入点，科学系统地对我国政府应对安全事故能力的提升进行研究，探讨如何建立规范化的城市安全事故危机管理机制，创建可持续发展的城市环境。

一、相关定义

（一）安全事故

安全事故是指在生产经营活动、交通运输过程中突然发生的，伤害人身安全，损坏设备设施，造成人员伤亡及经济损失的意外事件。按照事故发生的行业和领域，可将安全事故划分为：工矿商贸企业生产事故、火灾事故 、道路交通事故 、农机事故 和水上交通事故。

（二）政府危机管理能力

危机管理的概念并不是一个政治用语，它最先出现于企业，指企业对危机性事件的管理。随着社会的发展，危机性事件影响范围不断扩大，单一组织已经无法应对，作为公共权力行使者、公共产品服务的提供者的政府部门，除了确保经济增长能力、社会管理能力、政策议行能力、创新发展能力外，还必须包括危机应对能力，必须承担起危机事件管理的责任。本文所指的政府应对安全事故的能力，属于政府公共危机管理能力，是指政府科学地整合社会资源，高效地运用管理手段，有效应对危机的本领和力量。

二、政府应对城市安全事故能力的不足之处

（一）危机预见能力低下

我国政府在应对安全事故过程中存在的首要问题是对危机管理的认识不足，导致危机预见能力低下。首先，政府危机意识薄弱。我国目前正处于一个周期相对长的和平时期，大部分地方政府及主要领导将主要精力放在经济建设上，对安全事故的发生往往抱侥幸心理，普遍对危机管理重视不够，往往在危机出现以后才急着去寻找对策，完全把危机管理当作一种临时性的事后救治措施。浪费了宝贵时间，错过了最佳的救援救援时机，造成不可挽回的损失。其次，公众危机意识薄弱。提高公众安全意识不是单单靠几张宣传画、几个公益广告就行的，这需要在政府的主导下，社会各界积极参与，在平日里不断加强实践演练，增强公众应对危机的心理承受力和应变力。

（二）战略规划能力不足

目前我国政府并没有从政策制定、资源管理等方面把安全事故管理纳入社会的可持续发展战略之中，仅侧重事故发生后的应对和恢复管理，重视事后的补救性。当问题出现以后，往往靠当地领导临时组织一个班子，根据情况具体处置。这虽然也能够解决一时的问题，但是缺乏事先有效的事故处理计划，加之时间过于紧迫，与其他部门沟通协调不够，处理时难度会很大，成本会很高，而且不具有连续性，每次应对危机的宝贵经验不能够有效保留。

（三）信息管理能力低效

首先，信息传播渠道单一。我国在危机信息管理中的渠道是单向垂直的自上而下的信息传播机制。发生安全事故时，由于时间紧迫，先期预兆不明显，加之层层上报过滤信息，导致信息传递的滞后，上级政府信息获取时效性很低。而且出于旧体制的惯性，地方政府更多地考虑自身利益，习惯于报喜不报忧，或者刻意隐瞒危机，“报喜不报忧”乃中国升官之道。其次，我国信息公布条块现象分割严重。由于政府各部门对于事故信息公开的认识、范围、方式等方面存在较大差别，政府各部门缺乏沟通协调，信息共享程度低，使得事故信息的公开缺乏统一性和协调性，甚至出现矛盾，从而造成巨大的信息资源浪费，不利于救援的开展，有损政府形象。第三，信息技术落后。在我国，各个部门的信息内容缺乏统一的标准，再加上数据接口、数据库结构、功能要求的标准也不统一，这些重要而基本的信息无法依托计算机平台进行汇总，建立统一的数据库，造成资源浪费，严重影响危机决策的科学性与有效性。

（四）资源整合能力不足

安全事故的处理在很大程度上要靠物资、人力的支持，我国目前缺乏科学的危机资源管理机制。我国政府的预算中没有危机管理一项，也没有成立专项的基金。出现安全事故后临时性的管理机构会紧急拨款，且往往把资源配置到媒体与公众最为关注的领域，曝光率最高、民众讨论最多的部分，政府也会最关注，投入也最多，这看起来是解决了问题，平息了民怨，但这种处理方式没有从整体上考虑，不利于危机的系统化解决，可能会带来更大的问题。

三、提升政府应对城市安全事故能力的举措

（一）加强城市安全事故防御体系提升危机预见能力

首先要完善设计规划。预防优于治理，任何工程项目在设计时都应充分考虑到安全因素，加强对公共安全的实时维护和建设，才是减少安全事故的关键。比如在城市规划建设时必须要充分考虑各种安全因素,包括地质结构、楼房密度、建筑材料、逃生渠道、消防通道等等，任何一个小小疏忽都会造成无法挽回的损失。

在道路安全方面，交通安全的设计往往被忽略，其实许多安全事故是因为不合理的道路设计造成的。比如人行道、车道和隔离带的设计，公交站点的位置，指示标牌的内容，还包括车子自身所带有的操作系统的安全性都值得考虑。

其二是强化预警机制。强化地方政府应对安全事故的预警机制。如果未雨绸缪，防患未然，通过危机预警可以及时发现潜伏的危机，帮助政府尽快采取措施，减小危机事件发生的规模及其对经济社会产生的危害。但在危机的早期，往往遭人忽视，以致无法及时防范危机。所以对环境的分析和判断能力特别重要，加强地方政府的危机预警能力建设己经刻不容缓。具体做到：1.加大危机监察力度。危机管理首先要识别危机，争取在危机潜伏期将其遏制，从而转危为安。安全事故属突发型危机事件，像交通事故、火灾等危机事件发生的征兆不明显，政府要监测并识别出本地区那些可能会转化为危机的风险征兆并非易事，仅靠政府主管部门一己之力是很难办到的。安全事故主要涉及交通部门、生产部门、卫生部门和消防部门等，因此，地方政府可以将公共危机监测的任务分配给各个职能部门，让其在自己的范围内识别出潜在的危机征兆，比如，卫生部门负责监测本地区的食品卫生安全，公安部门负责监测治安问题等。2.优化信息监测系统。在当今社会，缺乏的不是信息，而是信息处理分析能力，所以危机信息分析是危机预警系统中最有难度的一项工作，因此必须由专业信息分析部门来承担。首先建立危机事件预警指标体系，即由若干个能预测某种危机事件发生的指标组成，同时这一体系还应包括每个指标的报警“标尺”。当有关危机事件的信息收集回来以后，工作人员就将这些信息转换为相应的指标值，同时将这些指标值与预先设定的“标尺”进行比较，来决定是否发出警报以及发出何种警报。

其三是增强危机意识。居安而思危。如果政府、组织和公民都具有危机意识，就可以在危机的潜伏期将其遏制，防止扩散，可以说危机意识的培养是危机管理的起点。

1.强化政府危机防范意识。尽管有些安全事故不可避免，但是，如果政府拥有良好的危机意识，能提前做好相关的防范准备，就能避免因措手不及而给社会和公众带来的巨大损失。因此，政府应当改变以往管理中重救助、轻预防的观念，树立起科学的危机管理观念，从监测危机的源头做起，做好安全事故监测防范、信息的搜集整理、紧急预案的制定及相关法律法规的完善保障等各方面工作。更重要的是，政府应当转变事故发生后临时性处理的观念，而应树立常态的危机管理观念，通过日常的对各种危机的管理，不断提升技术专长，未雨绸缪，防范于未然。2.培养公民危机参与意识。公众往往最先发现事故爆发的征兆，并且往往在政府及社会救援力量到来前，公众最先应对危机。因此，政府应让公众全面了解安全事故等各类危机的特点、趋势及规律，了解危机应对中公众的职责，在增强公众的危机意识的同时，不断提高公众的心理抗压能力和应变能力，并且定期举行危机模拟演习，使公民将危机意识在模拟演习中加以实践，从而巩固危机技能。

（二）完善城市安全事故应对体系提升危机处置能力

一是培育多元治理主体。政府应对危机的组织机构是政府危机处置能力高低的关键。美国著名管理学家弗里蒙特?卡斯特指出“我们对现代科学技术的巨大成就无不大为惊讶，但是仔细想来，获得这些成就的主要因素却是我们为达到目的而发展建立各种社会组织的能力。” 在重大安全事故面前，任何一个单一的部门都无法有效的应对危机，必须建立完整统一危机应对组织机构，实现危机管理的组织化、系统化、专业化。

从中央层面看，应组建全国性常设的危机管理中枢机构：国家危机管理委员会，其由国家首脑或最高行政首长挂帅，负责全国重大突发事故应急处理的统一领导、统一指挥。建立这样一个中枢指挥中心，就能够在紧急状态下处置危机，能够将分散的力量组合在一起，迅速地安排危机处理专业人员，合理地调配救险物资，尽可能在危机状态下争取更多时间，将损失减到最小，尽快恢复社会秩序。

地方政府首先应成立由政府领导牵头的城市危机管理委员会，下设相关“部”或“室”，如指挥部、预防部、信息室等，其常设办事机构为城市危机管理办公室。危机应急指挥部是其中最重要的部门，办公地点应该设在危机管理办公室，这里为应急指挥部设置明确的席位，一旦发生重大事故，指挥官和其他人员立即进入自己的岗位，依托危机管理中心的设备、信息、技术和专家委员会开展指挥工作。其次，地方政府应设立一个危机应急联动中心，涉及公安、消防、医疗、环保、市政、民政、新闻等部门，它是一个非常设机构 ,直属市危机管理委员会，在特殊安全事故发生时实施指挥功能，发挥联动效应，这样能全面提高城市政府快速反应的能力，充分利用各项资源，更好地应对危机。

二是优化危机决策体系。安全事故具有突发性、破坏性和无序性等特点，因此危机决策是与常规决策相对应的非常规决策状态，它比任何常规性决策更考验一个国家政府的治理能力。笔者认为，做出正确的危机决策并加以有效地执行是控制危机的关键，一个科学的危机决策体系，至少包含以下三方面：1.统一的决策机构。决策机构是拥有决策权、制定战略、协调各部门的核心机构，它在危机管理中处于统帅地位。一个合理的危机决策机构应当有两部分组成：一个是危机管理参谋系统，即智囊团，主要由经验丰富的专家组成，为决策者提供有效的方案选择和判断依据；另一个就是危机管理决策机构，由最高决策者组成。在我国，中央层面应建立相关部门领导组成、国务院总理为核心的最高决策机构，隶属中央危机管理委员会。地方政府可以在市危机管理委员会下设立危机应急指挥部，同时受中央政府领导，以确保危机决策时，中央与地方协调一致、相互配合。2.高素质的决策人员。危机决策是非程序化决策，在压力大，时间紧的情况下，需要决策者做出准确果断的决策，以稳定秩序，减少损失。因此需要培养大量综合型的适应性好、协调力强的危机决策人才，同时要保持参谋咨询体系的相对独力性，从而为决策者提供客观科学的方案。3.民主科学的决策程序。希斯博士认为，“危机管理的本质是它需要一个既使用权威又实用民主的决策程序，在此环境下激发反应者作出一个富有弹性但又极具力度的决定。管理能力就是在及时决策和民主参与之间寻求平衡，以及在目标层层分解、责任到人和全体员工齐心协力向统一的核心目标冲刺之间寻求平衡”。总的说来，危机决策属于非常规决策，决策者需要在在时间紧迫，信息有限，资源紧缺的状态下，正确分析危机信息，合理选择专家智囊团的备选方案，综合考虑，果断及时地作出决策。

三是完善危机沟通机制。1.及时披露信息，消除社会恐慌。首先，政府应建立危机管理信息报告制度，不仅依靠政府信息部门收集情报，而应公布统一的举报电话，鼓励任何单位和个人向相关部门报告危机隐患，揭露有关部门不履行危机处理职责的情况。其次，应建立危机管理的新闻发布制度，通过召开新闻发布会、设立官方新闻发言人来公开危机信息，及时、准确的向社会公众通报重大决策，发布重要信息，报道紧急重大安全事故，确保危机信息的一致性与权威性，减少流言和谣言传播的空间和动力，消除公众的恐慌心理。2.加强媒体合作， 引导社会舆论。在安全事故中，新闻媒体的作用具有两面性。既可以及时准确的公布权威信息，避免猜测和谣言造成的恐慌，也可能推波助澜，在公众中造成非常不利的影响。考虑到一系列矿难，高铁等事故中政府与媒体的互动关系，我们可以发现以下两方面的有益启示：一方面，政府主动引导媒体发挥积极作用，及时提供官方信息，将公众舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来；另一方面，政府要加大对媒体信息发布的管理工作，要求其加强自律，服从大局，严格依法报导，杜绝为了追求轰动效应，在事故报道中夸大事实，出现失真新闻。 3.开展危机公关，维护政府形象。安全事故发生后，政府作为危机管理主体自然就成为社会关注的焦点，在这样一个特殊的时刻，政府“说什么，怎么说”都至关重要。危机公关就是这个时候最有效的工作手段。英国危机公关专家里杰斯特曾提出关于危机处理的“三”原则：“‘Tell you own tale以我为主提供情况；‘tell it first尽快提供情况；‘tell all提供全部情况。”联系实际情况，首先确保重要领导人及时出现在事故现场，表明当局的重视。其次需注意的是，在我国客观准确地传达危机信息并不适用于西方学者所主张的“马上告诉他们，告诉他们全部”，特别是在我们这样公民社会并未完善的国家，还不具备信息完全公开的条件。

（三）构建城市安全事故恢复机制提升危机善后能力

1.防范连锁反应

安全事故的爆发是一个周期性的过程，事故救治阶段的结束并不代表整体危机事件的完全结束，而是进入另一个恢复阶段，此时，处理不当很容易造成新一轮的危机爆发，比如上海地铁事故造成社会秩序的混乱，相继又引发了早高峰路面交通拥堵和交通事故的发生。

2.重视心理恢复

重大安全事故过后，进入事故的善后恢复阶段，不仅要恢复重建物质设施，而且要重建公众 灾祸的信心。安全事故的突发性和灾难性使得公众不仅承担着身体上的伤痛，更多的是家破人亡造成的心理恐慌和阴影，这可能影响到公众的人生观、价值观。因此，政府应当重视公众的心理问题，及时采取各种措施，加强对公众的心理救援与康复。政府可以从以下几方面入手：依靠心理专家提供专业的心理咨询，缓解或消除受害者痛苦，提升面对问题与挫折的心理承受力；制定长期的心理援助与康复计划，解决事故发生后一系列后续心理问题。

3.开展危机评估

危机管理的最后一个阶段就是总结经验教训，为政府的危机管理提供值得借鉴的经验和教训，完善危机管理制度，分析危机处理的方法，提高组织对危机的应急能力和恢复力。同时完善政府官员问责制，对救助有功者奖励，对玩忽职守者严惩。总之，科学合理的危机评估机制和官员问责机制，有助于提升政府的危机管理能力，是我国的危机管理体制逐步走向成熟和完善。

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〔责任编辑：冯延臣〕