对衡阳市农户小额信贷情况的调查与思考

李立新

摘要：本文在深入调研的基础上，分析了当前农村信用社农户小额信贷业务发展过程中存在的问题，并提出了相关政策建议。

关键词：农户小额信贷；对策建议

小额信贷是发展中国家大力发展的农村信贷产品之一，是金融支持社会主义新农村建设的重要手段。为全面了解农户小额信贷经营现状和原因，研究可行性对策，最近，我们采取座谈、走访、问卷调查等形式，对衡阳市农村信用社农户小额信贷进行了专题调研。

一、发展现状

自20世纪90年代起，衡阳市开始引进并推行以政府为主导、金融机构直贷到户的小额信贷“孟加拉模式”。经过10多年的实践，农户小额信贷在支持“三农”发展、帮助农村低收入群体脱贫方面起到了不可替代的作用，成为当地农村金融服务体系的重要组成部分。目前衡阳市经营小额信贷的正规涉农金融机构主要是农村信用社，资金来源为吸收存款和中央银行再贷款。2011年全市农村信用社建立农户信用档案35.62万户，占农户总数的24.6%，累计发放小额农户贷款15亿元，余额9.14亿元，有效支农覆盖面达到29.3%；辖区农业在遭受历史罕见冰灾等不利因素影响下，仍保持良好的发展态势，农民人均纯收入5617元，比上年增长15%，高于湖南省平均水平1105元。

二、主要问题

（一）农户小额信贷手续繁琐与农业生产内在特征的矛盾

作为农村信用社联结千家万户的金融纽带，农户小额信贷其显著特点是额小、量大、分散，采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理方式。从贷款程序来看，分为建档、评级、颁证、贷款等操作手续，审批环节多，时限较长。面对众多的贷款农户，特别是在交通不便、位置偏远的落后山区，不但贷前调查难度加大，而且贷时审查、贷后检查和贷款催收的任何一个环节也不能少，要花费大量的人力、物力、财力，增加了小额信贷的管理难度和经营成本，降低了小额信贷的质量与效益。同时，由于基层社审批权限不大，绝大多数农户提出贷款申请，都要上报县（区）联社审批，不仅耽误时间，而且在贷款数量上也打折扣，无法满足农业生产时效性、季节性较强等内在特性。据调查，衡阳市距离县城最远的乡镇近80公里，信贷员调查一笔贷款业务最长需2-3天。

（二）农户小额信贷支农政策性与农信社经营目标的矛盾

一是小额信贷主要面向中低收入农户，支持农村弱势群体，缺乏有效抵押物，客观性决定了其所面临的市场风险、管理风险、道德风险不可回避。二是小额信贷支农义务与政策扶持不对等，缺乏完善的风险保障机制和一定的利息补贴、呆账贷款核销等配套措施，制约其支农后劲。三是小额信贷受地方政府直接干预较多，盈利能力较弱，与农村信用社商业性和可持续性发展的要求不匹配。由于缺乏内在动力，“后顾之忧”颇多，农信社发放小额信贷仍然较为谨慎，中低收入农户可获得小额信贷的可能性仍然没有较大的改观，甚至出现“扶富不扶贫”的现象。据对衡阳市100个农户跟踪调查，2011年第四季度支农贷款满足率仅为36%，同比下降21个百分点；80%左右的农户小额信用贷款实际上是投向高收入农户。农民“贷款难”问题并未根本好转，对抵御当前国际金融危机、扩大农村内需、活跃农村经济产生不利影响。

（三）农户小额信贷的推广发展与农信社管理体制的矛盾

虽然农村信用社投放农户小额信贷取得了一定成效，但由于政策变化、体制不顺等原因，小额信贷的推广和发展面临一系列阻力。一是农村信用社缺乏完善的组织体系，管理水平难以适应小额信贷的现实需要。县（区）联社实行统一法人后，与市办事处的管理体制并未完全理顺；基层社缺乏独立性，信贷责、权、利不清甚至脱节等。二是农村地域辽阔、贷款农户居住分散，行业管理部门对小额信贷的管理监督工作难以有效跟进，加之人员素质良莠不齐，一定程度上弱化了小额信贷在农村的发展速度和推广程度。

（四）农户小额信贷现行制度设计与农民需求变化的矛盾

主要反映在：一是额度太小。目前农户小额信贷额度大多在1-3万元区间，还有更小的几百元。这种小额度扶贫性贷款只能解决种子、化肥、农药等所需资金，难以满足农户家庭及新型经济组织多元化的信贷需求。而大部分农户小规模的生产资金可通过自筹解决，除了经营状况不善的外，其余基本不需要小额信贷。近几年，衡阳市小额信贷规模逐步减少，到2011年降至2005年后的最低水平，市场平均占有率不足10%。二是期限过短。农户小额信贷一般控制在1年以内，“春放秋收冬不贷”做法与现代农业反季节、长周期的特点不甚匹配，导致信贷与产业结构矛盾日益尖锐。如林果业约1-3年；农产品加工业、储运业、农民住房与子女助学贷款需1-4年；油茶林开发见效期一般要5-7年，甚至更长，而短期的信贷投入难以发挥应有的资金扶持作用。三是利率偏高。农户小额信贷按照同档次基准利率上调60%－80%甚至“一浮到顶”。农民承受利率压力，金融需求欲望日益降低。据对衡阳市100户农户问卷调查，认为小额信贷额度偏低的占64%；认为期限太短的占50%；认为利率过高的占59%，而在农户能承受的最高年利率方面，50%在5%以下，32%在5%-10%，仅有18%能承受10%以上的利率。

三、对策建议

（一）加大国家宏观政策的支持与引导

产业政策方面。要制定国家扩大农村内需长远规划，加大“家电下乡”、“汽车下乡”、“万村千乡市场”、“双百市场”、农机具购置补贴和农村信息化建设进程。建立政府主导的多元化农业投入稳定增长机制，大幅度提高政府土地出让金收益、耕地占有税新增收入用于农业比例，拓宽农业投入来源渠道。加快农村宅基地有效流转，从根本上解决农民因缺失有效抵押导致“贷款难”的问题。财政政策方面。要建立财政补偿机制，免征农村信用社营业税，免征农业政策性保险所得税，提高农业保险保费补贴等。加大财政有效投入，扩大财政贴息贷款的范围和额度。货币信贷政策方面。基层人行要充分发挥“窗口指导”作用，完善“三农”信贷考核制度及奖励机制，引导资金及时回流农村。对农村信用社实行差别存款准备金政策，对农户小额信贷实行优惠利率等。创新支农再贷款政策，在期限、利率上采用“区别对待、分类管理”的办法，使资金使用与现代农业生产周期相吻合。金融监管政策方面。要改变监督理念，对农村信用社监管要从合规型转向防范风险与提高效率相结合，将改善金融监管与鼓励金融创新相结合，适时适度放宽资金、机构和业务准入门槛，防止“一刀切”，以免挫伤其支农积极性。对僻远地区农村信用社，由银监机构委托当地央行分支机构监管，以此节约监管成本，提高监管效率。

（二）重视农村金融机构的定位与布局

当前，亟待构建商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融互为补充、机构多元、产权明晰、竞争充分的农村金融服务体系。农村信用社要立足服务“三农”不动摇，加快推进股份制改造，改善法人治理结构，发挥支农主力军作用，推动农业生产向特色农业、生态农业、科技农业发展。邮储银行要充分发挥其网络覆盖面广、资金来源较充裕的优势，逐步占据农村小额信贷市场主导地位，开辟邮储资金回流农村新渠道。加快培育村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。探索建立多层次、多形式的政策性农村担保机制。

（三）推进小额信贷产品的创新服务与风险防范

要积极探索、创新适合“三农”特点、具有差异性和多样化的小额信贷新产品，为新农村建设提供优质的金融服务。大力发展林权质押、土地使用权质押、订单农业、农村厂房抵押贷款等信贷新品种，满足农村多元化的信贷需求。在小额信贷和农户联保贷款的基础上，试行农户贷款+贷记卡“一卡通”，推行发展“信贷+订单”、“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“市场+基地+农户”等信贷模式，开发“信贷＋担保或保险”、“信贷+财政贴息”等金融服务新产品。针对目前农村经济发展和产业结构调整的新形势、新要求，对农户小额信用贷款的对象、额度、期限等进行延伸，适当下放基层农信社贷款权限和授信额度，减少审批环节，简化信贷手续。适时开展业务双向培训，充实农村信贷专业队伍。同时，建立一套科学严密、行之有效的信贷管理机制，努力提高产品创新风险防范和控制能力。

（四）强化农村金融环境与诚信建设

一是夯实信用基础。强化农村信用知识宣传，继续全面推进信用单位、信用乡（镇）、信用村和信用户等信用工程创建活动，营造“守信光荣、失信可耻”的社会环境。加快社会征信体系建设，建立农户信用档案和信用数据库。建议人总行尽快出台相关办法，制定统一的农村信用评级和采集标准。二是完善责任机制。由政府部门牵头，组织成立区域金融生态环境建设领导小组，明确各相关部门职责，建立区域金融生态环境评价体系，纳入政府目标管理。三是营造法治环境。建议执法部门推广简易诉讼程序，降低金融债权案件诉讼费用，坚决打击恶意逃废债和赖债行为，增强金融维权的成效。地方政府要制定完善有关信用管理、房产抵押登记、评估等地方性法规，规范当事人的金融行为。

（五）加快建立农村经济发展保险机制

要大力发展农业保险，提高农业抗风险能力，为农户小额信贷成果提供保障。一是建立体系，成立专业组织。建议国家尽快将农业保险从商业保险公司中分离出来，成立专门的政策性农业保险机构。鼓励商业保险公司开办涉农保险，引导建立互助保险组织。完善农村巨灾风险转移分担机制，探索建立农村再保险体系。二是创新产品，延伸服务领域。积极开发适合农村和农民需要的险种，尝试建立政府补贴、农户自缴、保险公司承担保费“三三制”农业保险模式。扩大农业保险覆盖范围，提高农业保险深度和广度，如推广新型农村合作医疗保险；为进城农民工提供人身、医疗保险等。三是完善立法，提供法制保障。明确政府在农业保险制度中的职能与作用，确定政府的财政投入与政策措施，推动和扶持农业保险发展。