电力行业监管的国际经验与启示

2012-04-29杨舜贤

金融经济 2012年3期

杨舜贤

摘要：在分析电力行业监管的必要性和内容的基础上，本文梳理和分析了国外电力改革和监管的经验与趋势，在充分考虑我国电力行业未来改革趋势的前提下，本文提出了我国电力行业发展政策建议。

关键词：电力监管；国际经验；启示

随着经济的快速发展，我国电力行业也取得了迅猛发展。但是，我国电力行业的发展方式还处于粗放型阶段，电力发展对资源消耗和环境严重，影响了经济、社会、环境的可持续发展。因此，如何构建一个能促进竞争、保护环境、能源安全等目标的监管框架，提高我国电力行业效率，特别是火电行业的效率，实现电力行业的可持续发展是目前电力监管中面临的主要问题，国外在发展电力行业的过程中有哪些经验及成熟做法？

一、电力监管的必要性和内容

一般认为，电力行业是与人们生产、生活密切相关的行业，其发电、输电、配电和售电四个环节具有网络性、高度协调性，及一些经济特性（任玉珑等，2006）如公共品属性（基础产业、基本生产原料和生活必需品）、规模经济和自然垄断性、高沉淀成本，政府规制其市场准入等。但电力行业的自然垄断属性但并非其所有环节都具有垄断性，只是在一定区域内存在自然垄断性，如输电环节因的自然垄断主要因为输电网络的建设投入具有高沉淀成本、规模经济效应，其市场准入门槛较高，引入市场竞争容易导致资源浪费、效率低下（王俊豪，1998）。

垄断环境会使得电力行业的效率存在缺失，需要进行经济性监管。长期以来，电力行业被认为属于自然垄断行业，在发电、输电、配电和售电四个环节实现垂直一体化，然而，电力企业不存在市场竞争机制约束，就没有生存和技术改造的压力。因此，自然垄断会造成“X-非效率”和消费者福利损失，需要对电力行业进行相关管制以提高该行业的效率。如我国电力行业长期处于政府政策保护下，行政垄断严重，将在相当长一段时间内维持高额的垄断利润，对市场竞争压力反应不敏感。

电力企业生产的外部性需要引入社会性监管。在市场机制的前提下，电力企业不断扩大生产规模以求占领更大的市场份额，带来更多的社会就业和社会税收。在环境保护和环境规制缺失的条件下，电力企业以追求经济利润最大化为目标，而不会考虑其在生产过程中对资源的高消耗和对环境的严重污染，如二氧化硫、二氧化碳等排放对环境的影响。因此，在对电力行业进行经济性监管的同时，需要引入社会性监管减少电力行业产生的外部不经济。

因此，为了协调政府、电力企业和消费者等各相关方的利益，提高电力行业效率，电力监管机构应依据加强对电力行业经济活动进行经济规制和社会性规制，对非自然垄断和自然垄断环节采取不同的监管政策，如在非自然垄断环节，放开市场准入，引入竞争；对自然垄断环节进行价格管制以提高资源配置水平和效率；加强社会性监管，提高电力行业整体效率及可持续发展能力，降低电力行业对资源的过度消耗和环境的污染。

对电力行业的经济性监管是指电力产业和电力市场的具体监管，主要是预防和矫正电力产业和电力市场的垄断所带来的效率损失或者不完全市场竞争，包括价格监管、市场准入、投资监管、供电电能质量和服务质量监管，供电电能质量和服务质量监管、网络接入和电力调度以及电力市场运营秩序监管等。电力行业的社会性监管旨在保护社会公众利益包括健康、安全、环境和资源保护监管等，预防和矫正电力产业和市场对社会公众产生的不良影响。

二、国外电力监管的经验与趋势

电力产业一直以来的发电、输电、配电一体化的垄断经营，使得电力行业一度被认为是自然垄断行业。自20世纪80年代开始，英国、美国、澳大利亚等国围绕打破垄断、引入竞争机制，提高效率、降低电价等目标开始对其电力产业进行了市场化改革，建立了电力产业市场。这些国家的电力产业市场化改革给电力产业带来了活力，为我国的电力产业市场化改革提供了有益经验。基于电力产业特殊的行业特征，市场化改革主要是在发电和售电环节建立竞争机制。

第一，英国电力的彻底私有化。英国电力工业作为国际电力工业改革的先驱，在私人所有权；重构市场参与主体，建立竞争性市场；加强电力产业的环境监管等方面进行改革（亨特，2004）。

第二，美国电力的市场化改革。美国电力改革主要围绕放松行业管制、引入竞争市场、提高行业效率、降低电价等主要内容开展（唐松林等，2007）。由各州根据“厂网分开、引入竞争”的原则自主确定各州改革模式，建立各州电力产业市场。电力市场改革打破了20世纪初的电力公司通过垂直一体化控制发电市场、输电和配电市场的局面，对于竞争环节（发电和售电），则放松监管，对于垄断环节（输配电），则加强电力的准入监管、价格监管等经济性监管和安全、环保等社会性监管，提高监管的有效性和效率。

第三，澳大利亚的电力改革。借鉴英国电力改革的经验，澳大利亚重视重建电力市场和对环境的规制监管（王瑞琪，傅敏等，2008）。主要包括电力工业结构性重组、构建统一电力市场体系、以重建监管体系为核心的新一轮能源体制改革；重视电力行业对环境所带来的影响。

第四，日本有限竞争的电力市场化。1995年《电气事业法》修订，开启了日本电力产业运营体制的重大改革。日本的电力产业市场化改革采用有限竞争的单一买方模式。日本并没有对电力产业进行重组，而是保持了区域的垂直垄断，解除发电领域的进入许可证制度，逐步开放电力产品零售市场，增加各类主体投资电力产业的积极性，通过引入竞争机制促进电力企业降低成本增加盈利，通过改革初步建立电力行业竞争性的市场框架。

第五，电力监管机构的设置。主要国家建立与电力市场改革相适应的专业监管机构，监管方式和内容不断丰富。如英国、波兰、阿根廷、加拿大等国成立了专门的全国性监管机构。监管模式主要包括以英、美、澳大利亚等国家为代表的独立电力监管模式和以德国、法国、日本等国为代表的非独立监管模式。不同监管模式下，不同的电力市场竞争程度和市场结构，监管机构的职能不相同，从监管职能上，现代电力监管制度有如下特点：一是区分发电、售电等竞争环节和输配电等垄断环节；二是在输配电价格监管上，由保护性监管向激励性监管转变。如最高限价价格监管（RPI-X）就是监管部门在考虑了物价指数的前提下，提前制定下一阶段输、配电公司输配电价格的最高限价，促使电力企业提高效率、降低成本。三是建立与完善了促进低碳电力发展的配套监管机制。如英国燃气与电力市场办公室对电网企业实施新的激励监管机制、鼓励电网企业建设新的输电线路、鼓励配电企业使用新的智能技术、激励低碳发电技术等。

三、绿色电力——世界各国电力发展新趋势

绿色电力包括风能、小水电、太阳能、地热、生物质能和其他可再生能源的电力。相对于传统的火力发电，绿色电力的生产过程中不产生对环境有害的二氧化硫等有害排放物，更有利于环境保护和社会可持续发展。为了适应日益严峻的环境保护需要，各国重视发展绿色电力，提升竞争力，促进可持续发展。加强对电力发展的环境监管，并建立和完善促进电力行业利用新能源、可再生能源进行电力生产的市场机制，促进绿色电力的发展。

第一，美国。20世纪两次能源危机促进了美国绿色电力产业的发展，以可再生能源为原料的绿色电力从20世纪70年代开始在电力产业中占据了一定的地位（仲苏亮，2010）。美国绿色电力产业的迅速发展得益于美国政府、美国联邦能源管理委员会、各州公共事业委员会制定的财政激励政策、管制政策等一系列产业政策。据统计，2002年美国绿色电力达到1135亿kw·h，占全部电力能源比重的8.9%，其中小水电发电6.6%，到2025年，美国绿色电力的比例将达到15%。

第二，欧盟。除了丹麦，欧盟各成员国都充分利用自然条件发展绿色电力，并从价格和数量的角度来鼓励绿色电力的生产企业和消费者。德国政府政策采用了固定价格和转移支付的形式向投资者做出长期承诺，有效地激励了电力企业利用可再生能源发电。通过对设备制造商的以资金补贴和信贷补贴，对风力发电投资者进行机组直接补贴和风电上网补贴（如选用每台450-2000千瓦机组，则每千瓦补贴120美元，并提供优惠的低息贷款；对风电上网提供每千瓦时电量给予0.06马克的补贴）。荷兰通过提供价格补贴鼓励绿色电力消费者，爱尔兰则通过采用公开招标政策促进绿色电力市场竞争，但与其它政策相比，促进绿色电力发展的效果不显著。

第三，日本。日本于1997年4月颁布了《促进新能源利用的特别措施法案》，设计的新能源(可再生能源)包括：太阳能发电、风力发电、废弃物发电、生物质发电、洁净燃料汽车、天然气供热、燃料电池等。政府为促进上述新能源的使用，设立了新能源导入期补助金，并在税金、资金筹措等方面制定了许多优惠政策。2002年5月颁布了《关于电力事业等利用新能源发电的特别措施法》(简称新能源电力促进法或RPS法)，规定从2003年4月1日起实施。日本正式引进了RPS制度（Renewables Portfolio Standard），要求电力行业有义务在政府设定的新能源(可再生能源)发电量目标中，利用一定比例以上的新能源(可再生能源)电量。目前适用于RPS制度的新能源(可再生能源)有：太阳能、风能、地热、1000千瓦以下的水能和生物质能源（废弃的木屑、制糖的蔗渣、家畜粪便、庄稼竿秸以及有机生活垃圾等有机物统称为生物质能源）。该法案规定，所有的电力行业都必须利用一定比例的由经济产业大臣认定的新能源(可再生能源)发电设备所发出的电力，具体履行方法有三种：一是自主建设新能源(可再生能源)发电机组发电；二是从其他公司购买新能源(可再生能源)电力并实施供电；三是从其他公司购买相当于新能源(可再生能源)的电力单位量。各电力行业在年度末的售电量中必须确保的新能源电量比例由经济产业大臣根据新能源(可再生能源)的出力而制定。2003年度统计数据表明，这一年所确定的新能源（可再生资源）电力使用量为32.8亿千瓦时，实际完成量为40.2亿千瓦时。另外，企业和民间组织为促进新能源（可再生能源）的发展，也相继出台和修改了一些相关制度。

四、启示

电力工业的发展既要符合经济增长和产业结构调整的需要，又要统筹考虑能源、资源和环境容量的约束（林伯强，2004）。纵观世界各国电力体制改革及电力市场建立的模式，打破垄断，实行市场化的竞争机制的趋势已成必然。借鉴国内外电力监管和产业政策的相关经验，在充分考虑我国电力行业未来改革趋势的前提下，我国电力发展应注意几方面：

第一，推进市场化改革，健全电力监管体系。

我国电力市场的建设应坚持市场化改革的方向，要充分发挥市场机制在资源优化配置中的基础性作用（朱峰，2007）。电力市场化改革的关键目标是应确保电网独立性和电力系统运行的安全可靠性。在改革过程中，电力产业各环节从垂直一体化垄断逐渐分拆，增大了相互协调的成本和难度（李桂林，2007）。要缩小地区间电力利用效率的差距，就必须在技术、管理、政策等方面加强协调与合作（钱峻峰等，2010）。

政府规制电力行业的基本目标是既要使受规制企业取得合理的收益和利润率，又要使企业以最低的成本满足社会的电力服务需求（石良平，刘小倩，2007）。虽然2005年国务院颁布的《电力监管条例》界定了监管机构、监管职责、监管措施、法律责任等多项内容，但仍然是部门利益妥协平衡的产物，没有充分体现电力监管改革的国际趋势。在开放市场条件下，市场准入监管和价格监管是最核心的电力监管职权。而该条例并没有将这两项核心职权明确授予电力监管机构，监管机构难以平衡和调节国家、消费者、投资者、电力企业之间的利益实现有效监管（黄良进等，2010）。

因此，进一步完善我国电力产业监管体系。（1）政府从产业链整体效率及煤电一体化发展趋势出发，成立能源部，对电力、煤炭、石油等产业实行宏观管理，统筹协调煤、运、电的规划、布局、价格和进入条件，全面负责能源产业链布局、发展与规划。（2）进一步明确国家电监会的职权范畴。电监会的基本职责是监督电力企业及整个电力系统的运行效率，并正确处理有关各方的利益关系。电监会应负责市场准入、垄断性企业投资审批、价格制定等职权。（3）进一步推进区域监管机构的建设。独立监管机构的纵向设置可以体现为：国家电监会→区域电力监管机构→省级电力监管机构→县级电力监管机构（晋自力，陈松伟，2011）。

第二，加强绿色电力规划，改善电源能源结构。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出要“发展新一代核能、太阳能热利用和光伏光热发电、风电技术装备、智能电网、生物质能”。中国发展绿色电力应重视以下几点：（1）加快发展“绿色煤电”技术。“绿色煤电”的技术基础是整体煤气化联合循环（IGCC）和碳捕集与封存（CCS）技术。《中国21世纪议程》已将IGCC电站列为中长期电力科技发展规划的重点项目。（2）大规模开发利用可再生能源和清洁能源。风力发电技术成本最接近于常规能源，但我国具备经济开发条件的优质风场主要分布在三北地区，远离能源消费中心，需要建设特高压骨干网架。我国太阳能资源和沿海风电资源分布广泛，接近能源需求地，但规模较小，对配网的响应能力和稳定控制要求较高，可以在东部、东南部负荷中心地区，大规模推进建筑节能和分布式太阳能发电、供热（刘予胜，杨尚东，2010）。核能在中国还处于初级发展阶段，我国投运的核电机组共11台，总装机容量只有9.1，而如果按核电发展规划，即便到了2020年达到80的装机容量，也只占全国电力装机容量的5%，发电量的8%（朱民，2010）。（3）推动电网建设的根本性变革。我国电力需求集中在东中部发达地区，约占全国需求总量的3/4，而水力、风能、太阳能等大型清洁能源则主要分布在我国西南和西北地区。有效的电力长途输送需求使智能电网成为推进绿色能源发展的战略重点。在未来建设变电站中应多采用环保设计，增加特高压变

电站与数字化变电站的建设，在变电站设备选型中采用低损耗、低噪音高可靠性的设备（路石俊等，2010）。

参考文献：

（1）[美]萨莉·亨特著，易立云、杨海波、乔涛译：《电力市场竞争》，中信出版社，2004年版，337-338页。

（2）任玉珑，唐松林，方延洪，刘贞：电力市场化中的行业组织与竞争，重庆大学出版社，2006年3月。

（3）黄良进，何立军，肖代柏，网络治理视角下的中国电力监管改革，新视野，2010/02

（4）晋自力，陈松伟：西方电力监管机构设置模式及其启示，生产力研究，2011/01

（5）李桂林，美国电力体制改革评析，特区经济，2007/12

（6）刘予胜，杨尚东：低碳社会约束下电力科学发展，人民论坛，2010/05

（7）钱峻峰，李建军，蒲勇健，电力能源利用效率及其收敛性——基于中国省际面板数据的实证研究，山西财经大学报，2010/12

（8）石良平，刘小倩，中国电力行业规制效果实证分析，财经研究，2007/07

（9）唐松林，任玉珑，汪洋：美国电力监管制度及启示，经济纵横，2007/01

（10）王俊豪：论自然垄断产业的有效竞争，经济研究，1998/08