欧盟排放交易的立法进程及其对中国的启示

秦天宝 付璐

摘 要: 欧盟排放交易机制的立法进程对中国碳交易立法具有借鉴意义。中国可以借鉴欧盟渐进式的立法进路，并结合自身特点，通过试点模式，摸索建立大范围的温室气体排放交易机制的可行性。欧盟排放交易機制立法全面的智力支持体系对中国的启示是：应对温室气体排放交易机制进行系统化的研究，综合分析应对气候变化的各种政策并保证各利益方的充分参与。

关键词: 欧盟排放交易机制； 立法进程； 启示

中图分类号： DF468.3 文献标识码： A文章编号： 1671-6604(2012)03-0017-05

基金项目： 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（10JZD0018）； 教育部2009年“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-10-0617）； 教育部人文社会科学重点研究基地重大课题

作者简介： 秦天宝，教授、博士生导师，法学博士，从事环境资源法研究；付 璐，高级环境法规专家，法学博士，从事环境资源法研究。作为《联合国气候变化框架公约》的非附件I国家，中国不承担减排温室气体的国际义务，但是中国政府已提出建设低碳经济的战略，并承诺在2020年前将单位国内生产总值的二氧化碳排放在2005年的排放水平上降低40%—45%。中国人民银行行长周小川曾指出，要利用金融市场来支持节能减排工作，提及发挥市场机制在资源利用和环境保护上的调节作用时，他更是明确指出要认真研究、借鉴国际上的碳交易机制，探索在国内试行排放配额制、发展排放配额市场。

在上述背景下，本文以欧盟温室气体排放交易机制作为研究对象，从立法进路和立法支持的角度出发，力求从欧盟立法进程中总结出对中国碳交易立法的启示。

一、 欧盟排放交易的立法进路及其启示

欧盟温室气体排放交易机制的立法采取了渐进式（Learning by Doing）的立法进路，其最显著的特点在于：一方面，对于排放交易这一陌生的新型环境管理手段，欧盟本着摸索学习的态度，在建立排放交易机制之初，不以制定理论上最佳的立法方案为目的，而是选择企业能够接受的、且政府可以实施有效管理的立法方案，进而确保排放交易机制在欧盟的最终建立；另一方面，在排放交易机制建立之后，欧盟积极地从机制实践中总结经验教训，寻找解决方案，并根据国际气候变化谈判的进程和欧盟应对气候变化政策的调整，逐步地修订和完善排放交易的立法，帮助欧盟实现以尽可能低的成本减排温室气体这一政策目标。欧盟这一渐进式的立法进路主要表现在以下几个方面：

（一） 摸索期

1. 为确保机制建立做出必要的妥协，在欧盟温室气体排放交易机制建立之前，排放交易对于欧盟层级的环境管理来说，是一个比较陌生的环境管理手段，传统的命令与控制式的行政强制性管理仍是欧盟应用的主要管理方法[1]81。 而且在此之前世界上还未有大范围应用的温室气体排放交易机制的案例，欧盟没有直接的经验可以借鉴。

因此，如何在应对气候变化这一重要的问题上让企业和管理者均能接受一个新型的管理手段，并使之有效地运行是欧盟在立法调研和立法过程中一直寻求解决的问题。欧盟采用的方法是在立法上做出适当妥协，在理论上最佳的立法方案和最易被企业和管理者接受的立法方案之间找到折中方案，既能减小机制建立过程中遇到的阻力，又能尽量保证机制建立后实现其立法目的。

一个典型的例子是，在第一交易阶段，欧盟选择以历史排放量为基础数据向企业无偿发放配额，这本身就是一种向企业的妥协。一般而言，排放配额的发放主要有无偿和拍卖两种方法。当时欧盟不掌握企业二氧化碳历史排放量的数据，只能依靠企业自行上报相关数据。这存在着很大的风险，因为企业自行提供数据的可靠性和准确性一般较低。与之相比，拍卖显然更为高效和公平。但即便在这种情况下，欧盟还是采用了以历史排放量无偿分配配额的方法，最主要的原因就是为了获得企业界对建立排放交易机制的支持。当时的欧盟企业对排放交易机制完全陌生，并已习惯了不为企业活动所排放的二氧化碳支付任何成本。若立法规定其不得不为获取温室气体排放配额支付费用，他们势必大力游说本国政府，反对欧盟排放权交易机制建立。从结果上看，欧盟对企业的妥协，换来了欧盟排放交易机制的快速启动。

另外一个例子是，《2003排放交易指令》未对装置关闭时如何处理排放配额的问题做出任何规定，这是欧盟对成员国做出的一种妥协。成员国国内政府的政策目标是多重的，推动本国的经济发展、保证就业率是国家议事日程上的首要任务，欧盟立法很难要求成员国政府鼓励其境内企业关闭二氧化碳密集型的装置。因此，欧盟在立法上有意在这个方面保留空白，将决定权交到成员国政府的手中，让其根据国内政策的需要选择具体的处理方法。欧洲委员会采取这一做法也是为了尽快使成员国接受指令所做出的一种妥协。

2. 机制建立之初保持其简单性与确定性。欧盟立法在设计第一交易阶段的规则和制度时，遵循的基本原则有两条：其一，保持机制的简单性，让各成员国尽快学习如何运行排放交易机制，完成相关基础设施的建设；其二，保证机制的确定性，即政府管理者有能力监管其所设计的排放交易机制的运行。

保持机制简单性方面最典型的例子是：在排放交易机制第一交易阶段，欧盟选择调控主要排放源。这些排放源是以欧盟《综合污染防治指令》的管理框架为基础挑选出来的。《综合污染防治指令》是针对欧盟境内大型工业点源污染源的所有污染物，已经建立起的一套综合的排放许可证制度。该指令附件I列出了污染源清单，且接受管制的污染物包括二氧化碳和其他五种温室气体。《2003排放交易指令》选择将《综合污染防治指令》污染源清单上最主要的大型的、静止的排放源纳入其适用范围。这样做不仅可以创建一个足够大的排放配额交易市场，保证市场流动性，而且它利用已经成熟的制度基础，使机制的运行简单，让成员国能够在第一个交易阶段完成有关排放量监测、报告和核实方面的基础设施建设。

在保持机制的确定性方面，欧盟对温室气体种类的选择做出了很好的说明。机制建立之初，调控的适用范围仅有二氧化碳这一种温室气体。除了因为二氧化碳的排放量在欧盟温室气体排放总量中占比较大外，另一个重要因素是需要对温室气体排放量进行准确监测，这也是排放交易机制有效实施的前提之一。当欧盟制定该指令时，二氧化碳是六种温室气体中欧盟唯一能够保证对其排放情况进行长时间高质量监测的气体，而对其他温室气体的监测还存在着很大的不确定性。

（二） 修订期

1. 解决问题。待欧盟排放交易机制建立后，欧盟及时总结经验教训，通过立法修订针对问题提出解决的方案。这体现在对以下几个问题的处理上：

第一，排放总量的设定。首先，为确保排放交易机制的建立，欧盟允许以企业提交的历史排放量数据为依据向其无偿发放排放配额，并以此数据为基础设定排放配额的总量。但是，欧盟清楚选择这一做法的风险，于是，在立法时也同时要求企业必须从2005年开始提交经核实的排放量数据，而且将排放量的监测、报告与核实作为制度予以规定。正是基于这一制度的建立，当成员国政府提交第二交易阶段的国家分配方案时，欧洲委员会比较经核实的排放量数据，在计算各成员国提交的国家分配方案拟定的配额量后，将其总量消减了10.4％，以保证欧盟顺利实现《京都议定书》所规定的减排指标。其次，虽然欧洲委员会有了经核实的排放量数据，可以更好地衡量成员国政府提交的国家分配方案所拟定的排放配额总量，但是，各成员国分别设定各自的配额总量的做法，不利于欧盟实现到2020年将温室气体减排20%的目标。所以，欧盟在2009年修改《排放交易指令》时，决定在第三交易阶段，开始由欧洲委员会设定全欧盟范围内的排放配额总量，取消了国家分配方案的模式。

第二，新准入者和装置关闭时排放配额的处理问题。由于《2003排放交易指令》未对新准入者和装置关闭时排放配额的分配问题做出明确的规定，在第一和第二交易阶段，各成员国自行制定不同规则。这导致成员国之间的规则各异，透明度低，增加了机制运行的复杂性，还影响了不同国家企业间的公平竞争。于是，《2009排放交易修改指令》对这两个问题都做出了相应的规定：在新准入者方面，欧盟决定建立欧盟范围内统一的新准入者储备库，且针对新准入者适用欧盟统一的分配规则，原则上讲，新准入者将适用与现有装置相同的配额分配方法；在装置关闭时配额分配方面，2009年修订后的《排放交易指令》规定，一旦装置停止运行，就不应再向其发放无偿配额。

2. 不断完善。除上述对实践中出现问题的解决之外，欧盟通过对排放交易立法的三次修订，不断地完善排放交易机制。其不断完善的目的和方法如下：

首先，立法修订的首要目的是一致的，即降低欧盟减排温室气体成本，以成本效益的方式实现减排指标。最典型的例子是不断扩大排放交易机制的适用范围。欧盟历经几次修订将更多的温室气体种类和活动种类纳入排放交易机制，主要目的就是提供更多的减排机会，降低减排成本。这符合排放交易的原理，即排放交易的范围越大，涵盖的排放源越多，各个排放源之间的减排成本差异性就可能越大，就越有形成排放交易的可能。

其次，欧盟在制定《2003排放交易指令》时就已经为立法修订做出了授权，规定了时间表、审查背景和具体的审查事项。《2003排放交易指令》第30条（2）款规定，基于指令实施所获得的经验、温室气体监测技术的进步及国际气候变化政策的发展，欧洲委员会应在2006年6月30日前起草一份指令实施情况的报告和提交相应的立法修改提案，且列出了实施情况报告所应考虑的事项清单。就是基于该条规定，欧盟在2009年对排放交易指令做出了大幅度的修改。

（三） 对中国的启示

欧盟这种渐进式的立法进路不仅帮助欧盟在较短的时间内赢得了成员国政府、企业和环保团体等各利益方的支持，建立了世界上第一个跨国的温室气体排放交易机制。而且欧盟通过机制实施过程中积累的经验和教训，对其不断的立法修订，使得该机制日益完善，已经发展成为全球最大的碳交易市场。中国若拟建立温室气体排放交易机制，也应当采取渐进式的立法进路，边做边学。首先，中国在排放交易方面的理论研究和实践经验远远均少于当时拟建立温室气体排放交易机制的欧盟，虽然在欧盟层级排放交易的实践非常少，但是欧盟不少成员国已经在各自国内的不同领域实施了不同污染物的排放交易，其中也包括温室气体的排放交易机制，例如英国。其次，虽然有欧盟的实践经验可供中国借鉴，但是毕竟中国与欧盟之间存在很大的差异，这种差异上至政治体制、经济水平、法律传统，下达环境管理能力和环保团体所能发挥的作用。因此，中国需要进行独立的研究和实践，去摸索适合中国自己的温室气体排放交易模式。

在上述背景下，漸进式的立法进路应该更加适合中国。中国可以建立简单的、小范围内的机制作为试点，通过试点模式，慢慢摸索建立大范围的温室气体排放交易机制的可行性。

三、 欧盟排放交易立法的智力支持及其启示

（一）研究为立法做铺垫

欧洲气候变化项目主要有两个特点：一是对欧盟各个领域减排温室气体的潜力和措施进行综合的研究，选择最适合欧盟的政策措施组合，找准对排放交易机制的政策定位；二是尽可能让温室气体排放链条中的各个利益方充分地参与政策制定的过程，从而有效推进气候变化这一涉及多领域、需要多部门合作的政策问题的研究。

欧洲气候变化项目由欧洲委员会的环境部门负责组织管理，以工作组的模式分别讨论各领域的减排潜力和应对措施。这一项目于2000年6月启动，一期工作为期三年，分为两个阶段。第一阶段是2000年至2001年，研究工作集中在能源、交通和工业领域，分为六个工作组，分别为能源供应、能源消费、交通、工业、科研和《京都议定书》的灵活机制。第二阶段是2002年至2003年，研究集中在探究其他领域减排温室气体的可能性，分为三个工作组，专门研究《京都议定书》的灵活机制、欧洲森林的碳吸收潜力及改进农业土地利用和管理的碳吸收能力。该项目的二期工作于2005年10月启动，为期两年。共分为六个工作组，一个工作组审查项目一期的实施效果，包括交通、能源工业、能源需求、非二氧化碳温室气体、农业和林业五个领域；三个工作组分别研究航空业、汽车、碳捕获和储存领域的减排措施；第五个工作组研究适应气候变化的对策；最后一个工作组对欧盟排放交易机制进行审查。

从欧洲气候变化项目工作组的工作内容安排，我们可以清晰地看出它涵盖了气候变化涉及的所有重要政策领域，即能源、交通、工业、农业、林业及《京都议定书》的灵活机制。它是在一个大的项目框架下，对气候变化问题进行综合的研究模式。正是基于对欧盟主要领域减排潜力和措施的综合研究，欧盟才决定建立温室气体排放交易机制，并逐步扩大其适用范围，将该交易机制作为欧盟减排温室气体、应对气候变化政策的核心和基石。温室气体排放交易指令的立法提案即是在该项目一期第一阶段的工作结束后，于2001年10月提出。而该项目二期对航空业减排潜力和措施的研究以及对欧盟排放交易机制的审查为2008年修改排放交易指令将航空业纳入排放交易机制和2009年排放交易指令的大幅度修改奠定了坚实的基础。

欧洲气候变化项目作为一个全面研究欧盟应对气候变化政策的项目，为研究和制定这一涉及多领域、需要多部门合作的气候变化问题提供了一个良好的平台。气候变化问题本身的特点和欧盟的机构设置增加了制定应对气候变化政策的难度。第一，气候变化问题产生的原因导致要解决此问题必须涉及众多重大政策领域。大气变暖进而引起气候变化的绝大部分温室气体源自化石燃料的燃烧，特别是石油、煤炭、天然气、褐煤和木材，这些均是能源的来源。在欧盟内部，影响能源的生产、供应和消费的措施属于能源政策范畴，这些燃料的运输属于运输政策范畴，而气候变化的影响属于环境政策范畴，受到气候变化影响的其他政治领域还包括农业政策、税收政策、对内和对外贸易政策。第二，欧盟不存在统一协调气候变化问题的机构设置直到2010年2月17日，欧洲委员会成立了新的气候行动部门（Directorate睪eneral for Climate Action）负责与气候变化有关的政策法律的制定与协调。。《欧共体条约》规定欧盟仅能在条约授权的范围内行使职权，而没有“气候变化”或相类似的名称，且未授权欧盟在能源政策领域行使职权 《欧共体条约》第3(1.u)条规定仅允许欧盟在能源领域采取“措施”。，能源政策更多是依靠成员国政府间的合作，每个成员国都享有否决权。因此，在欧盟层级气候变化问题是作为环境保护问题对待的，由环境保护部门负责，相应地相关政策均是由环境理事会研究和通过的，未成立专门的协调气候变化问题的机构。第三，虽然从理论上说，欧盟任何理事会的决定对所有欧盟层级和国家层级的机构和政府部门有效，但是实际中，欧盟实行的是垂直式的管理模式，从欧洲委员会和理事会到区域和国家级别的政府部门，都有各自部门的工作目标、重点和优先领域。

正是基于上述气候变化政策制定所面临的困难，欧洲气候变化项目成为解决这一难题的有效模式。该项目所设立的每个工作组均包括欧洲委员会的相关政策部门、成员国政府相关政策部门、工业、环保组织和科研单位的代表。各利益方广泛参与的模式有利于在政策制定的初期听取各方的意见和建议，使得最终出台的政策具有可行性，并获得管理方和被管理方最大程度的支持。

（二） 研究内容和思路

欧盟在建立和完善排放交易机制的过程中，对排放交易这一本来陌生的新型环境管理手段做了哪些方面的研究，采用了什么研究方法，这对于拟建立此类交易机制的国家和地区的政策制定者来说具有学习意义。在欧盟排放交易机制立法进程中，伴随每一项立法提案文件的发布，欧盟都会公布一份该项立法提案的影响评价报告。从这些报告中，可以梳理出欧盟排放交易机制的立法研究对象和思路 To the European Commission DG Environment, Designing Options for Implementing an Emissions Trading Regime for Greenhouse Gases in the EC, Foundation for International Environmental Law and Development,22 February 2000; Commission staff working paper睧xtended Impact Assessment on the Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocols project based mechanisms, COM (2003) 403 final; Commission staff working documentAccompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance within the CommunityImpact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, COM (2006) 818 final; Commissions staff working document睞ccompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emission allowance trading systemImpact Assessment, COM (2008) 16 final. 。

欧盟在拟建立和修改排放交易机制的过程中，针对排放交易主要实施了以下方面的研究工作：首先，在讨论是否和如何建立排放交易机制阶段，研究的问题有实施欧盟排放交易机制所能带来的经济效益；除经济效益之外，排放交易作为一种环境管理手段的其他优势；排放交易适用范围的选择及其选择标准；排放配额的分配，包括在成员国之间、行业之间、企业之间的分配问题；排放交易机制的遵守问题；与其他现有相关政策法律的协调问题。

其次，待排放交易机制建立之后，在排放交易指令的修改完善过程中，研究工作集中在如下方面：排放交易的适用范围；排放交易机制的遵守与执行问题；增强排放交易机制的统一性与可预见性的问题；与《京都议定书》项目机制和其他交易机制连接的问题。

就研究思路而言，从整体立法提案的结构到立法提案中每一个政策方案的分析，欧盟都遵循了这样一种研究思路：第一，立法和每个政策方案需要解决的问题是什么，排放交易实施过程中出现的问题和积累的经验；第二，希望达到的目标是什么；第三，达到上述目标的政策方案有哪些；第四，分析不同政策方案的影响是什么，包括对经济、社会和环境的影响；第五，如何监测与评估政策方案实施后所产生的影响；第六，提出最终选择的政策方案是什么，并说明理由。

值得指出的是，欧盟在分析每个政策方案的影响时，适用的标准是综合性的，包括实施某个政策方案的环境实效性（environmental effectiveness）、经济效率（economic efficiency）、行政成本、对公平竞争与欧盟统一市场以及就业的影响。当然，这些标准中最重要的是环境实效性与经济效率，这正是建立欧盟排放交易机制的目标，即以最低的成本实现减排温室气体排放量的指标。

（三） 对中国的启示

首先，中国有关排放交易的实践活动和研究非常有限，需要针对温室气体排放交易的立法开展科学的、系统的研究工作。虽然中国二氧化硫和化学需氧量的排放交易试点工作已经进行了近二十年，但是其实施的地理范围只限于少数城市和省份，涉及的行业领域也远远少于温室气体排放所可能涵盖的行业领域，因此积累的实践经验不足。而在温室气体排放交易方面，中国现在只是参与了《京都议定书》项下的清洁发展机制，是通过中国政府的主管部门，与国外的政府和企业进行项目合作，这与真正意义上的国内企业间的温室气体排放交易的要求相距甚远。此外，伴随这些少数的、零散的排放交易的实践活动，相关的研究工作也仅限于一些学者的个人研究兴趣，缺乏有组织性的系统的、科学的研究工作的投入。即便中美之間在二氧化硫排放交易方面组织了若干合作项目，但是可以看到的研究成果不多，更多的合作成果是帮助某个地方政府组织建立二氧化硫排放交易机制。因此，建立温室气体排放交易机制的前提条件，必须是由政府部门组织，参考欧盟研究对象和思路，对温室气体排放交易机制进行系统化的科学的研究。

其次，应将温室气体排放交易政策的制定放在研究应对气候变化的大政策的背景下，对中国应对气候变化的各种政策进行综合性的分析，找准对温室气体排放交易机制政策的定位，保持其与其他政策措施的协调性。欧盟将温室气体排放交易机制定位于其减排温室气体，应对气候变化政策的核心与基石。至于中国若实施这一排放交易机制，如何定位的问题，将涉及对中国应当气候变化各种政策的影响的全面评估，这包括环境影响、经济影响、行政成本、就业等诸多方面。

最后，鉴于气候变化问题本身的特点，温室气体排放交易机制这一项政策的研究，将涉及多领域政策部门和多行业的参与，这在中国也不例外。而且中国一直以来的部门之间职能的交叉与重叠以及企业和其他非政府机构参与政策法律制定过程的不充分性，将使得包括排放交易机制在内的应当气候变化政策的立法研究愈加困难。因此，建立一个类似于欧盟的欧洲气候变化项目的平台，给予温室气体排放链条上的各个利益方充分的机会参与这一政策的研究过程，这将有助于政策制定者掌握来自不同政府管理部门、企业界、环保团体、科研单位的更全面的意见反馈，收集更详尽的信息，更好地协调各个利益方的立场，获得各利益方对排放交易更广泛的支持。

参考文献：

［1］ Yamin, F. The Climate Change and Carbon Markets：A Handbook of Emission Reduction Mechanisms[M].London， Sterling， VA：Earthscan，2005.

(责任编辑 徐 丹）