绩效预算管理的国际比较及对我国的启示与借鉴

吴永立

【摘 要】 新绩效预算是当今世界上发达国家普遍实行的一种预算管理模式，对促进政府改革和抑制财政资金浪费起到了积极作用。美国、英国、澳大利亚、新西兰等国是绩效预算改革的先行者，有着丰富的经验，通过对其绩效预算发展历程、核心内容和特征进行分析比较，可为我国绩效预算改革带来重要启示并提供有益借鉴。

【关键词】 绩效预算； 国际比较； 启示与借鉴

引 言

绩效预算是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本—效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能否有效提高政府行政绩效的绩效预算上来，从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算在监督和控制预算支出、提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。

当前，我国各级政府的资金使用效益低下，成为困扰财政部门的一个难题。随着我国地方政府绩效预算改革的不断发展，国家把绩效预算改革提到了正式议程。财政部于2011年7月发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），绩效预算已成为我国预算体制改革的目标与必然选择。由于绩效预算制度是从施行新公共管理改革的美国、英国、澳大利亚和新西兰这些市场经济国家首先开始实施的，而且他们做得最好并具有代表性，因此，有必要对其施行绩效预算制度情况进行充分、客观、科学的认识，以利于我们合理、科学地借鉴。

一、国外绩效预算的特征比较

完整意义上的公共部门绩效预算起源于20世纪40年代美国的预算编制改革，成型于20世纪70年代西方各国掀起的政府改革或政府再造的新公共管理运动。20世纪七八十年代以来，随着全球化、信息化进程的加快，国际竞争加剧，为了摆脱财政危机和提高政府的工作效率，西方各国相继掀起了声势浩大、旷日持久的政府改革运动。这场被称为新公共管理的运动起源于美国，并逐步扩大到英国、澳大利亚和新西兰，随即蔓延到全世界，具有国际性的大趋势。在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的经济合作与发展组织（OECD：Organization for Economic Cooperation and Development）国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。

（一）美国政府绩效预算的特征

20世纪90年代，美国严重的财政赤字使联邦政府开始发展绩效预算，将绩效管理与评估及预算相关联。绩效预算要求所有政府部门都要提交五年策略发展计划、年度绩效计划和年度绩效报告。

美国绩效预算编制的总体思路是：以市场为基础，以顾客（企业与公民）为导向，以管理为动力，以最终绩效为目标。在美国联邦预算管理体制中，政府负责联邦预算的草拟和执行，国会负责联邦预算的审批和监督。这样就使预算的制定权和批准权、执行权和监督权分开。国家经济委员会负责制定财经政策，总统预算管理办公室负责分配预算支出，财政部负责组织预算收入。这样就使美国预算政策的制定、预算支出管理、预算收入管理实现合理分工。

绩效管理的主要内容包括，以新公共管理运动为动力，政府预算强调结果导向；以突飞猛进的信息技术为支撑，增强政府预算透明度；以周密的契约安排和权责发生制为约束，强化支出机构的责任和压力；以中期支出框架为基础，增加预算的确定性；以多层次的政府绩效指标为核心，提高绩效预算的可操作性。具有以下几个显著特点：

1.绩效预算是在分配政府各部门预算指标时产生的，其目的是要确定各单位应该得到多少资源才是合理的。绩效预算要根据部门的业绩与成效来分配财政资源。绩效预算符合公平原则，业绩越好的单位，越容易获得拨款。同时，由于绩效预算坚持按绩效标准来确定每笔拨款，因而为评价预算分配的合理性提供了标准。

2.绩效预算作为一种预算编制方法，是一种以讲求绩效为目的的公共支出预算模式。它解决的主要问题是在现有财力资源的约束条件下政府应该如何更加合理、有效地分配资金；它的基本出发点是政府应当花多少钱来让部门完成任务，而不是为了养活这些部门。

3.在绩效预算的编制过程中，力求方法简单实用、可操作性强。绩效指标的设计从简单到复杂，逐步完善，将政府现状与未来发展结合起来，较好地解决了绩效考核问题。在这一点上，绩效预算比零基预算更有优势，是公共支出绩效管理模式的较好选择。

（二）英国政府绩效预算的特征

英国的绩效预算改革始于1998年，此后，绩效预算在英国不断发展完善。英国的绩效预算改革有别于其他国家，其他国家的绩效预算改革是在法律框架下逐步推进的，而英国绩效预算一直是在政府主导下循序渐进，并无立法的要求。英国的绩效预算过程主要由以下几个环节组成：设立绩效目标、分配资源（预算资金）、对预算绩效完成情况进行监督、提交绩效报告、进行绩效审计、使用绩效信息。作为一种相对成熟的绩效预算体系，其特点主要有：

1.在绩效预算过程中，英国政府考虑将绩效目标、评价指标的制定以部门为主，由财政部门进行指导，并征求预算管理部门和技术专家的参与。这样就确保了绩效目标最终转变为具体的可操作任务并取得预期效果，同时有助于提高部门主管及员工参与预算改革的积极性和遵从性。

2.在资金使用过程中，英国政府赋予机构一定的灵活性，同时也有一定的束缚性。各部门在获得预算资金的同时也要求签订各自的公共服务协议（PSAs：public service agreements），并明确规定部门用这些资源要实现协议中规定的绩效结果。保证在一年内的支出计划不突破总额限制，同时也允许一个部门可以在一个决议拨款中的两个款项之间形成资金的拨转，使执行部门可以根据情况及时将资源配置到最具战略优势的项目上去，提高了公共资源的分配效率。

3.绩效预算管理推动英国政府以公共利益的目标为导向，改变了政府部门长期存在的官僚主义作风，培养了顾客服务意识，有效地使用了公共资源，更多更好地满足了公共需要，使得英国政府重新赢得公众的信任。可以说，绩效预算已成为英国公共资源改革的里程碑。

（三）澳大利亚政府绩效预算的特征

澳大利亚联邦政府于1997至1998年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，1999至2000年正式实施公共支出绩效考评制度。预算改革的目标是控制财政支出并发挥科学决策的作用，根本目的是遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱联邦和一些州政府的高额赤字和债务困扰，同时进一步提高财政预算的效率、效果和透明度，在政府公共财政的实施过程中发挥激励作用、科学决策作用、监督约束作用、自我完善作用和民众参与作用。澳大利亚公共支出绩效考评指标的设计主要体现出科学性、全面系统、通用可比、简洁适用、定性与定量相结合的原则。

澳大利亚的绩效预算是由财政部和国库部依据以前年度的预算收支状况和公众对政府提供公共产品的需求，拟定下一年度预算的总体框架。绩效目标是由各部门自主确定，各部长根据任期内行政目标与所属部门负责人制定实施计划，签订绩效合同，明确要达到的结果和绩效目标，具有很大的自主性，但财政部可以持异议以修改绩效目标，这就在一定程度上起到了束缚作用。澳大利亚财政支出绩效考评的步骤：一是制定部门事业发展目标；二是编制年度绩效计划；三是编制年度公共支出绩效考评报告并接受考评。相对而言，澳大利亚具有很细致的监控体系，各部门要在每月结束后10日内向财政部提交月报，包括部门的所有支出项目，如果实际结果和绩效目标相差超过10%，部门就必须解释产生差别的原因。这样的监督机制能将有效信息在部门内部以及政府之间很好的传递。

（四）新西兰政府绩效预算的特征

新西兰是世界上最早在政府会计和政府预算中引入权责发生制的国家，是所有OECD国家预算改革创新中开展得最为彻底，也最具代表性的国家。其新绩效预算改革开始于20世纪80年代末和90年代初，此次改革有着深刻的历史根源。当时的经济困境是改革的根本动力，而其独特的政治结构和政治传统为新绩效预算改革的成功提供了得天独厚的现实条件。新西兰的新绩效预算改革主要由财政部推动，分别由五项代表性法案层层深入（见表1）。

新西兰政府绩效预算具体特点如下：

1.新西兰新绩效预算改革的一个突出特点就是区分产出和结果的预算责任。新西兰的预算改革要求决策层对预算的结果（即产出对公众的影响）负责，而要求管理部门对预算资源的分配和预算产出负责。这样，部长和行政首长可以各司其职，相互配合，提高效率。

2.结合政府中长期战略，确立结果导向部门的战略计划，将宏观战略和部门具体战略相衔接。新西兰的新绩效预算以结果引导预算过程，不仅要求各部部长在预算中说明产出与政府期望实现的结果之间的联系，还要在审查的过程中广泛地运用经过评估的结果，这一系列改革为预算的编制、执行、监督和评估建立了明确的结果导向。

3.将结果、决策和管理三者整合。为了将结果整合到管理中，新西兰政府首先通过运用三个指标（状态指标、效果指标和风险指标）提供的信息，测量政府的干预度及干预效果；然后在提高结果测量能力和改进结果管理方法的基础上改进结果信息，保证信息质量并在决策的过程中使用这些关于结果的信息，用结果指导决策；最后要求对结果造成的影响进行评估。

4.创新财务管理模式。新西兰政府开始放松以控制预算投入为核心的传统预设模式，采取强调实现目标而不是严格监督、分行罗列的支出预算体系。同时，开始运用完全的权责发生制会计以反映生产产品和服务过程中的真实成本，最终建立了一个以产出为基础、重视结果绩效的战略计划和资源配置相结合的完整财务管理体系。

二、国外绩效预算的经验总结与启示

随着信息技术的飞速发展和政府公共支出管理能力普遍提高以及政府规模的不断扩大和巨额财政赤字的出现，公众对政府的信任感不断下降，客观上要求政府提高行政效率，缩减支出，控制赤字规模。在此背景下，源于欧美等发达国家的绩效预算改革迅速波及全世界，形成了世界性的绩效预算改革潮流。鉴于西方国家绩效预算能力的不断提高，对其绩效预算管理进行归纳总结，对我国推行绩效预算具有一定的启示和借鉴作用。

（一）勇于转变观念，在公共支出绩效方面作出变革

绩效预算是市场经济条件下政府为加强公共支出管理、提高财政资金使用效率和效果的客观选择。实行绩效预算，政府角色从管理者、控制者转变为公共产品的提供者、购买者，而部门则被赋予更大的执行权和责任。西方各国政府注意与“顾客”的关系，在绩效管理过程中提出了“顾客至上、消费者导向”的理念。该创新性的政府管理理念是政府管理体制、管理行为、管理方法和管理技术的前提和条件。

（二）决策者的支持以及立法层面的保障是绩效预算改革顺利开展的重要条件

20世纪90年代兴起的这场改革无疑都是各国的中央政府发起的。以美国为例，1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，以法律的形式要求在政府层面全面推行绩效评估。美国绩效预算制度之所以能够取得巨大的突破和良好的效益，就因为它是建立在完备的法制基础之上。预算管理在美国经过了相当长时间的调整和改革后，体系相当健全，权责十分明确。政府负责“联邦预算”的草拟和制定；立法机关负责预算的审批和执行监督；审计署负责预算的执行审计。这种将预算的制定、审批、监督各项权力分开的做法，有效防止了政府权力的滥用和暗箱操作的可能性，提高了预算的透明度。绩效预算改革不是单一或独立的制度改革，它的完成需要有坚实的法律基础和相关财政制度改革的匹配和支持。

（三）实行复式预算，确认绩效预算的可使用资源

目前来看，西方国家都在采用复式预算，在预算编制的过程中，针对某一部门以“活动”为基础进行编制，英国还编制部门资源预算，全面反映政府或其某一部门所占用的政府性资源，并就此与部门、议会达成一致意见。这种制度是有效控制政府公关支出的基础，提供了有关行政效率的充分信息。

（四）绩效预算应给各部门充分的自主权和灵活性

有严密的监督制约机制就可以保障信息的有效传递，在这种背景下绩效预算鼓励每个部门高效地使用政府资源，使得部门主管和职员有充分的自主选择权，使得资金的使用符合部门的需要并且能够接受监督，从而提高了公共支出的运作效率。

（五）科学审视绩效评价结果，充分应用绩效评价制度

各政府部门要根据每年的绩效评价报告，对各政府部门的经济目标和计划进行相应的调整；对政府支出绩效评价报告中反映出的各部门在管理中的问题及时提出解决方案，供国会和政府参考；绩效评价的结果也成为财政部对各政府部门制定以后年度预算的依据。目前，财政支出绩效评价制度已经成为各国政府公共管理中不可分割的一部分。

三、我国推行绩效预算管理的对策建议

我国财政管理目前面临诸多问题，结合我国具体的社会政治经济环境，从现存的问题出发，对国外经验进行适当的借鉴，取其思想精华，为我所用，以找出适合我国绩效预算管理推行的方法和节奏。

（一）树立以绩效文化为核心的政绩观

建立绩效预算管理不仅仅是财政模式的变革，它实际上是我国政府行为变革的一个重要方面。各级政府应该积极培育重视绩效的管理文化。通过对人员进行培训，建立科学的政绩考核和奖惩机制，将各级政府预算收支重点和次序相应进行调整，通过预算硬约束来保证公共财政的正确使用和政府职能作用的发挥。

（二）发展政府绩效预算必须循序渐进

西方各国的绩效预算之所以比较成功，这与其多年的发展和循序渐进的策略是分不开的。政府应根据我国预算管理现状，参考经济学家提供的改革目标和思路，确定阶段目标，设计合理步骤，分段稳步实施，逐步改革和完善与社会主义市场经济相适应的预算管理体制。

（三）提高政府公共支出的透明度，倡导全民参与

绩效预算与信息披露挂钩，加强信息公开，增加透明度，适度提高公众参与程度，可以有效减少推行绩效预算的阻力。财政部门除了与人大代表、政协委员经常进行沟通交流外，还要采取“民主恳谈”等方式，使公众了解并参与到预算编制之中，使预算编制更为科学和合理。

（四）重视立法的不断完善和人大的监督作用

完备的法律约束是各项工作能够顺利开展的先决条件，西方各国正是由于对立法的重视才得以将改革的进程不断向前推进。目前，我国虽已初步建立了公共财政的基本框架，但有关部门预算改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革等还需进一步深化。我们还应该建立政府会计制度，完善政府成本考核体系；建立国库集中支付平台，实现财政资金的全程监督。

（五）完善绩效评价指标体系，加大绩效评价的范围和力度

借鉴国际经验，完善绩效评价指标体系是改革的当务之急。在当前阶段，各级政府应加大对建立财政支出项目合理绩效指标的研究投入，积极开展对财政支出绩效评价指标体系的修正和完善，制定反映行业特点、指标更加细致的考评指标体系，还要改变目前只对项目支出进行绩效评价的做法，逐步将绩效评价的范围扩大到包括基本支出、转移性支出、消耗性支出、公共工程支出等在内的所有政府公共支出，评价的内容不仅要考评项目的资金落实、资金使用及财务管理状况等，更要考评项目绩效目标的合理性及项目绩效目标完成情况。

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