基本公共服务均等化的政治伦理涵义析论

肖克

摘要：学界在给予“基本公共服务均等化”概念相当关注的同时，却众说纷纭，连基本公共服务均等化的涵义和范围都很难达成共识，而只有从伦理维度阐述基本公共服务均等化才是从本质上把握了概念。“公共服务”的意涵来自于民众权利在先的公共权力责任伦理的中间层面。“基本”公共服务的“基本”之所以受到争议，根源于自由与理性的关系等深层次的政治哲学问题。而“均等化”的争论更多的是在“道德应得”与“权利应得”之间的选择不同，但基本的共识还是能够达致。

关键词：基本公共服务均等化；政府责任；自由；理性

基本公共服务均等化问题日渐成为当今社会正义理论的核心问题，是否能够做到以及如何做到基本公共服务均等化也因此成为社会制度合法性的重要依据。然而学界在给予此概念相当关注的同时，却众说纷纭，连基本公共服务均等化的涵义和范围都很难达成共识，因此对此概念进行一下政治哲学与政治伦理的梳理分析还是很必要的。要给“基本公共服务均等化”进行清晰的概念界定，首先要搞清什么是基本公共服务，而要搞清什么是基本公共服务，又必须搞清什么是公共服务，而只有从伦理维度阐述基本公共服务均等化才是从本质上把握了概念。

1、公共权力责任：“公共服务”的意涵

所谓“公共服务”，是政府为了满足本国民众生存权和发展权，运用公共权力，利用公共资源向民众提供的各种有形产品和无形服务的总称。正如字面意思所显示，“公共服务”无疑属于“公”域，属于公共权力的责任。基本公共服务均等化是且必须是公共权力的责任，这种责任来源于公共权力产生的目的。

公共权力责任伦理包含消极、中间和积极三个层面的内容。公共权力责任伦理的消极层面应该包括法治、民主、政府向社会的分权和有限政府。民主说明了公共权力责任的来源，法治阐释了公共权力责任的实现途径，分权强调了责任的前提，有限政府则规制了公共权力行使方式。公共权力责任伦理的积极层面应该包括：政府的积极作为；积极作为的最大善意；再分配向弱势群体倾斜。公共权力责任伦理的中间层面应该包括：供给良好的公共产品；维护基本的程序正义；具备成熟的救济机制；保证严格的权责对应。那么，公共服务所要求的是公共权力责任的哪个层面呢？时刻牢记不越雷池一步，以不侵害民众权利为第一要义的政府所负责任就是消极层面的（诺齐克所谓理想政府），以集体的名义试图设计基于整体之完美的制度并将其转化为实际行动的“责任”属于公共权力责任的积极层面（卢梭的理想政府）。就“公共服务”而言，消极层面的责任太窄，也与当今公共权力演化趋势不符；而积极层面则太宽，其极具乌托邦理想色彩的设计也被历史多次证明失败。

公共服务的提供与公共权力责任伦理中间层面的联系最密切，也就是说，公共服务必须产生于民众急切且普遍的需要，而非仅仅是某些个人或者某些团体的需要，也不能是公共权力所自以为的民众需要。具体来说，政府提供的公共服务应该包括以下内容：

1.1供给良好的公共产品

人们对公共权力最基本的期待就是安全、秩序等靠私人很难供给的公共产品。在当今世界，衡量一个政府是否称职的最重要判断标准几乎就是它是否提供了令民众满意的公共产品。甚至政府的有效管理本身就是一种公共物品。公共产品的特征有两个：第一，不可能把人们排除在该产品的受益范围之外（非排他性）；第二，多一个人享受该产品的边际成本为零（非竞争性消费），也就是说，把人们排除在该产品的受益范围之外是不可取的，因为他们享受该产品不会减少其他人对该产品的享受。[1]私人市场要么不供给纯公共产品，要么提供的数量不足。社会契约论最典型反映了公共权力建立的初衷就是人们为了更好的获得靠个体力量很难获得的公共产品。在社会契约论看来，个体权利无疑相对于公共权力具有在先性，公共权力是由个体权利的让渡而产生的。而人们之所以同意让渡权利，同意遵守法律制度并甘愿因违法而受罚，完全就是因为公共权力可以提供一些只有它能够提供的公共产品（比如秩序、安全与国防）。

1.2维护基本的程序正义

提供合格的令民众满意的公共产品是公共权力必须尽到的责任，但是提供良好公共产品的“事实正义”并不能无视基本的“程序正义”。换句话说，公共权力绝对不能以提供公共产品为借口而忽视，甚至故意破坏程序正义。公共权力的程序正义包括公正、透明、回应和宽容等方面。

1.3具备成熟的救济机制

公共权力责任的实现不能完全寄希望于权力主体的自觉，权力主体具有狡黠的特性和专业的知识技能，他们对权力的运作方式与制度漏洞最为熟悉，在问责失范的情形下，当面临的风险与巨大权力寻租的诱惑不成比例时，他们有可能寻求私利而违反权力责任伦理。因此问责机制必不可少。但是，公共权力责任伦理要求公职人员对公共权力的具体行使过程符合责任伦理的要求，并不是说只要求公职人员尽到公共权力承担者的义务而时刻被监督被问责。权利和义务是不可分离的，对公职人员的行政救济既是微观层面为了更好维护公职人员个人的权利这个公共权力责任伦理的初衷，更是宏观层面公共权力责任伦理更有效转化为现实的天然要求。这种公共权力责任伦理的要求在现实政治中就显示为成熟有效的行政问责救济制度的建立。

除了以上所谈公共权力责任伦理的要求之外，强调行政问责的救济机制还出于现实原因的考虑：目前在我国行政问责机制并不完善，在问责过程中容易出现一些失误，经常出现公职人员个人为制度的不完善承担后果的不正常现象。例如，我国公务员在寻求行政救济时主要依靠行政机关的内部救济。所谓内部行政救济，是行政机关因内部行政行为违法或是不当而发生的救济，主要是处理行政机关与其所属公务员之间的权益纠纷。依据我国现行法律，作为行政救济主要手段的行政复议、行政诉讼等在解决行政机关内部权益纠纷中是无能为力的。因此，有必要严格规范程序，以增强内部行政救济的及时性和有效性；同时，扩大行政复议范围，逐步允许公务员对某些涉及其自身权益的内部行政行为，申请行政复议寻求救济。

1.4保证严格的权责对应

公共权力的特征在于它可以支配巨大的公共资源，该支配权力的任何微小行使都会对民众的权利造成莫大的影响。因此，权力行使过程本身也是权力尽到责任的过程。在现代社会，权责对应是通过民主宪政的制度安排来实现的：公共权力由公民自由选择、授予，权力与责任的边界由宪法和法律界定，并定期接受民众的调节。这其中最重要的环节就是如何来“问责”。既然公共权力承担着巨大的职能，那么公共权力就应该承担起相应责任，并且建立起明确的责任追究机制。这种责任追究不应该被掩盖在政治权力的体系之内，而应该形成外在的法律体系，能够受到全社会的监督；有关责任追究的法律条款不应该抽象、含糊，而应该准确、具体，便于外界形成清晰的判断。公共权力既拥有最大资源，就应该承担最大责任。一旦有坏的后果发生，政府有关官员应该成为第一责任人，被追究其渎职罪，而不应该仅仅是拥有追究他人责任的权力。此外，“行政问责”所针对的责任不仅包括公共权力与公职人员的直接责任，还包括其间接责任。政府官员必须对所管辖范围内的所有后果负责，成为不仅仅是自己的直接错误，而是包括经济衰退、安全事故、环境污染等几乎所有公共事务的第一责任人，随时面临被追究渎职罪的危险。只有这样才能够使公共权力在问责的压力下良性运作。

2、消极还是积极：“基本”公共服务的范围

“提供公共服务”这项公共权力的责任产生于民众的权利，而“基本公共服务”的“基本”的涵义从权利的角度来说也就是指民众权利的底线。在明确了公共服务的内容有哪些之后，下一个问题就是什么是“基本”公共服务。根据我国学者们认识的差异，可以将他们的观点分为三类：第一种是“窄派”观点，主张将公共教育、公共医疗和社会保障等具有公民权利性质的社会性公共服务纳入均等化范畴；第二种观点是“宽派”观点，认为教育、医疗、社会保障等社会性服务，生产、生活基础设施、环境保护等经济性服务，以及一般行政管理、法律、司法等维持性服务，都属于基本公共服务；第三种是“中派”观点，主张公共服务均等化的范围要适中，强调把就业、社会保障、基础教育、基本医疗、公共文化等民生类与公共事业性公共服务以及公益性基础设施、环境保护、公共安全性服务纳入均等化范畴。[2]102

关于“基本”的争论表面上看是对公共服务范围宽与窄的争论，实际上涉及对于理性与自由的不同看法，涉及私域与公域分界线等重大政治哲学问题。换句话说，对“基本”的争论实际上是对公共权力责任的界限在哪的争论。在人类伦理价值序列上，自由比权力地位要高得多，民众自由构成了公共权力责任的基础，而非相反。公共权力在于更好的实现“自由”，这已经成了不争的论断。然而，自由本身又是一个模糊的概念，承载了太多甚至矛盾的内容。在代表作《两种自由概念》中以赛亚·柏林指出，自由概念有两种传统，一种是“消极的”自由，指个人能够免于外在干涉而径自行动的范围；一种是“积极的”自由，指个人实现自主行动的能力和程度。[3] 196－226斯宾诺莎和康德在为宽容和有限政府辩护时，都采用了自律（autonomy）或个人自决的积极自由观，这种观点在密尔的《论自由》中也有体现。[4] 89－101比柏林的积极自由观点更进一步的是黑格尔意义上的积极自由。这种积极自由观认为自由的首要意义就是拥有为了实现最优良的生活而采取行动的资源和机会，如果某些资源、能力或才能是有效地达成自我实现所必需的，那么拥有这些资源就必须被当作是自由本身的构成部分。[5]82

自由之所以在不同人的眼中呈现不同的面相，更多地和对理性的不同认知有关。[6]42西方自由主义的核心观点之一就是对人类自身理性的作用的信念，就象格雷所阐释的自由主义的特点之一就是它具有自我完善性，因为它认为所有社会制度与政治安排都是可以纠正和改善的。笛卡尔以后的法国启蒙运动的理性观更是认为理性树立正义，理性揭示真理，理性确立价值与美德，理性通向至善。理性在这一层面上是与社会正义、平等、真理和至善等抽象的价值结为一体的。这些价值又被视为超越任何个人和时代理性的普遍内容，同时又是个人独立判断和个人自由的基础。而保守主义基于人类原罪的概念，认为自由主义对理性的信心过于乐观，人是理性的动物，但这并不能确保人不作出非理性的行为，更不能确保人的行为总是受到其理性的牢固控制，最不能确保的是受理性支配的行为全是善行，因此传统与秩序不能轻易破坏，否则太容易引起“理性的误用”。这样，关于“自由”与理性的内涵的争议不可避免地上升为对公共权力行使范围与方式的争论：政府责任究竟是消极意义的对个体私域的保护，对个人尊严的维护？还是具有更加积极的涵义？自由首先是集体意义的还是个体意义的？有限政府与福利国家何者才是责任政府的常态表现？可以毫不夸张地说，近代以来的政治学就是围绕以“自由”为核心的一系列与权力相关的论题而展开的。

对权利在先性前提的承认，并没有减少公共权力如何更好的维护和实现民众的权利这一论题的争论。资产阶级革命以降，随着政府“责任”越来越大，对于公共权力为权利服务初衷的偏离甚至违背的可能性越来越引起人们的担心。福利国家作为新自由主义在经济和社会方面的体现，是二战以后西方工业发达国家，尤其是西欧国家建立起来的一种实现全国范围内普遍社会保障的国家体制。作为一种资源配置方法，一种经济运行方式，福利国家最大的贡献是发挥了使社会一体化的作用，增强了生产力高度发达的市场经济社会的凝聚力，使福利国家成为战后欧洲资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的缓冲器。自那以来，西欧在福利国家的平台上，实现了超越工业革命的再现代化。战后西欧的再现代化，在生产力要素结构和生产关系构成两方面有机互动地实现了社会化整合，实现了社会结构中产阶级化，社会发展后现代化。除了经济上的功能之外，福利国家另一大贡献就是把社会凝聚在一起，使紧张的社会矛盾转化为社会共识，增加了西方国家政治制度的合法性。西欧各国的高福利是通过高税收来实现的，各国政府通过对不同收入阶层实行有差别的税收政策特别是累进税减少了由所有权所产生的分配不合理，缩小了贫富差别，在一定程度上缓和了不同利益集团之间的矛盾，维护了社会的稳定，福利国家已成为战后资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的缓冲器。因此，以“积极自由”为理念核心的福利国家政策逐渐取得优势地位。

然而，福利国家的实践并没有减少民众对于公共权力的怀疑。权利主体是散在与相对狭小的，一方面其微薄的力量往往不足以实现自己的利益，如安全、抵御自然灾害或完成大规模工程、建立社会保障体系等，只有以公共权力来统合资源，从而统一地行使某些权利，才能使人以共同体甚至类的方式摆脱在孤立状态下完全一筹莫展的困境；另一方面权利主体缺乏足够的自我救济能力，一当来自其他个体的侵害发生，权利不能直接转化为有效的抵御力量，而道德制约又往往软弱无力，人只能在抛弃利益与同态复仇之间作尴尬的选择。于是，人们在消极自由与积极自由之间徘徊游走，既希望获致充足而良好的公共服务，又不希望该服务的获得是以牺牲个人自由为代价。因此，关于何者为“基本”公共服务的观点在转化为“政府的责任底线在哪里”之后，实际上是关于自由与理性的不同认知，这种认知决定了个体对政府的期待，对政府行为的判定。

于是，关于基本公共服务的“基本”所指究竟是哪些就不可能有一个相对准确的共识，这些回答往往取决于回答者对消极自由与积极自由的看法。

3、自由还是平等：基本公共服务“均等化”的程度

现代伦理体系与政治系统建立的最根本前提就是承认无论从类的发生还是从个体的存在上讲人都是自由的，自由也是一切政治哲学思考的原点与一切政治行为发生的动力。正如康德所说，人是目的而非手段。正因为人是自由的，天生具有免于一切压迫以及自主判断进而行为的权利。自由的人作为万物之灵，天然地对自身生命以及对地球资源具有占有与支配资格，而且这种资格的原初状态是不受限制的。这一公设是一切人类伦理的前提，一旦放弃，社会伦理系统就将崩塌。在西方，自由成了几乎其他一切政治伦理的基石；在我国，人类的自由与解放一直也是社会前进的信仰与目标。正因为人类是自由的，他才需要对自己的行为负责任，责任多少与自由程度直接成正比。

从伦理根源上讲，“自由”的受众和范围都是普遍的，即人们所享有的自由权利作为人类社会得以维持的伦理基础，是不因个体在道德、出身、智力和体力等方面的差异而有理由被剥夺或区别对待的。换句话说，从原则上说，每个个体的“自由”作为“人之所以为人”的标志，和其他个体的“自由”在价值上是等值的。这就是自由的“平等面相”。每个人的“自由”都是其（精神性和肉体性）存在的价值基础，原则上都是等价的。但是，自由从最基本最消极的意义上讲，指的是外在约束不存在的状态，[7]4因而不同个体的“自由”之间便难免竞争性和排他性，你的自由未必是我的自由，甚至你的自由只能对我的自由起到破坏作用。那么如何确定“自由”的止限就成了一个必须得到回答的问题。答案就是“个体权利”。

自由不是一个被虚空架构的概念，自由的获得与维持需要一定的条件，“个体权利”既是自由的结果，也是自由的保障。以自由为存在第一要义的个体之间难免产生矛盾，正是个体权利区分了公域与私域，设定了公权力所不能僭越的止限，使得对“自由”的追寻与获得不是天马行空，而是有迹可循：自由不是任意妄为，它只是私域内的自由，每个“自由”的追求与获得均不得侵害他人权利，这是不容践踏的伦理底线。而公权力的重要功能就是作为第三方来明晰不同个体权利之间的界限，裁决个体间关于彼此权利的纷争，并将裁决通过法律和制度方式固定下来。这样人类伦理体系才算基本构建完成。

从政治伦理来源上说，基本公共服务均等化来源于公民权利在先的定位，需要公共权力来保障落实。但仅仅这么说是不够的，具体来说，基本公共服务均等化提出了“权利应得”与“道德应得”何者为先的问题。“道德应得”指向尊严，把人以价值方式进行先验归类，然后再进行社会角色分配。道德应得认为，基本公共服务均等化是对人的最基本尊严的维护，是一种价值维护，应该尽量做到结果的平等。道德应得不以财产权或其他现实利益为目的指向，由于受到宗教因素的影响往往具有蔑视金钱的特征。道德应得认为任何财富，无论是自己设法获得的还是从祖先那里继承而来的，都具有原罪，人们应当尽量避免拥有财产，如果不能避免，那么至少应当避免崇拜它。富人只有将财产分给众人才能免于罪过。所以，慈善不是一种赠予而是一种义务，是偿还债务的合理举动；穷人通过慈善事业所得到的无非是他们自己的东西。道德应得在欧洲中世纪体现的最为充分，近代以来尽管逐渐让位于权利应得，但从道德感尊严感出发而要求公共产品均等化的思想和努力出来也没有消失，只不过均等化的施动者由富人变成了政府。

“权利应得”与利益，或者说和特定需要相联系，指从权利与自由出发论证分配原则的合法性（即个体的自由不损害他人的自由）。现代权利哲学家们无一例外地承认人的自然权利，只是在将自然权利理解为感性直观或理性上，以及理性的作用范围和能力上存在分歧。公民身份首先是一种资格，资格产生权利。亚里士多德把权利定义为正义的标准：“正义的观念是同国家的观点相关的，因为作为正义标准的权利，是调节政治交往的准绳。”[8]192这一定义直到今天仍被大家所普遍认可。从权利应得的角度，人们不难得出基本公共服务的提供应该限制至最小，因为均等化本身就是对权利应得的修正；即使修正，这个修正也应该使分配是一个出于权利行为的结果。当权利行为的获益，达到某一个共同体所能允许的最高限度时，权利行为对共同体的选择也就达到它所能接受的最高限度。所以，任何模式化的分配原则会随着权利行为的进入或退出而被结构不同的社会群体的非模式化分配所代替。

但另一方面，社会现实又使得人们对政府充满期待，因此希望在不侵犯基本个人自由的同时获致更多的公共产品，至少不能比其他人获得的更少。每个理性人都持这样的观点，因此博弈后人们关于均等化的程度达成底线共识：一是全体公民享有基本公共服务的机会和原则应该均等，由于每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但享受基本公共服务均等化的机会和原则应该是均等的；二是社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。这样，我们就跳出了长久以来效率与公平何者优先的窠臼，明白了效率更多的应该是属于市场供给领域而非公共服务领域的词汇。

4、总结

目前，我国学术界关于基本公共服务均等化的研究还存在一定不足和误区。例如财政中心论对其它社会配套制度安排的忽视和效率导向对服务质量的敷衍。实际上，基本公共服务均等化决不仅仅是个公共财政学问题，甚至不仅仅是个实践决策问题，只有整合经济和政治、效率和公平的视角，把公共服务均等化、社会公正、经济发展、参与民主和公民权利等等统筹在一个完整的制度体系中予以考量和设计，公共服务均等化战略才能得到有效实现。

参考文献：

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