人口老龄化背景下我国农村养老保障制度的制度分析

［摘要］我国是全世界农村人口最多的国家，也是老龄化状况最严重的国家。农村养老保障制度是否完善，与广大农村老年人的基本生活权益相关，与农村的稳定发展相关，甚至与国家的长治久安相关。当前，我国养老保障制度处在非均衡的状态，政府、现存养老保障制度下的受益方和失益方这三个角色不断地反复博弈是导致这种制度安排的不均衡状态持续存在的深层原因。

［关键词］人口老龄化；农村养老保障制度；制度分析

［作者简介］卢效坚，东莞理工学院城市学院财经系教师，汕头大学硕士研究生，研究方向: 政府与公共部门人力资源管理，广东东莞，523106

［中图分类号］ C913 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2012）04-0024-0003一、前言

所谓人口老龄化，指在总人口中，老年人相对比例上升，按国际惯用标准， 60 岁以上或 65 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过 10%和7%，即可看作人口老龄化[1]。人口老龄化是人类社会发展的必然结果。它既是社会进步的标志，也会带来一系列棘手的社会问题。

目前，全世界范围内，我国是农村人口最多的国家，也是老龄化状况最严重的国家。而当前全国 70%以上的老龄人口主要分布在农村，必须重视农村人口的养老保障。据 2000 年第五次人口普查资料显示，我国农村人口 7.84 亿，而65 岁以上的老年人则达到 7.51％[2]。如此庞大的农村老年群体与城市的退休老年职工的重大区别是，他们没有工资，没有退休年龄的年限，往往忙碌一生，甚至直到丧失劳动能力后，生活缺乏基本的社会保障，更不用谈享受退休金待遇。

因此，如何解决农村老年人的养老问题，建立全面多支柱的养老保障制度，是一项亟须解决的难题。不仅与广大农村老年人的基本生活权益相关，与农村的稳定发展相关，甚至与国家的长治久安相关。

二、我国人口老龄化的现状、形成原因及其影响

（一）我国人口老龄化的现状

2010年第六次人口普查显示，全国人口为1339724852人，与2000年第五次全国人口普查相比，十年间增长了7390万人，增长了5.84%，平均年增长率0.57%，比1990年到2000年期间的平均增长率1.07%下降0.5个百分点。

0～14岁的人口占总量的16.60%，比2000年人口普查下降了6.29个百分点；而60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升了2.93个百分点，其中65岁及以上人口占了8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点[3]。有关专家预测，2020年我国老年人口将达到2.4亿人，占总人口的17.17%；在2030年之前，中国将进入高度老龄化社会（22%）；到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平达到30%以上[3]。

（二）我国人口老龄化形成的原因

从根本上讲，这种人口转变是医疗进步、教育水平明显提高和经济发展的直接成就，也是公共卫生事业，例如克服营养不良、饮用水卫生、克服传染病和寄生虫疾病，以及降低母婴死亡率等方面的结果。（1）出生率下降。1973年以来，全国范围内推行计划生育政策，出生率大幅度下降，2000年总出生率2.31%，相比1950年，降低了3.5%；（2）低死亡率。我国人口的平均寿命不断提高，1957年，男性的平均预期寿命为55.82岁，女性的平均预期寿命为55.95岁，而到了1995年，男性平均预期寿命为67.36岁，女性平均预期寿命为71.89岁[4]。

（三）我国人口老龄化的影响

我国农村人口老龄化的影响是多方面的：（1）劳动年龄逐渐老化，劳动力资源日益不足。劳动年龄的群体占总人口比例的降低，从而导致劳动力资源减少，间接降低了劳动生产率，进而直接影响到整个经济的增长；（2）老年保障费用投入增多，而投资农村经济的费用却相对减少；（3）家庭负担加重，供养比重不断提高，农业投入逐渐减少。

三、我国农村养老保障制度的制度分析

（一）制度变迁理论

1.制度变迁

制度变迁是指“制度的替代、转换与交易过程，它实质上是一种效率更高的制度替换另一种制度的过程”[5]。而诺斯认为，制度变迁是一个在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替的过程。[7]加强农村养老保障制度的建设是一个制度变迁的过程，是一种效益更高的新农村养老保障制度代替旧的农村养老保障制度的过程。

2.制度安排

制度安排可以定义为管束特定行为模型和关系的一套行为规则。制度安排既可以是正式的，又可以是非正式的，正式的制度安排如政府、企业、医院、大学等等，而意识形态、价值、习惯等就属于不正式的制度安排的范畴[7]。在本文中，制度与制度安排所指的含义相同，农村养老保障制度就是一种制度安排。影响制度变迁的因素有多个方面，不同的情况之下影响制度变迁的因素不同，各个因素影响制度变迁的程度也各异。

3.制度变迁的主体

制度变迁的主体主要由个人、组织、各种社会团体和国家组成。其中，个人作为基木单位，是制度变迁的基本主体。组织是一群具有共同目标的人结成的集体，是制度变迁的关键。而国家往往是制度目标的选择者、制度变迁进程的安排者以及制度的最终确立者[8]。在本文中，影响农村养老保障制度变迁的主体主要有政府、受益者和失益者，其中，失益者包括在农村养老保障制度下遭受不公待遇的政府和农民。

4.制度变迁的形式

制度变迁主要有两种形式：（1）诱致性制度变迁。它是指“现行制度安排的变更或替代，它由个人或群体，在响应共同的利益时自发倡导、组织和实行”的制度变迁形式[7]。这种变迁的发生主要由于原有制度安排下无法获得的利益所引起的，它通常是一种从整体到局部、自下而上的变迁过程。（2）强制性制度变迁。它是指“政府命令和法律引入和实行”的制度变迁形式。学者林毅夫认为强制性制度变迁可以弥补诱致性制度变迁存在的缺陷，如诱致性制度变迁所带来的持续制度供给的不足，而国家的干预可以弥补持续的制度供给不足[7]。”并且，政府还可以依靠其强制力等的优势来减少或遏制“搭便车”等常见的现象，从而降低制度变迁的成本。

（二）我国养老保障制度现状的制度变迁分析

目前我国养老保障体系的不完善状况，究其原因，是制度失败的结果。当前，在我国养老保障制度问题上，存在着大量的缺陷与漏洞现象，造成这些现象的原因尽管是多方面的，但制度是其最深层次的原因，它表明我国现行的养老保障制度存在着重大的缺陷。

1.养老保障制度非均衡的制度分析

制度经济学家认为, 当社会处于制度均衡状态时, 制度变迁不会发生变化，而一旦社会出现非均衡情况，制度变迁就会发生[9]。从当前养老保障制度所出现的各种问题中，可以看出我国的养老保障制度明显处在一种制度非均衡的状态。从养老需求层面看，农村人口老龄化速度快，老龄化人口不断攀升, 对养老需求不断增加[9]；从养老供给层面看, 在我国，养老保障制度是一种准公共产品，制度供给主要靠国家承担，发挥宏观调控作用。传统的养老方式主要靠家庭和个人，而对不承担赡养责任的个人或家庭也没有相关的惩罚措施，更严重的是，农村尚未建立完善的社会养老保险制度[10]。多年来推行的计划生育政策, 使农村家庭养老的资源越来越缺乏, 负担加重。加上农村人口绝对值的增加，人均土地量的减少, 土地功能弱化等因素, 导致农村养老保障能力急剧降低。农村养老保障需求和供给失衡, 家庭养老功能逐年弱化, 农村社会养老保险制度变迁迫在眉睫[9]。

2.农村养老保障制度运行机制的不健全

当前我国农村养老保障制度出现的问题，是持续的制度非均衡状态的必然表现。（1）农村养老保障系统不全面，工作人员待遇低，管理水平有限。首先，在很多实行农村养老保障制度的地区，农民投保率颇低，回报率低，难以起到养老保障的效果。其次，对于农村的养老保险经费的投入，国家和地方财政投放低，几乎全部由农村各人承担，这对清贫的农民来说，是笔很大的开支。另外，农村的养老保障管理机构不完善，并无专人管理，也缺乏监督。（2）农村养老保障的法律不健全。我国目前施行的农村养老保险办法是基于民政部发行的 《县级农村社会养老保险基本方案 （试行）》上略作修改而形成的，严重缺乏法律效力，常受一些外在因素和行政因素的影响。方针、政策缺乏稳定性，国家常变动、更换，影响农村养老保险无法正常实施，农村养老保障制度也难以步入正轨[11]。

3.农村养老保障制度变迁中的主体关系分析

推动制度变迁的主体既有个人、组织，也有国家和各种社会团体。不同制度的变迁，其主体也各异。本文认为，推动我国农村养老保障制度变迁的主体，主要有三个角色: 政府、现存养老保障制度下的受益方以及失益方，从深层次分析，养老保障制度的形成与变迁，实际上是这三个角色不断反复博弈的结果。

（1）农村养老保障制度中政府与受益方之间的关系

养老保障制度的变迁表现为自上而下的过程，是由政府主导和推进的。由此我们可以看出在推动制度变迁过程中，政府起着极其重要的作用。但是，各级政府为了绩效，为了短期目标，往往不顾整个地区长远发展，只重视城镇的发展，无视农村社会经济的发展，以牺牲农村的发展来换取城镇的发展，长期下去导致城乡贫富差距悬殊加重，使原本能尝到经济社会发展带来优惠的受益方遭受利益的侵蚀。这种情况下，尽管本应受益的一方想对养老保障制度进行变迁，但是由于原本受益的一方力单势薄，加上政府重经济效益，认为只有GDP的增长才是考量政绩的唯一标准，不希望加大投入来换取农村保障制度的完善，地方政府在保存自身最大化经济利益最大化前提下，滥用职权，故意曲解规则，修改文件，采取策略妨碍甚至取消制度的变迁，费尽周折加大制度变迁的成本，让制度变迁活生生地被夭折。

（2）受益方与失益方在制度变迁中的关系

对于完善农村养老保障制度，我国政府在遭受各种舆论之后也进行了各种制度修补和完善，但效果并不明显；并且由于现存养老保障制度的缺陷，使部分人非正常受益，这部分人为了自身利益往往会忽视公众和失益方的整体利益和长远利益。与之相比，社会保障制度中失益方的力量则显得比较分散。由于受益方中一部分人因怕得罪领导，无胆站出来推动制度的变迁；还有部分人怀着“搭便车”的想法，不积极参与推动制度变迁行动。另外，制度作为一种公共物品，其发动、组织实施等都难以由力量分散的失益方承担。因此，以往发生的养老保障制度的变迁，大都表现为政府主导和推动的自上而下的变迁过程。所以说，我国农村养老保障制度的制度变迁的形式是典型的强制性制度变迁，也就是“政府命令和法律引入和实行”的制度变迁。

由以上三个角色之间的关系可知，当前在农村养老保障制度中的失益方很难对目前不完善的养老保障制度的现状形成有效制约，他们有完善养老保障制度的强烈愿望和动机，但因缺乏顺畅的参与方式和有效的参与渠道，很难有所作为。由此看出，养老保障制度变迁的核心主力只能是政府尤其是中央政府。以往针对我国农村养老保障制度的每一次调整与尝试，都是中央政府对制度保障失益方的一种回应，但是这种回应由于不能完全做到及时与全面，而且并非养老保障制度失益方的每一项呼吁都能得到及时迅速的制度回应，这主要是由于制度安排时滞性的影响作用。时滞性的存在，常使得新的制度需求和制度供给之间存在一个较长的时间间隔。除此之外，由于我国养老保障制度供给低效问题，导致新的制度安排的出台，往往需要很长时间。由此，我们不难明白，为什么当前我国农村养老保障制度存在众多弊端，处于制度非均衡状态却难以形成制度变迁。

由此可知，我国农村养老保障制度的不完善是与现行的养老保障制度处于不均衡状态密切相关，制度中失益方和社会大众缺乏有效的参与机制，而作为强制性制度变迁主体的中央政府，没有发动足够的动力如物力、人力和财力等来推动养老保障制度的制度变迁，导致了这种制度安排的不均衡状态持续存在。但是，也应看到，这种制度的非均衡如果长期发展下去，将会造成非常严重的后果。因此，为了避免产生种种的不良后果，必须采取措施，通过制度上的不断创新，建立起一整套可操作性强、科学完善、客观公正的农村养老保障制度体系。

［参考文献］

［1］百度百科.人口老龄化［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/109749.htm.

［2］李东萍.人口老龄化对社会经济的影响及对策［J］.经济丛论，2011,（23）.

［3］合肥老龄网.人口老龄化现状及其分析［EB/OL］.http://hfll.hefei.gov.cn/show.asp?id=1376&category=140&sor

ts=780.

［4］詹凤敏.中国农村人口老龄化问题及对策研究［D］.山东：山东师范大学,2008.

［5］卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京:中国发展出版社,2004.

［6］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉:武汉大学出版社,2004.

［7］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性［A］.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［C］.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.

［8］贾保文. 创新型制度变迁论［M］.天津:南开大学出版社,1999.

［9］王晓洁,张晋武.农村养老保障制度变迁分析［J］.经济与管理，2006,(20).

［10］张峰. 老龄化背景下农村养老问题研究［J］.公共财政，2007,（11）.

［11］花磊，欧元雕. 人口老龄化背景下农村养老保障制度论析［J］.长春师范学院学报（人文社会科学版）, 2012,(1).