试论财政支出配置的基本原则

2012-04-29郑尚植

当代经济管理 2012年4期

郑尚植

（东北财经大学马克思主义学院，辽宁大连 116025）

摘要：基于以往经典文献的重要研究结论，总结出政府在财政支出配置过程中必须符合的三个基本原则：效率性、公共性和平等性。通过对三个基本原则的深入分析，发现三者之间并不是相互独立的，在本质上效率性、公共性和平等性是相辅相成、辩证统一的。首先，效率性是财政支出配置的前提条件，因为政府的财政资源是非常稀缺的，如果在配置公共资源的过程中没有符合经济效率，那是对公民税收的恣意挥霍。其次，公共性是财政支出配置的政治基础，由于政府机构的行政低效和官僚的腐败猖獗，所以必须通过一种能够反映公民意志的政治程序才能约束政府的利维坦行为。最后，平等性成为财政支出配置的道德保障，它将让任何一个弱势群体享受到公共财政带来的普惠。

关键词：财政支出配置；效率性；公共性；平等性

中图分类号： F810.45［文献标识码］Ａ文章编号： 1673-0461（2012）04-0074-07

一、引言

为了满足公共需要和弥补市场失灵，政府手中掌握着大量的财政资源，即通过强制性税收所获得的财政收入。而财政资源配置的具体实施就是政府通过财政支出的分配活动向纳税人提供公共物品和服务。然而，对于政府来说，财政支出的具体配置是一件非常具有挑战性的工作。一些文献已经证明：相对于生财、聚财来说，政府的用财效率往往很低，也就是说，通常情况下，政府不知道该如何花钱？因此，政府的财政支出配置就显得尤为重要。一方面，如果财政支出配置不当，那么整个社会的资源配置就会处于低效率，这将对整个宏观经济的运行造成不良影响；另一方面，如果财政支出配置出现问题，那么公民将无法获得充足的公共产品，最终制约社会的长期发展。从大量的研究文献中，我们可以看到经济学、社会学、政治学和伦理学各个领域的著名学者从不同角度去剖析作为拥有合法性权威的政府部门在配置公共资源时应该遵循哪些普世性原则。本文正是基于以往经典文献的重要研究结论的前提下，总结出政府在财政支出配置过程中必须符合三个基本原则：效率性、公共性和平等性。

二、财政支出配置的效率性原则

（一）市场效率原则也适用于公共经济

经济学的基本原理告诉我们，市场机制能够在大多数范围内发挥极为重要的和基础性的资源配置作用，却并不等于在任何场合和领域它都能有效地发挥这种作用，一旦市场运行无法获得充分竞争这一条件，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的，此时就会产生“市场失灵”。公共物品正是由于其非排他性和非竞争性而无法通过市场机制获得有效配置，最终的解决办法是依靠政府的力量介入和干预来直接配置社会资源。因此，政府财政活动的首要任务就是确保由于自身的介入而引起的社会资源配置的效率性，或者说必须克服“市场失灵”从而确保社会资源的配置处于帕累托有效状态。现代财政学之父马斯格雷夫（1959）在他的经典著作《财政学原理》中对政府如何配置资源和满足各种社会需求进行了深入的分析。过去英美的经济学家大多喜欢研究价格行为、供给和需求的互动关系等，他们认为政府发挥的是次要作用，只是当市场失灵时才需要政府来弥补缺口。而马斯格雷夫认为政府有重要的经济作用，他研究出来了一种新的收支理论，认为许多商品和服务最好由政府提供，并提出了财政的三大职能：资源配置、收入分配和宏观经济稳定。[1]从某种意义说，正是由于西方经济学出现的“边际革命”改变了人们对政府的理解及其提供相应公共服务的传统看法，并逐渐为以后形成现代公共财政奠定了理论基础。边际效用价值论从经济学的核心原理上解释和论证了：①政府以自己的活动向社会与公众提供的无形服务，是一种公共产品，它与私人产品一样具有价值。②尽管它不是经由市场交换，而是通过税款缴纳索取其价格的，但从根本上看，还是信守和遵循了“等价交换”这一市场经济的基本准则的，这如同两个私人在市场交换中双方的相互关系和地位一样。③尽管它是一种政府通过自身的政治程序所安排的活动，但它从根本上看，仍然是从个人主义出发，公共服务的提供以私人需要为立足点。④尽管公共经济是以非市场的方式进行活动的，但公共产品供应上的资源配置仍然是要从根本上遵循市场效率原则的。[2]

因此，边际效用价值论被运用于公共财政分析之后，就使得有效配置资源的私人经济原则，也开始运用与公共经济活动了。这样，整个社会的资源配置，从根本上看也都应该遵循统一的市场效率准则去进行，使得政府财政支出从根本上也以市场效率准则来决定。尽管公共财政与私人经济有着不同的运行方式、活动主体与对象、活动范围与特征等，但是由于两者在价值、私人需要与效率原则上的根本一致性，因而两者构成了统一的有机经济整体。

（二）财政支出效率的具体涵义

财政支出效率是指政府通过合理地运用财政支出的手段，调节经济运行，使得经济活动中各生产要素能够通过合理的配置达到最佳的经济效果。财政支出效率可以从不同的角度进行分类。按照经济学中的效率的概念，财政支出效率是指财政资源按照消费者对公共产品的偏好和预算约束进行配置；生产效率是指公共产品供给方的效率，对产出与投入的比率进行测量，适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合。资源配置效率和生产效率二者是相辅相成的关系，资源配置效率事实上是以生产效率为基础的。[3]

李森（2005）指出财政支出的效率应该包括宏观、中观和微观三个层次。首先，财政支出的安排必须从大处着眼，从优化整个社会资源宏观配置效率的角度来做出决策。由于政府担负着向社会提供公共产品、满足公共需要的责任，而政府提供公共产品又是通过财政支出的安排来实现的，所以公共产品的供给总量和财政支出的总规模是相对应的，因此，财政支出的宏观效率就体现为通过财政支出总量的确定要能保证公共产品和私人产品的合理搭配，做到私人经济部门资源配置的边际收益等于公共经济部门资源配置的边际收益。其次，中观层次的财政支出效率相应体现为财政支出结构的优化，要保证公共经济部门支配使用的资源在不同的使用方向得以合理分配，形成合理的公共产品供给结构，兼顾不同性质、不同类别的公共需要。显然，要实现财政支出的中观效率,就必须使财政支出的结构与社会公众对公共产品的需求结构相对应。最后，微观效率表现为：在财政支出规模和结构已经确定的条件下，对不同的财政支出计划或方案以及资金使用的具体方式、方法进行合理选择，以做到少花钱、多办事和事办好，在支出数量一定时，向社会提供尽可能多的公共服务;在给社会提供的公共服务一定时，使财政支出的量达到最小。[4]

刘蕾（2008）认为，在财政支出效率的内涵中凸现了财政分配的“合比例性”，所谓“合比例性”包括两个方面：一是政府部门是否占用了适度的经济资源，即政府部门与私人部门配置的合比例性；二是政府部门能否合比例运用财政资金,调节经济运行，即财政在运用资源履行相关职能过程中的合比例性。所以，根据这一划分，可以将财政支出效率划分为三个层次。一是财政支出的规模效率，即财政支出规模能够满足政府运用财政资源，调节经济运行、推动经济增长的资金的需要；二是财政支出的结构效率，即政府部门在履行其职能的过程中能和比例性地运用财政资金，促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行，或称财政运用资源的和比例性；三是财政支出的制度效率，即政府部门有效地运用其占有的经济资源，满足履行财政职能的需要，即在政府部门占有的资金数量和质量一定的情况下，通过一定的制度安排，保障并提高资金的使用效率。[5]

（三）评价财政支出效率的一般标准[6]

1. 经济与社会发展标准

自从20世纪70年代开始，经济学家们就开始论证政府财政支出与经济增长的关系。阿罗（1970）运用内生增长模型对这一问题进行了开创性的理论研究，结果发现：政府财政支出最终会有双重作用：既对生产具有促进作用（政府购买支出形成有效需求，政府公共基础设施投资形成生产资源，对人力资本的投资等等），同时公共服务又给消费者带来效用，所以财政支出影响了经济增长速度。为此，我们可以通过一系列经济指标的分析来衡量地方政府财政支出的绩效状况。一般情况下，经济增长率、地区人均生产总值和通货膨胀率等相关的统计数据可以很好地反映财政支出给当地经济发展所产生的积极效应。当然，除了经济增长，地方财政还担负着稳定社会的职能，因此，选取一定的社会发展标准来衡量财政支出效率就显得十分必要，比如说人口发展指数、社会结构指数、生活质量指数和幸福指数等。

2. 成本—收益标准

成本—收益分析是通过评价一个项目的边际社会收益是否大于边际社会成本来判断项目的可行性。在运用成本—收益方法时，可以将政府财政对经济或社会的某一项支出作为一个项目，通过估计和计算该项目的投入和产出从而决定最终的支出安排。当然，政府财政还可以将微观经济学的边际分析思想运用于对财政支出的考量，若某项财政支出的边际收益大于边际成本，政府财政对该项支出可以进一步扩大；若边际收益小于边际成本，政府财政对该项支出则应该紧缩；只有当两者相等时，政府对某项支出的规模才实现了最佳的效率水平。最后，根据机会成本的经济学原理，政府财政在确定支出方向和重心时，不仅要考虑支出的直接成本，而且要考虑财政支出的机会成本，如果某笔公共投资的机会成本大于它的产出效益，那么这项公共支出的投入是不可取的。

3. 公共偏好的满足程度

随着社会的进步，公民的民主意识不断增强，对政府公共供给和服务的要求会越来越多，标准也越来越高，政府必须对公民的要求给予回应。如何回应公众的这些要求，是判断政府是否有效的一个标志。从政府的角度来说，政府的一切行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。另一方面，从公众的角度出发，目前，人们对涉及自身利益的公共产品供给和服务，如教育、医疗、社会保障、公共安全、环境保护等问题的关注程度越来越高，而政府对这些公共产品的提供无论在数量、质量还是分配或配置状况上仍然存在许多问题。从20世纪90年代起，美国政府对于扩大公民在政府预算过程的影响力进行了许多有益的尝试。因此，我们应该把公共偏好的满足程度纳入到评价财政支出效率的标准，具体可以美国的做法，通过问卷、公民咨询委员会和公众听证会等渠道深入了解百姓对公共支出的真实需求。

三、财政支出配置的公共性原则

（一）政府失灵：财政支出效率低下的根源

关于“政府失灵”的研究，西方公共选择学派的学者们最早给出了较为深刻而系统的解释。公共选择理论从“经济人”假设出发，揭示了政府部门及其官员在政府公共活动中同样是具有自利性的“理性经济人”，他们首先追求的是自身的利益而非公共利益。于是，人们开始重新理解政府这只“黑箱”，发现政府行为其实并不是完美的，也存在缺陷，在许多情况下，政府这只“看得见的手”并没有弥补市场失灵，甚至比市场的配置结果更糟，这就是所谓的“政府失灵”。政府在安排财政支出时，“政府失灵”表现为个人对公共物品的需求并没有得到很好地满足，比如说公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，或者预算上出现偏差导致政府财政活动并不像理论上所说的那样“有效”。所以，我们说，政府的出现及其公共活动的参与原本是为了纠正市场的不足与无效，但是现实中政府的利维坦行为大大地稀释了财政的公共性，最终使公民对政府财政活动的合法性产生了质疑。那么政府失灵是如何产生的呢？我们主要从客观必然性和主观可能性两个方面来探讨其发生机制。

首先，政府失灵的出现是一种客观现象，具有其存在的必然性，因为当政府以自身的活动去干预和促进社会资源的有效配置时，它会遇到一些无法克服的困难。我们都知道，政府配置财政支出是为了向全体公民提供公共物品，但是公共产品所具有的共同消费性决定了政府掌握个人对于公共产品真正偏好的困难性。对于经由市场机制提供的私人产品而言，其消费的个人性决定了产品的提供只是以私人的偏好来确定，最终通过市场交换就可以达到一般均衡。对于公共产品来说则不然。公共产品的特殊性决定了产品的提供和消费都具有共同性，这就无法仅凭某一个人的偏好来确定，而是需要将无数人的偏好汇总成为公共需要。然而，政府为了满足一揽子的公共支出需要只是通过强制性的税收制度获得相应的财政总收入，并不能使财政支出的每个项目与公民的纳税意愿相匹配从而无法解决公民隐瞒自身偏好的问题。帕累托有效是建立在私人偏好基础之上的，公共产品一旦出现显示偏好的困难，政府财政支出配置就会出现低效状态。

其次，根据以布坎南为代表的公共选择学派的理论，政府官僚机构及其官员并不总是克己奉公，充当老实本分的公仆，他们也是在政治市场中逐利的“经济人”，社会福利最大化也许并不是他们关心的目标。更多的时候，政府部门及其官员为了最求个人利益具有一种内在的“扩张逻辑”，即政府大量预算用于行政人员的管理费用，从而提高他们的薪金、福利和津贴，造成政府规模的不断扩大，浪费了稀缺的财政资源，最终减少了用于公共福利的支出比例。与此同时，大权在握的政府官员极有可能通过寻租活动导致财政资源的配置扭曲，他们受利益集团非法提供的金钱或其他报酬引诱，在财政支出安排过程中做出有利于利益集团从而损害大多数公民利益的行为，最终妨碍了公共政策的制定与执行，成为政府失灵的一个重要来源。

（二）公共性是政府财政活动的本质属性

1. 提供公共物品是政府财政活动存在的依据

1954年，美国经济学家保罗·A·萨缪尔森总结出了公共物品的两个重要特性，即非竞争性和非排他性。所谓非竞争性是指在公共物品的消费中，每个消费者的消费都不妨碍或影响其他消费者的消费数量和质量。所谓非排他性（nonexcludablity），是指无法排除其他人消费的可能性，即指某人在消费某类物品时，无法排除他人也同时消费同类物品。所以，公共物品具有明显的外部经济性，也就是说，其他人无需付出代价便可获得该经济活动所产生的结果，最终将导致大量的“搭便车”行为。因此，从资源配置的效率角度来看，长期以来，公共物品只能由政府供给，市场方式即通过私人供给公共物品是无法达到帕累托效率所要求的最佳水平。此外，公共物品的生产一般具有规模大、投资高、周期长等特征，私人不愿或无法提供，由此导致公共物品供给严重不足。由于竞争性的市场不可能自发地提供公共物品，而公共物品往往是增进社会福利所不可或缺的，再加上公共物品自身的特性决定了政府必须通过财政活动提供公共物品。

2. 规避公共风险是政府财政活动存在的价值[7]

公共风险是不确定性给集体成员带来损害的可能性。它与私人风险不同，具有很强的外部性，主要有三个特征：内在关联性、不可分割性和隐蔽性。在市场经济社会，市场机制虽然能够有效地配置资源从而消除私人风险，但是有许多公共风险，诸如公共秩序混乱和公共服务短缺等，只有靠政府的财政活动才能得到化解。所以，公共风险是政府公共支出存在的深层次原因，它使公共支出有了终极存在的合理性和必要性。也就是说，政府财政活动所提供的公共产品是由公共风险决定的，它是规避和防范公共风险的一种结果。每一种公共产品都是为化解某一种公共风险而设计的。根据上述解释，我们可以归纳出这样一种逻辑关系：公共风险→公共产品→公共支出。对这个逻辑关系进行简化，则有：公共风险→公共支出。因此，公共支出决定于公共风险，同时，它又是化解公共风险的手段或工具。这就是政府财政活动存在的价值，也是界定公共支出范围的基本理论依据。

3. 实现公共利益是政府财政活动的终极目标

人类社会发展历史上曾经先后出现过三种类型的政府财政模式，它们分别是：与农业自然经济以及封建专制政府相适应的“家计财政”、与计划经济以及全能政府相适应的“生产建设财政”、与市场经济以及公共政府相适应的“公共财政”。不论是“家计财政”还是“生产建设财政”，它们要么明显带有较强的君王个人色彩，财政支出主要服务于君王的专制统治而非社会公共利益；要么就是统收统支，看似公共属性明显，其实很难真正满足社会公众的公共需要。而适应现代市场经济的公共财政之所以区别于传统的家计财政、生产建设财政，正是由于其具备真正的公共性。[8]所谓财政的公共性，指的是财政活动所具有的满足社会成员的公共需要的属性，主要表现为政府财政支出的目标是为解决公共问题，满足公共需要，实现公共利益。这就要求政府财政活动不能以盈利为目标，不能偏离公民的真实需要，始终坚持社会总体利益最大化的价值取向。总之，公共财政就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动，无论是从其财政目标、财政结果还是财政过程来看，公共利益至上是一切政府财政活动的根本出发点和最终归宿。

（三）政治立宪下政府财政支出的公共决定[9]

为了体现财政支出的公共性，公共物品的提供和生产必须借助政治程序转化为集体活动才能实现。那么，通过什么样的途径才能显示个人对公共物品的不同偏好呢？公共选择理论认为，在当今的民主政治体制下，投票是公共领域里由个人偏好导向公共偏好的最好机制，公共物品的需求决定以及其他政府公共活动，无一例外地都要通过投票才能最终得出结果。一般说来，民主制存在两种形式：直接民主制和代议民主制。下面我们就分别讨论两种政治体制下公共支出的决定方法。

1. 直接民主制下的投票规则

因为所有人都能从公共物品的提供中获益，所以提供公共物品的明显的投票规则应该是全体一致同意。不管是早期的威克塞尔，还是后来的布坎南和塔洛克都从不同角度论证了一致同意标准的优越性。所谓一致同意规则也称为全票通过规则，是指在做出集体决策时，全体成员必须一致同意才能通过该决策，即按照此规则，人们做出的公共决策必须满足所有投票人的偏好，从而它可以照顾到每一个投票人的利益，不会使任何人因他人受益而受损，因此，在一致同意规则下的公共政策可以达到帕累托最优，符合公共利益要求。但是一项公共政策到达成共识往往需要花费很长的时间和成本，最终也会无果而终，所以在直接民主决策中一致同意规则一般不太采用，最常用的是多数票规则。它是指一项议案只需经过半数以上投票人赞成就能通过的一种投票规则，具体又包括简单多数票规则和绝大多数票规则，从而解决了一致同意规则的不现实性，使公共物品的生产和提供进程较快。

2. 代议民主制下的投票规则

如果某一个政治组织很大，投票人和议案数量都很多，那么就不可能让所有成员都集中在一起做出决策，因为这种直接民主方式的决策成本太高。这时，就必须以某种方式选举代理人来行使决策权，公共支出的决策不再由每一个社会成员投票产生，而是由社会成员选出的代理人代替他们履行权利，这就是所谓的代议民主。它主要包括集中决策机制和间接民主决策机制。其中集中决策机制是指由一个人或者一个人数很少的集体独立地做出政府决策，决定政府公共支出的种类和规模。在这种决策机制下，决策者是整个社会利益的的代表，他对社会大众的要求和愿望有着充分的了解，所以他所做出的公共支出决策能够满足全社会的公共需要。而间接民主决策机制是指由选民选出少数人作为代表，再由代表决定公共物品提供的制度。在这一过程中，公民对最终决策表现为间接参与，因为公众只是通过选举程序选出能够代表自己意愿的代表。

四、财政支出配置的平等性原则

（一）投票悖论、集体行动的困境与“公共选择”的失败

“投票悖论”是指如果存在多个备选方案，通过多数票进行选择，可能会出现循环投票，结果是没有一个方案能获得稳定的多数票。公共选择理论已经证明，在公共项目的种类和成本分担已定，而对公共项目的规模进行表决时，往往存在决策均衡。但是，对公共项目的种类或成本分担方式进行表决时，就经常会出现循环投票。一般而言，当有多个投票者参与多项方案的投票时，多数投票规则通常需要采取两两循环表决的方式，以获胜次数最多的为最后方案。但是，这样容易出现各种方案相互循环的可能性，最终不能实现均衡。为什么多数投票会出现投票结果的循环性呢？其原因在于投票者的偏好并非全部是单峰偏好，其中有的投票者是双峰偏好。所以，一旦多数票规则不能满足单峰偏好，就引出了一个重要问题，即在民主社会里，能否找到一种投票规则，在伦理可以接受的基础上，将个人转换为集体偏好而不出现循环投票的困境。诺贝尔经济学家肯尼斯·阿罗提出合乎社会伦理道义要求的集体决策规则的六大标准，并指出要找到一个满足所有这些标准的规则是不可能的，这被称为阿罗不可能定理。阿罗不可能定理揭示了民主政治存在的内在弊端，即无论在哪种规则下，政府决策都可能产生偏差，民众对政府提出的各种要求实际上是不可能完全实现的，多数票规则不一定能产生正确的决策。

美国经济学家曼瑟尔·奥尔森从集团和组织行为的视角进一步解释了为什么集体行动会失败？他认为，如果严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动，即集团越大，分享收益的人越多，为实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小。所以，奥尔森对组织集体行动并不奢望，原因在于集团规模大、成员多使做到“赏罚分明”得花费高额的成本，它包括有关集体利益和个人利益的信息成本和度量成本以及奖惩制度的实施成本。显然，不仅仅是收益分享问题阻碍了大集团实现其共同利益，而且组织成本随着集团规模的扩张而剧增也使之难以为继。但有一种例外，那就是小集团。小集团之所以冠之以小的称呼，是因为成员人数少，较之实现的集团总收益，集团的总成本更小。在此情形下，小集团的每个成员发现，一旦他为集体利益去行动，他从中获得的收益超过了他为之而付出的成本，所以小集团比大集团更容易组织起集体行动。[10]

在现实社会中，广大人民群众或很多弱势群体往往是大集团，而既得利益集团却是行动能力强大的小集团。经济学一般把利益集团看成是一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体。既得利益集团也称特殊利益集团，是利益集团中集体行动能力非常强的群体，奥尔森把它叫做“分利联盟”，意即指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。假定政府的财政支出政策只利于地方社会中既得利益集团而损害了广大居民的利益，这时，居民想组织集体行动来阻止或取缔这项政策将面临很多困难，与此同时，既得利益集团还会通过院外活动诱导政府机构采纳有利于他们的公共政策。

（二）平等性是公共财政的道德基础

1. 平等待人是财政伦理的价值取向

财政的伦理道德主要泛指在财政实践活动中，财政行为规范的内在标准和外在评价，这主要包括与财政分配相联系的伦理观念、价值标准、行为准则、道德规范和行为方式等。作为社会伦理道德的组成部分，财政伦理道德从属于社会伦理，并具备与社会伦理本质的一致性。由于社会物质生活实践的千差万别，因此,在人类历史上形成了种类多样的财政伦理道德。即使是同一种伦理道德观念，在特定的历史阶段也包含着特定的内涵和要求，并最终产生不同的分配导向、分配规则和分配政策。财政伦理道德在呈现出差异性的同时，也体现出一定的相似性，并形成了一些基本的伦理道德。[11]其中财政分配的平等待人是支持财政伦理目标的首要原则。关于平等待人，在道德哲学的意义上，是个人在对待自己的利益与周围其他人的利益方面抱一视同仁的态度。其实，它也是一种规范性的经济哲学、政治哲学和法哲学，是对人类社会诸领域公平原则做出的统一表述。之所以需要坚持平等待人原则，最根本的原因在于它是实现集体目标的充要条件，即如果平等待人原则在各方面都得到了切实的贯彻和执行，那么，集体的利益就得到了实现。因为在平等待人的利益分配环境中，集团选择过程中阻碍资源有效配置的问题能够得到有效解决，集体就会呈现理性的特征：个人对于自我利益的追求会一致选择集体利益所要求的社会状态。[12]

2. 公共支出的“一视同仁”[13]

市场经济是由无数的个人和企业的交换活动所组成，他们形成了大大小小的集团、阶层，分属于不同的行业、部门和地区。这种情况下，政府的公共财政应该为社会成员和市场活动主体服务，而不是有区别地进行的，即优惠某些集团、某些阶层或者某些个人，而歧视另一些集团、某些阶层或者某些个人。我们说，财政的公共性必须是要求是无区别地进行的，即对社会所有的成员都一视同仁，而不管经济成分如何，不管其性别、种族、职业、出身和户籍，只要他们遵守国家法律，守法经营，依法纳税，政府就不应该也无权歧视他们，公共财政的支出安排也不应该对之区别对待。换句话说，同样的经济行为，不管其行为主体的身份地位如何，公共财政都应该按照统一的标准对待之。为此，要确保政府服务的一视同仁，就必须具体体现在公共支出的安排和使用上。这就要求政府的支出必须着眼于所有的市场活动主体，而不是只考虑某一个经济成分，或者阶层，也就是直接以社会利益和公共需要为目的来安排公共支出。反之，如果政府的支出只是偏向一部分人的利益，那么这种支出就不是公共支出。总之，在市场经济下，如果政府的财政支出安排不符合一视同仁的原则，就否定了等价交换的准则，实质上也就等于否定市场经济的

本质。

（三）基本公共服务均等化是保障财政公平的必然要求

基本公共服务是指政府为了满足社会基本公共需求，维护国家经济社会的稳定，保护公民基本的生存权与基础性的发展权，以公平正义为价值取向，运用手中所掌握的公共资源，为社会所提供的产品和服务的总称。而相应地，“基本公共服务均等化”是指政府要为各地居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、大致相同的公共物品和服务。从本质上来讲，“基本公共服务均等化”意味着全体公民享有基本公共服务的机会和原则均等、收益和结果大体相等，同时具有较大的自由选择权。因此这一方面要求政府要一视同仁地为全体社会成员提供均等的公共服务，另一方面要求政府提供的基本公共服务应该发挥再分配效应，提升“最不幸者”的整体福利状况。[14]

从财政公平的视角出发，实现基本公共服务均等化必须满足两个根本性原则。首先，财政结果的均等原则。根据罗尔斯的平等自由思想，每一个社会成员都应该享受大致相等的基本公共服务，包括享受范围和享受程度两个层次，这意味着“基本公共服务均等化”最终体现为一种结果公正，该原则保证了所有地区和所有个人都应该享受到某一个最低水平的公共服务，从而使社会弱势群体得到最基本的福利保障。其次，财政机会的平等原则。根据罗尔斯的机会均等思想，它意味着“基本公共服务均等化”体现为一种起点公平，任何人起跑线上都是一样的，没有人天生就会低人一等，从而使得所有社会公民能够享受到公共财政的“阳光普照”。为了更加强化这一种理念，国家应该从法律把这种财政权利制度化。

总之，基本公共服务均等化的最终目的是为了满足每个人的需求、促进每个人的全面发展，这是因为包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障和公共就业在内的基本公共服务是人类发展的决定因素和重要保障（中国（海南）改革发展研究院，2008）。因此，为了促进人类发展水平和公平程度的不断提高，任何国家(地区)都必须有效且公平地提供人类发展所必不可少的基本公共服务，否则将直接影响到一个国家(地区)的人类发展水平和公平程度。[15]

五、结论

通过上述三个基本原则的深入分析，我们发现这三者之间并不是相互独立的，在本质上效率性、公共性和平等性是相辅相成、辩证统一的。效率性是财政支出配置的前提条件，因为政府的财政资源是非常稀缺的，如果在配置公共资源的过程中没有符合经济效率，那是对公民税收的恣意挥霍。公共性是财政支出配置的政治基础，因为财政资源的配置权在现实中往往由政府掌握和主导，鉴于政府机构的行政低效和官僚的腐败猖獗，我们无法相信政府能够在实施公共政策时坚持社会总体利益的最大化，所以，我们必须通过一种能够反映公民意志的政治程序才能约束政府的利维坦行为。但是，囿于缺乏一套有效的整合社会偏好的公共程序，公共选择的实施结果经常是与公共性相违背的。所以，平等性成为财政支出配置最后的道德保障，它将让任何一个弱势群体享受到公共财政带来的普惠。

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