金融监管指数的构建及对中国的检验与启示

张鹏

摘要：通过总结既有理论提出一种衡量金融监管有效性的新的方法——金融监管指数分析方法，并基于这种方法对中国金融监管的有效性进行总体的衡量和判断。研究认为，2000年~2009年，中国的金融监管指数呈现持续上升的趋势，中国的金融监管水平是在不断提升的。总体来说，目前分业监管组织架构是适合我国国情的，但随着金融业的发展，我国应该逐步加强监管机构之间的沟通和协调，同时加强对金融系统性风险的防范，并在金融监管发展的过程中，注重金融安全性和效率性的平衡。

关键词：金融监管指数；金融监管有效性；衡量

中图分类号： F832［文献标识码］ Ａ 文章编号： 1673-0461（2012）04-0090-06

2000年以来，中国金融业飞速发展，相对于金融业的快速发展，中国的金融监管也逐步完善，2003年，中国银监会成立，这标志着中国分业监管组织架构的正式建立，另外，中国的金融监管法律体系也逐步完善。那么，2000年以来，中国的金融监管有效性如何？金融监管质量是提高了还是降低了？下文通过总结既有理论提出一种衡量金融监管有效性的新的方法——金融监管指数分析方法，并基于这种方法对中国金融监管的有效性进行总体的衡量和判断，最后给出了政策建议。

一、研究背景

本文的研究有两个背景。研究背景之一来自于目前世界各国正在进行的金融监管改革。针对2007年发生的世界金融危机，世界各国都正在或即将进行金融监管体制改革。但现有理论对金融监管体制的比较多采用定性的分析框架，其基本思路是通过不同监管体制之间的优缺点比较来做出评价。但定性比较很难做出有说服力的结论，且很难对金融监管改革的效果进行评价，而且定性分析缺乏前瞻性，使得各国金融监管往往滞后于金融业的发展，从而使金融监管改革呈现“危机导向型”的特征。本文想通过构建金融监管指数对金融监管体制进行定量的研究，进而为金融监管改革提供理论依据，并对各国的金融监管改革起到引导作用。另外本文还希望通过金融监管指数的构建动态监测各国的金融监管质量，并希望在金融监管水平大幅下降的时候提出预警，进而使得金融监管改革更具有前瞻性。本文的研究背景之二来自于对中国金融监管改革进行评价的需要。2003年，随着中国银行业监督管理委员会的成立，中国建成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。2004年6月，这三家监管机构签署了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，在明确各自职责分工的基础上，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议机制。但近年来，随着中国金融业混业经营趋势的逐渐加深，中国分业监管组织架构面临着内部和外部的双重挑战，从内部来说，随着金融业混业化的加剧，监管盲区、监管交叉大量存在，这客观上对金融监管改革提出了要求，从外部来看，国际金融业混业经营已经成为一种趋势，且随着国际化是深入，中国金融业客观上也需要自由化改革，否则将会丧失竞争力，中国金融监管该如何应对，也是一大难题。因此，对中国的金融监管有效性进行评价，进而为未来进行的中国的金融监管改革提供依据和参考，也是非常迫切的需要。

鉴于以上两点背景，本文依据各国金融监管的目标构建了金融监管指数分析框架，并利用这一分析框架对2000年～2009年中国的金融监管有效性进行衡量与评价，最后对中国的金融监管改革提出了相关的政策建议。

二、金融监管有效性及其衡量问题的理论综述

所谓有效，按照《现代汉语词典》的解释，就是“能实现预期目的”，以此，我们可以将金融监管的有效定义为：“能实现预期的金融监管目的”。关于金融监管有效性及其衡量主要包括两个问题：第一是金融监管是否有效；第二是金融监管有效性如何衡量。

关于监管是否有效存在着两种截然相反的理论：监管有效说和监管失灵论。监管有效说以金融监管的公共利益理论为代表，监管失灵论以监管俘获说为代表。

金融监管的公共利益理论（Stigler，1971；Becker和Stigler，1974）建立在政府拥有充分信息、为社会整体福利服务以及具有完全信用三个假设基础上，认为金融业高负债经营的行业特点决定其脆弱性，且由于市场存在信息不对称、交易成本、不完全竞争和搭便车行为等，私人不可能去监管那些实力雄厚的金融机构，只有通过政府对金融机构的监管，才能够克服市场失灵所带来的负面影响，改善金融机构的治理水平，从而提高金融运行的效率，维护金融体系的稳定。金融监管公共利益理论的基本思想主要体现在以下两个方面：一方面积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制，另一方面通过增强政府金融监管的权力，发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场失灵所带来的问题。

监管俘获说（Becker，1983；Tullock，1967；陆磊，2000）认为监管与公共利益无关，监管机构不过是被监管者俘获的猎物或俘虏而已。这派理论的主要观点是:政府作为一个拥有自己独立利益的特殊市场主体，它并不能最大化社会的福利。一方面，政府的金融监管政策往往会被少数既得利益集团所左右，因为利益集团为了自己的利益必然有积极性采取各种手段影响政府的金融监管政策，这样，金融监管机构最后常常被俘获（capture），另一方面，政府对金融机构的过多管制行为进一步增加了市场中寻租的机会，破坏了市场的正常竞争秩序，这就不利于金融的长期发展。因此，要充分发挥竞争和开放机制在金融监管中的作用，防止既得利益集团对金融发展的抑制。

虽然在理论上存在着监管有效说和监管失灵论，但从实践上来看，目前各国对金融监管的必要性基本达成了共识，且各国基本都建立起了金融监管机构。根据统计，世界共有192个国家建立了金融监管机构。

既然金融监管是必要的，那么金融监管的效果如何呢？这就引出了另一个问题，金融监管有效性的衡量问题。目前理论界较为常用的衡量金融监管有效性的模型主要有两个：金融监管成本—收益模型和成本有效性分析模型。

金融监管成本—收益模型（秦宛顺、靳云汇、刘明志，1999）的主要思想是：金融监管都存在着一个有效边界的问题，如果金融监管位于有效边界上或附近的一个区域内，那么它就可以产生正的综合效应；如果金融监管超过了有效边界或区域，或者离边界很远，那么金融监管就很有可能会产生负的综合效应。长期以来人们一直在努力寻找能够有效分析金融监管效率，界定金融监管有效边界的量化方法。成本—收益分析法是目前理论界研究这一问题运用得最多的方法。金融监管的成本—收益分析其结果实际上就是一个金融监管的效率问题，即用最低成本实现监管收益的最大化。但它存在的较大的问题是：在现实中要计算监管的收益和由于没有实施监管而造成的损失是徒劳的，因为这种收益和损失是假想中的，只具有理论上的意义，而难以量化。同时，各国的金融还受到其他因素的影响，无法全部由监管的成本和收益来反映。成本收益分析只是在理论上论证了如何寻找优化本国的金融监管，在实际操作中缺乏执行性。

鉴于成本—收益模型的缺陷性，成本有效性分析模型（刘宇飞，1999）随即替代产生了。这种方法的基本想法就是在无法确定监管项目的具体收益大小时，可以用目标的完成程度取而代之，并计算出该收益与付出的成本之间的比例。如果能够同样有效地完成目标，成本较小的方案要优于成本较高的方案。因此，可以用有效程度与成本之比的最大化替代原有的成本—收益分析下收益与成本的最大化目标。在这种分析方法下，虽然金融监管的收益仍难以量化，但由于其运用目标完成的程度（即监管的有效程度）替代了金融监管的收益，因此较为巧妙地避免了金融监管收益难以确定的难点，从而在总体上能运用其来判断金融监管是否有效。但它存在的问题是：一个国家金融监管目标往往是多重的，目标的完成程度的测度较为困难，目前还没有较为成熟的量化分析方法。

鉴于以上两种方法的固有缺陷，本文在发展成本有效性分析的基础上，提出金融监管有效性衡量的新方法：金融监管指数分析方法。

三、金融监管指数分析框架的构造及建立

从监管目标来看，世界三大监管组织都制定了各自领域的监管规则，具体如表1所示。

从表1可以看出，银行监管过程较为强调安全性和公平性，证券监管强调安全性、效率性和稳定性；保险监管强调安全性和公平性。之所以银行监管和保险监管不加入效率性指标，主要因为效率性和安全性存在矛盾，特别对于银行业来说，由于存在系统性风险的传染主要载体，所以各国一般较为避讳提金融效率问题。但由于发展经济是各国的首要目标，而一个有效率的金融体系是经济发展的必要因素，所以，总结起来，金融监管的目标总体应该包含三个：稳定性、效率性和公平性（蒂米奇·威塔斯，2000）。安全性是指金融监管要确保金融系统的安全，避免金融风险的集聚、扩散和蔓延，效率性是指金融监管要确保金融系统的效率，促进金融系统的发展，公平性是指金融监管过程中要强调对金融消费者的保护，确保公平对待金融消费者，它主要针对金融市场不完备性的三个方面，如表2所示。

表2 金融监管制度的目标选择

虽然金融监管主要有三个目标，但本文认为，金融监管的主要目标应该为安全性和效率性，之所以把公平性即投资者保护和确保公平竞争排除主要目标之列，其原因主要有如下几点：

（1）公平性主要包括投资者保护和确保金融机构之间公平竞争，但其主要是安全和效率的函数。因为若一国金融业没有效率，则金融业不会得到发展，若金融业发展程度很低，则金融机构很少，公众金融业的参与度也会很低，也就谈不上投资者保护和确保金融机构的公平竞争了；若一国金融业没有安全性，则金融业将会处于极度不稳定中，金融危机频发，则金融机构会不断倒闭，普通民众的金融资产也会不断损失，也就无法确保投资者利益和金融机构的公平竞争了。假如以函数式来表示，用Z来表示公平性，用X来表示安全性，用Y来表示效率性，则Z=f（X，Y），即安全和效率可以用来表达公平性；

（2）从政府效用函数来说，由于政府存在着短期租金和长期税收方面的矛盾，即国家效用函数存在着短期利益和长期利益的权衡，对应来说，政府在金融监管方面也存在着短期和长期的利益博弈问题。从公众利益来说，金融安全涉及金融稳定和经济增长的可持续性，所以属于金融监管的长期目标，而从特定利益集团来说，金融效率可能是其关心的主要问题，所以其属于金融监管的短期目标。而公平目标，即金融消费者保护这方面，由于其未能完全反应公众和特定利益集团的利益诉求，长期以来，多停留在立法层面，且其多从属于效率性和安全性目标，并未曾包含在政府实际的效用函数中。2007年美国次贷危机之前，消费者保护问题并未得到足够的重视，2007年美国次贷危机之后，消费者保护问题开始逐渐得到重视，但总体来说，仍然未包含在政府的效用函数之中，仅仅依靠金融行业的安全性和效率性进行反映。

综上所述，本文认为，金融监管的目标主要可以概括为安全性和效率性，且两者呈现替代关系，其主要原因是因为政府长期效用和短期效用存在替代关系，即政府的租金和税收存在替代关系。

根据金融监管的这两个目标，我们构建了一套金融监管的指标体系，具体如下表所示：

一般来说，金融体系的安全性将直接影响宏观经济的稳定，所以本文在指标体系的设计中引入了代表宏观经济稳定的三个指标：通货膨胀率、CPI、银行不良资产比率来代表金融体系的安全与稳定性。而金融业效率主要包括银行的效率和股票市场的效率，所以，本文引入了四个金融效率指标：银行存贷比、银行一般管理成本、银行收入成本比和股票市场交易额占GDP比重来代表金融业效率。

由于安全性目标和效率性目标存在替代关系，且这两方面的因素受各个经济或金融指标的影响，而这些指标由于单位和性质的不同，无法直接进行横向比较，所以我们需要将这些不同质的指标进行标准化处理，然后采用主成分分析法（Principal component，Analysis）挑选出对金融监管指数影响最大的几个主要因素、并确定这些因素在金融监管指数中所占的权重，计算出金融监管指数。最后通过比较金融监管指数的变化来进行金融监管有效性的衡量。

四、中国金融监管指数的建立及金融监管有效性的衡量（2000 年~2009年）

为了计算金融监管指数，必须对其所包含指标的基本数据进行收集和整理。我们选取了中国2000年~2009年的金融业安全性和效率性指标相关数据，各数据计算方法及来源如表4、表5所示。

由于主成分分析需要各指标之间同向，所以给通货膨胀率、CPI、银行不良资产率、银行一般管理成本、成本收入比加上负号，并将数据进行标准化，如表6所示。

运用SPSS软件进行主成分分析，得到方差解释程度表和成份矩阵，如表7、表8所示。

根据前一部分对金融监管指数各影响因素的分析，运用主成分分析法确定各影响因素的权重。通过方差解释程度表（表7）我们可以看到，前

2个因子对于总方差解释程度达到87.888%，根据累计方差大于75%的原则，故选取前2个因子代替所有7个因子进行估计。以前两个因子反映金融监管的总体情况，用Y1、Y2表示，每个主成分变量都是7个标准化变量的线性组合，其表达

式为：

Y1=（-0.534）*Z''1+（-0.907）*Z''2+0.965*Z''3

+（-0.915）*Z''4+0.915*Z''5+0.965*Z''6+0.407*Z''7

Y2=0.477*Z''1+（-0.35）*Z''2+0.135*Z''3+0.344*Z''4

+（-0.344）*Z''5+0.093*Z''6+0.853*Z''7

然后将标准化的原始数据矩阵与贡献程度向量相乘得到各主成分得分，最后将各主成分得分按照其方差贡献率加权平均得到综合得分（即金融监管指数）。如表9所示。

则中国2000年~2009年金融监管指数的变化情况如图1所示。

五、研究结论及政策建议

如图1所示，2000年~2009年，中国的金融监管指数呈现持续上升的趋势，特别是2003年中国银监会成立之后，中国金融监管指数直线上升，表明随着银监会的建立，我国的金融监管水平大幅提高。但2008年后，我国的金融监管指数有所下降，这一方面是由于我国金融业受到全球金融危机的影响；另一方面表明金融危机后，我国金融监管水平逐渐跟不上金融业的发展水平，需要做出调整。

综合本文得到的理论和实证研究结论，结合当前的形势和我国金融监管的现状，我们提出如下政策建议：

（1）在过去10年，分业监管组织架构是比较符合我国国情的，但随着我国金融业的发展，金融混业化的趋势将逐渐显现，特别是金融危机后，我国金融监管指数已经呈现下降趋势。在这一背景下，应该对我国的金融监管做出一些调整，但调整不宜过大。由于监管集中度受中央银行的地位和作用影响较大，虽然中国人民银行并不行使金融监管的权力，但其地位较高，影响力较大，且在行政组织上，目前中国行政体制“官本位”思想还较为严重，部门利益分割较为严重，假如转向统一监管意味着监管权力的集中和监管机构的撤销合并，在政治上将会遇到较大阻力。因此，从短期来看，中国目前的当务之急是应该逐渐加强金融监管机构联席会议机制，增强三个监管机构的沟通协调，避免信息沟通不畅进而影响监管效果，防范监管套利。从中长期来看，中国应该采取渐进的模式走向统一监管组织架构，先像加拿大或澳大利亚一样建成部分统一的金融监管组织架构，待条件成熟后，再将其转变为统一监管组织架构。

（2）随着金融混业化的不断发展，我国在监管过程中要重视宏观经济的稳定，防范金融系统性风险。目前我国的金融稳定主要由中国人民银行负责，但由于目前我国主要实行分业监管组织架构，所以监管机构之间还存在信息沟通不畅的现象。可以考虑逐步提升中国人民银行在防范金融系统性风险中的作用，在条件成熟时单独成立一个类似于美国金融稳定监督委员会的金融稳定监管机构，加强对金融系统性风险的防范。

（3）在金融监管发展的过程中，要注重金融安全性和效率性的平衡，不能顾此失彼，而应该尽量做到协调、均衡、稳定的增长。由于金融安全性和效率性存在替代关系，因此在制定监管政策过程中，应该对宏观经济金融形势进行全面考虑，注意安全性与效率性的平衡，并适时进行调整，同时要注意维持监管政策的连续性和稳定性，防止金融业的发展出现大起大落的局面，以此来促进我国经济的全面和可持续的增长。

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