高瞻远瞩的奠基战略

丁仪

导读：一个城市的地位和功能，很大程度上取决于城市的基础设施和相应的城市形态建设。21世纪前十年，上海加快了将城市建设放在先导性、基础性的战略地位，率先基本建成枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系。从未来上海城市发展趋势看，适应经济全球化和新一轮科技革命的形势要求，上海将进一步调整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市网络体系，更加突出城市服务协调功能，加快提高参与全球城市竞争的能力。

一个城市的地位和功能，很大程度上取决于城市的基础设施和相应的城市形态建设。上海开埠以后，曾兴起过一段城市基础设施建设高潮，并在此基础上，于20世纪三十年代发展成为远东地区最大的金融、商贸和航运中心。改革开放以后，为适应计划经济向市场经济转型，重塑上海城市功能，上海实施“城市基础设施先行”的方针，开展大规模、快节奏的城市建设，于上世纪九十年代初步缓解市民住房紧张、交通拥挤、环境污染严重等三大突出问题，城市面貌发生了显著的变化。

21世纪前十年，上海继续将加快城市建设放在先导性、基础性的战略地位，率先基本建成枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系，为加快建设“四个中心”，实现“四个率先”的战略目标打下了坚实的硬件基础，也为上海更长远的发展创造了良好的设施环境和管理经验。

一、十年一剑硕果累累

（一）城市基础设施体系基本建成

在“三港”方面，到2010年，洋山港一、二、三期和外高桥六期建成投用，上海港码头泊位超过1?100个，集装箱吞吐量2?900万标箱，上海港货物吞吐量6.5亿吨，双双位居世界第一。上海航空枢纽加快发展，建成4座航站楼、5条跑道，机场进出港旅客7?000余万人次，货邮吞吐量300多万吨，跻身全球超大型机场。深水港和空港的建设发展，为推进上海国际航运中心建设打下扎实的基础。信息化基础设施长足发展，国际互联网用户1?560万人，宽带接入用户517万户，有线数字电视用户220万户，三网融合应用普遍，物联网运用不断推进，以云计算为标志的新型技术积极启动，上海城市信息化发展已达到发达国家中心城市水平。在“两网”方面，市域快速路网基本建成，全市高速公路里程达776公里，比“九五”期末增加685公里；市域道路（含公路）总里程达1.6万公里。黄浦江越江桥隧达23处，中心城形成“4桥12隧”的格局，使浦东浦西无缝衔接。轨道交通（含磁浮线）形成12条线、运营线路总长452公里的基本网络，在世界大城市中名列前茅。此外，沪宁城际铁路、沪杭客运专线建成通车，铁路南站等一批站场设施建成投用，形成“3主3辅”共6个客运站格局，铁路客运能力比“九五”增加1倍。全市供水排水管道长度约3万公里，燃气管线长度约2.2万公里，电力电缆约4.8万公里，各类电信管道约0.6万沟公里。

（二）旧区改造与住宅建设与时俱进

按照“拆、改、留”的原则，重点加强危旧房屋改造，十年间，完成市区二级旧里以下房屋改造计60%，改造面积1?040万平方米，受益居民超过40万户。并运用旧住房成套改造、平改坡及平改坡综合改造、历史文化风貌区内街区和建筑保护整治等多种方式，对其他数千万平方米房屋进行了改造。与此同时，上海大力推进住宅房地产建设，十年间，共新建房屋3亿平方米，居住房屋总量达52?600万平方米，市区人均居住面积由2000年的11.4平方米提高到2010年的17.2平方米，超过香港、东京约4个平方米，上海市民居住总体明显改善。

（三）生态优化与环境保护力度加大

从2000年起，上海先后实施四轮三年环保行动计划，环保投入保持高强度并逐年增加，全市环保投入占GDP比重保持在3%左右。青草沙原水工程建成投用，约1?100万人用上优质的长江原水。郊区供水集约化进程进一步加快。先后开展了以苏州河为重点的中心城区河道整治、近郊黑臭河道整治和郊区骨干河道“万河整治”行动，取得显著效果，中心城区中小河道基本消除黑臭，郊区骨干河道面貌明显改观。大力推进污水处理设施建设，建成石洞口、白龙港、竹园污水处理厂以及一大批郊区城镇污水处理厂。建成江桥和御桥焚烧厂、老港四期卫生填埋场、美商综合处理厂等一批垃圾处理设施，并加强危险废物和医疗废物处置设施建设，为全市固体废弃物处置提供了有力的设施保障。持续推进城乡绿化一体化建设，中心城区建成延中绿地、徐家汇公园、世纪公园、四川北路公园等一批标志性公园，做到出门500米成块绿地覆盖；郊区建成外环线100米林带、辰山植物园、滨江森林公园、炮台湾公园以及大批公益林地，有效改善了绿化环境，2004年上海被评为国家园林城市。

（四）科教文卫与体育设施不断完善

10年中，共投资1?000亿元用于教育、卫生、文化、体育等设施建设，上海科技馆、上海松江大学城、南汇大学综合校区、上海浦东国际展览中心、东方艺术中心、浦东国家干部学院、国际赛车场、旗忠网球中心、文化广场改建、上海体育场和虹口足球场等场馆改造、仁济医院、曙光医院等三级甲等医院扩建、上海东方体育中心等一批标志性建筑的建成，加上世博会主要场馆矗立，增添了上海的文化神韵；街道社区的文化体育和教育设施进一步完善和覆盖，为提高上海市民的生活质量和综合素质发挥了积极的作用。

（五）市政公共服务的能力大为提高

全市自来水供水能力1?096万立方米/日，煤气销售总量14.20亿立方米/年，天然气销售总量31.30亿立方米/年。电力总装机容量达到1?855万千瓦，比2000年增加75%。人均道路面积由2000年的7.17平方米提高到18.13平方米，增加1.5倍，轨道交通运营里程从63公里到452.6公里，大幅增加，每万人拥有公交车辆由12.08辆提高到12.46辆，有所增加。城市污水处理率从2000年的49.4%提高到78.9%，人均公共绿地从4.6平方米提高到13平方米，绿化覆盖率从22.2%上升到38.2%。市政公用设施服务能力的提高，有效保障了城市生产和人民生活的正常运行。

二、十年经验弥足珍贵

（一）坚持服务大局，全力加快城市基础设施建设

上海在总体规划到2020年基本建成“四个中心”的宏伟蓝图时提出，要同步构建现代化产业、现代化城市基础设施、城市创新和社会保障等四个体系，市八次党代会指出要“加快构筑枢纽型、功能性的现代化基础设施体系”，随着党中央对上海提出要“四个率先”和2002年底中国上海世博会申办成功的新形势，2003年以后，上海进一步加快城市建设的步伐，2006年市政府工作报告中明确提出：到2010年，以三港两网为重点，“率先基本建成城市基础设施体系”的目标。

2001年到2010年，上海持续保持城市建设高强度投入，十年中，包括城市基础设施、教育卫生文化设施、旧区改造及房地产开发等城市建设累计投资约2.8万亿元，投资额比前十年增加了2倍多，有力保障了城市建设大规模开展。“兵马未动，粮草先行”，各类城市基础设施和房屋建筑大幅增加，为上海经济社会快速发展和世博会成功举办打下了坚实的设施基础。

（二）坚持建管并举，努力提高城市建设管理水平

在大规模开展城市建设的同时，市七次党代会及时提出“建管并举，重在管理”的方针，强调高起点规划，高质量施工，高水平管理，要求更加注重规划引领，更加注重环境保护，更加注重建设管理，更加注重改善民生，并大力倡导信息化建设和管理。十年来，上海在工程建设管理、市容环境管理、交通组织管理和建成设施运行管理等方面采取了一系列重大举措，文明工地创建蔚然成风，城市建设和管理信息化主要平台基本建成和覆盖，积极探索、不断推进网格化管理和综合执法，制度加科技的设施运行管理水平逐步提升。精彩成功的世博会举办过程，既彰显了上海城市建设的丰硕成果，也反映出城市管理的风采和水平。

（三）坚持改革创新，不断推进城市建设管理发展

抓住转变政府职能为核心，着力加强行政管理体制改革，坚持上海城市建设、城市交通、城市管理“三合一”统筹协调的管理体制，先后完成了水务、绿化、环卫（综合执法）、城市交通、市政、港口、住宅、房地和建设交通委行政机构调整，积极推进政企分开、政事分开、管办分离三位一体综合改革，并于2008年基本完成大部制改革任务。大力推进行政审批制度改革，经过2001年和2009年两次集中清理，审批项目调整取消近四分之三，并制定实施建设工程审批流程改革方案，促进了责任政府、服务政府、法治政府的建设。积极探索“行业公益性，运作市场化”改革，市政公用行业的建设和运行维护采取多元投资、管养分开等重大举措，推动了城市建设和管理机制的转变。针对城市建设和管理中难点顽症，不断创新工作机制，如实施尊重居民意愿、政府托底保障的旧区改造动迁安置新机制，及时发现、及时处理问题的城市网格化管理方式，探索实施工程质量保险办法等，都有力推进了城市建设发展。

（四）坚持以人为本，着力改善上海市民生活质量

上海将改善市民的生活质量作为加强城市建设和管理的出发点和落脚点，在初步缓解住房紧张、交通拥堵和环境污染三大难题的基础上，上海继续大力推进旧区改造，大规模开展住房建设，并根据中低收入家庭和“夹心层”住房改善能力不足的状况，重点加强保障性住房建设，先后启动15个大型居住社区建设，还进一步规划了23个大型居住地块。随着城市范围不断扩大，市民出行需求不断增长，上海加大轨道交通网络建设，积极实施公交优先发展战略，明显改善了市民出行条件。呼应市民对生活环境要求的日益提高，上海不间断滚动实施三年环保行动计划，还就施工中噪音、扬尘等扰民问题加大专项整治力度。十年中，上海市生产总值（GDP）平均保持二位数增长，但城市生态环境总体质量仍有较大改善。针对郊区及农村地区存在的基础设施相对较弱、人居环境相对较差等突出问题，集中力量，聚焦政策，突出重点，不断改进，郊区及农村地区的面貌得到较大的改观。

三、十年奠基继往开来

21世纪前十年上海城市建设成果辉煌，未来上海城市发展前景更加壮丽。

从未来上海城市发展趋势看，适应经济全球化和新一轮科技革命的形势要求，上海将进一步调整城市布局，完善城市功能，全面融入全球城市网络体系，更加突出城市服务协调功能，加快提高参与全球城市竞争的能力。将进一步加强生态环境保护和建设，积极打造宜居城市，走出资源节约型和环境友好型城市发展新路子。将进一步统筹城市与乡村、中心城区与郊区发展，加快政府职能转变，推进和谐城市建设，努力形成政府、社会和市民协同治理城市的新格局。将进一步推进科技创新，加强信息化和“智慧城市”建设，实现现代化城市管理新跨越。

围绕上海创新驱动、转型发展的主题，未来上海城乡建设交通管理要努力实现三个方面的重大转变：一是在工作重心上，处理好建设和管理的关系，切实把工作重心转移到加强城市管理上来，促进政府单向管理向政府、社会、市民协同治理转变。二是在建设方向上，处理好中心城区和郊区的关系，切实把建设主战场转移到郊区，促进上海城市发展布局由单核中心向多核多级转变。三是在发展内涵上，处理好经济效益和社会效益的关系，切实把发展内涵转移到更加注重服务社会和改善民生上来，促进行业由数量扩张型向质量集约型发展转变。

服务上海建设“四个中心”、实现“四个率先”的大局，按照以人为本、管理为重、安全为先的方针，着眼长远，立足当前，上海城乡建设交通管理“十二五”发展目标是：基本形成现代化城市管理体系框架，建设完善区域衔接、城乡一体的基础设施体系，初步形成资源节约、环境友好的宜居城市框架，进一步提高市民生活质量水平。重点要完成以下四个方面的目标和任务：

第一，供应各类保障性住房约100万（套）户。

新增廉租住房受益家庭7.5万户，新建供应约40万套经济适用房，多方式筹措和建设公共租赁房20余万套，完成中心城区二级旧里以下房屋改造350万平方米，建设供应约30万套动迁安置房，明显改善本市中低收入家庭住房困难现状。

第二，建成两大200公里轨道与高速交通设施。

建成轨道交通和郊区铁路200公里，轨道交通运营线路达到660公里左右，实现除崇明县外“区区通轨交”。建成高速公路和快速道路200公里，全市高速公路和快速道路总里程接近1?200公里。到2015年，基本形成“45、60、90”的通行格局，即中心城市民平均通勤出行时耗45分钟，郊区新城60分钟可达中心区，长三角核心区主要城市90分钟可达上海。同时，继续推进高等级内河航道建设。

第三，抓好促进行业转型发展的三项重点工作。

一是加大建筑节能工作力度，逐步提高建筑节能标准，完成既有建筑节能改造4?000万平方米；大力推进住宅产业化，新建住宅全装修比例达到70%以上。二是大力推进低碳交通运输体系建设，加快发展现代物流业，交通综合能耗增幅下降2个百分点；中心城公共交通出行的比重达到50%以上，其中轨道交通占公共交通比重将提高到50%以上。三是以推进垃圾减量化为突破口，加强各类资源综合利用和循环使用，供水水质达到国家新标准，人均生活垃圾处理消减率达到20%以上。

第四，建立和健全城市管理的四大长效运作机制。

一是以突出质量安全管理、强化建筑市场整治为主要内容的工程建设管理机制。二是以整合资源、扩大市民参与为主要特征的市容环境管理机制。三是以智能交通、公交优先为主要标志的交通组织管理机制。四是以优化服务质量、确保运行安全为主要目标的设施运行维护管理机制。同时全面加强信息化建设，促进城乡公用服务均等化，显著提升上海城市现代化管理水平。

站在新的起点，展望新的未来，人们有理由相信，上海的明天会更好。

责任编辑：王震国