加强农田水利建设夯实农业发展基础

2012-04-29凡兰兴

湖北农业科学 2012年4期

关键词：水利建设干旱农业

凡兰兴

摘要：水利是农业的命脉。在概述了我国近几年发生旱灾造成的影响及原因的基础上，指出了我国应加强农业水利建设。提出了应重点养护水源、疏通渠道、节约用水，以及采取政府促动、部门联动、企业共建、市场跟进、制度护航等相应措施的建议。

关键词：农业；水利建设；干旱

中图分类号：Ｆ３０３文献标识码：Ａ文章编号：0439－８114（２０12）04－0843-05

１旱灾对农业生产和人民生活的影响

近年来，随着全球气候变暖，我国诸多省份接连受到严重干旱的折磨，令政府忧虑、农民忧愁。先是２００９年秋到２０１０年春，百年一遇的特大旱灾袭击了我国西南的云南、贵州、广西、四川和重庆５个省市区，耕地受旱面积达７４０万ｈｍ２，２２１２万人饮水困难［１］。接着２０１０年１０月份起，我国河北、山西、江苏、安徽、山东、河南、陕西、甘肃８省又发生严重旱灾。当时，山东大部地区近１４０ｄ基本无有效降水，出现秋冬春三季连旱的情况。国家防汛抗旱总指挥部办公室的统计显示，截至２０１１年２月１０日，全国作物受旱面积６７５．２万ｈｍ２，其中重旱面积１００．４万ｈｍ２；全国有２８１万人、２５７万头大牲畜因旱饮水困难［２］。旱灾对农业生产和人民群众生活造成的巨大的不利影响主要有以下几方面。

１．１直接经济损失大

2009年秋到2010年春季百年一遇的西南旱灾，仅云南旱区的经济损失就高达１７０亿元［１］（人民币，下同）；贵州全省直接经济损失达１１２亿元，其中农业直接经济损失６２亿元［３］。如果这种情况在５年之内出现两次以上或连续两三年大旱，将造成更大的经济损失。据估算，在“中等”气候变化的情景下，２０３０年东北地区的旱灾损失会增加５０％，东北和华北两个地区的农业损失将从１４０亿元扩大至１８０亿元；在“严重”气候变化的情景下，两个地区的农业损失最高可达３７０亿元。

１．２粮食安全受到威胁

据《中国水旱灾害公报》公布的数据，１９５０～２００７年，全国农业平均每年因旱受灾２１７３．３万ｈｍ２，年均因旱损失粮食１５８亿ｋｇ，占各种自然灾害造成粮食损失的６０％以上。值得注意的是，我国因旱损失的粮食有逐年增多的趋势。２０世纪９０年代，全国农作物年均因旱损失粮食由２０世纪５０年代的４３．５亿ｋｇ上升到２０９．４亿ｋｇ，２０００年以来则高达３００多亿ｋｇ［４］。如果不加大力度解决农田干旱问题，未来中国粮食生产可能遭受更重大的损失。

１．３加剧对通货膨胀的预期

干旱使农产品减产，市场供应不足，造成价格上涨。而我国人口众多，且大多数居民、特别是中低收入群体承受能力比较脆弱，对粮食等食品价格变动十分敏感，这些特点使粮食价格上涨的波动具有较强的传导性、同步性和放大效应。这就意味着农产品价格上涨，有可能形成对相关产品市场的不稳定预期，从而带动相关产品价格在短期内全面上涨。

２农业水利设施建设薄弱导致旱灾

我国发生旱灾的原因，从表面上看，是由极端异常的气候造成，但之所以能因旱致灾，还是因为农业水利设施建设环节过于薄弱。水利是农业的命脉，是民生之本。但长期以来我国对农业水利设施建设的投入是不足的。

２．１政府投入不足

历史上的“四五”、“五五”计划时期，我国水利建设财政支出占国家财政支出的比重分别为４．８％、５．７％，到“六五”、“七五”时期，这一比重有所降低，仅分别为３．４％、２．５％。２０世纪９０年代后期至今，政府农业投资增长低于同期全社会固定资产投资增长。如“十五”时期，我国农田水利固定资产投资占全社会固定资产投资的比重仅为１．２３％；２００６～２００８年，农业投资增长分别为２１．３％、１９．２％、２１．５％，而同期全社会固定资产投资增长分别为２４％、２４．８％、２５．５％［５］。

２．２农户投入不足

改革开放后，由于农村实行分田到户，湖区、池塘等水面等分片承包，山区水库也转包、转租给了私人，而承包户追求的是短期经济利益，往往只顾满足自己的需要，不会顾及到水利工程和水利设施的长远建设和保护。农田水利设施建设滞后了，气象上的干旱马上就会演变成真实的旱灾。如２００９年入秋后西南地区出现了历史罕见的持续大旱，而西北地区即使半年未下雨也没有出现这么大的灾情，原因就在于西北地区农民一般都备有水窖，下雨时将雨水储藏起来，等到不下雨时使用。

２．３水利设施蓄水不足

如２０１１年５月，长江中游洪湖、鄱阳湖、洞庭湖等大湖泊因持续天旱出现干枯现象，主要原因是这些年来湖泊泥沙的汇集沉积特别厉害，湖区实有面积减少，没有足够的容量囤积水源，湖泊的蓄水能力大为降低。这样的大江大湖，旱时无水可取，涝时自然也无法为长江削峰。这也是导致干旱问题发生的重要因素。

干旱是一種世界性的自然灾害，应对干旱的直接措施就是兴修水利。２０１１年我国的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，突出加强薄弱环节建设。这既是一个明确的要求，也是一项艰巨的任务。必须下更大的决心，投入更多的力量，付出更扎实的努力，加强农田水利建设，推动水利建设事业实现跨越式发展。

３农田水利建设的主要内容

３．１养护水源

随着人类生产生活的影响，全球生态的恶化和环境问题日益严重。我国很多地区出现水土流失、地下水位下降、泉水断流、水源干涸、农作物受旱等，而加强水源养护、提供稳定的给水来源，是水利建设的重点。水源的养护主要有以下措施。

３．１．１植树造林，涵养水源森林是陆地生态系统的主体，在调节地表径流、保持水土、调节气候、维持生态平衡等方面发挥着巨大的综合作用。近年来我国森林面积不断扩大，２００８年全国森林覆盖率由２００４年的１８．２１％提高到了２０．３６％，提前２年实现了２０１０年森林覆盖率达到２０％的奋斗目标。但是，森林资源总量还比较少。我国森林覆盖率只有全球平均水平的２／３，人均森林面积０．１４５ｈｍ２，不足世界人均占有量的１／４。另外，我国的森林资源质量不高，如乔木林每公顷蓄积量８５．８８ｍ３，只有世界平均水平的７８％，单株乔木平均胸径仅１３．３ｃｍ，人工乔木林每公顷蓄积量仅４９．０１ｍ３［６］。所以，我国森林资源所能发挥的作用非常有限。为了应对气候变化、维护气候安全，涵养水源，我国还应大力植树造林，造好林。

３．１．２治理污染，净化水源一方面，从人均水资源占有量上来说我国是严重缺水的国家之一，全国水资源总量为２８１００亿ｍ３，人均水资源占有量２２００ｍ３，约为世界平均水平的３１％［４］。目前每年可以提供给农业应用的灌溉水资源量大约在３６００亿ｍ３。按灌溉面积计算，水资源量约为６３００ｍ３／ｈｍ２，为世界平均值的１９％；按１．２３亿ｈｍ２耕地面积计算，水资源量约在３０００ｍ３／ｈｍ２，为世界平均值的８０％，每年农业生产缺水高达３００亿ｍ３［７］。而另一方面，我国水资源污染严重。主要是工业废水、化学农药、生活污水、生活垃圾、固体废弃物等未经任何处理就随雨水或直接进入河流等水体，对有限的水资源造成了一定污染。目前长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染；湖泊（水库）富营养化问题突出，太湖、滇池水质总体为劣Ｖ类［８］。短缺加污染，加重了中国水资源的危情。一些地区农田不得不用污水灌溉，人畜饮水也不安全。因此，治理水资源污染刻不容缓。

3.1.3引水入库，储备水源我国除了降水地区分布不均外，还存在季节差异，降雨主要集中在每年的６～９月，降雨量占全年降水量的７０％～８０％，有的地区还经常发生洪涝灾害。但是，我国水资源开发利用率很低，雨季时大部分雨水都是白白流走。所以，雨季时将雨水引入水库、水塘存储起来，待旱季无雨时放水灌溉充分利用非常重要。

３．２修通渠道

水渠是农业的“血脉”，只有通过水渠，水源才能到达较远的农田。我国大部分农田水利设施均始建于２０世纪５０～７０年代，历经了长达４０～６０年运营，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、损毁严重、功能退化等问题，都需要维修、加固和完善。

３．２．１建设跨区域跨流域大型水渠我国水资源的时空分布极不均衡，长江流域及以南地区耕地仅占全国总耕地面积的３５％，而水资源总量却占到全国的８１％；长江流域以北地区耕地虽占全国的６５％，水资源总量却仅为全国的１９％。因城镇化建设步伐加快，东南沿海等水资源条件较好的地区粮食生产能力急速下降，而粮食需求却快速增长。２００５年东部１０个省市的粮食总产量比１９９８年减少了３０７亿ｋｇ，下降了１７．６％；其在全国粮食总产量中的比重由３４％降至２９％［７］。

建设跨区域大型水渠有利于实现我国水资源的合理配置，缓解一些地区水资源的严重短缺和干旱问题。如目前我国南水北调已建工程在确保饮水安全和抗旱春灌中发挥了重要作用。东线江苏段累计向淮北旱区调水４１．８亿ｍ３，山东段利用截污导流工程拦蓄水源灌溉农田４．１４万ｈｍ２；中线京石段应急供水工程持续实施第二次跨区域调水，累计从河北省向北京市调水６．３７亿ｍ３［９］。

３．２．２疏通加固主干水道水库、河流与田间渠道相连接的主干渠道，是农业基础设施的重要组成部分。对这些主干渠道进行清淤维修，是解决农田灌溉瓶颈问题的重要措施。

３．２．３修建“五小”水利工程抓紧建设一批以小塘坝、小水窖（池、柜）、小堰闸、小泵站、小渠道等“五小”水利工程，是提高我国丘陵山地農村抗旱减灾能力的重要举措。在完成８５０个小型农田水利重点县年度建设任务的同时，启动第三批重点县建设，加强山丘区特别是西南地区“五小水利”工程建设［１０］。

３．３节水灌溉

我国不仅水资源严重短缺、供需矛盾突出，而且还存在水资源利用严重浪费的现象。目前粮食生产水资源的利用率很低，灌溉水有效利用率不足４０％，粮食耗水量是发达国家的４倍。特别是随着工业化、城镇化的发展，粮食生产的重心逐步从雨量充沛的长江中下游地区向处于干旱半干旱的西部、北部地区转移，使粮食生产的耗水系数进一步提高。据农业部在河北省的调查，小麦生产一般灌溉３次，每次每公顷耗水１９５０ｍ３以上，而当地小麦产量在丰收时，一般生产１ｋｇ小麦要消耗１ｍ３的水［７］。数据显示，我国农业用水占到全国总水量的６４％，但有效利用率仅为４５％，这意味着每年耗损掉的水量多达２０００多亿ｍ３。据统计，如果我国灌溉水利用率提高１０％～１５％，每年就可减少灌溉用水约６００亿ｍ３［１１］。所以，我国应大力发展高效节水灌溉，启动建设一批特色鲜明、标准较高、规模较大、有一定节水潜力和示范效应的高效节水灌溉示范区。北方平原区大力推广管道输水，优先发展大田作物喷灌；东北、西北有条件的地区积极推广大型机械化行走式喷灌；新疆大田作物着力发展膜下滴灌等；南方山丘区结合小型水源建设，因地制宜地发展集雨节灌，有条件的地区结合经济作物种植，积极推广自压喷灌等高效节水技术。

４加强农田水利建设的相应措施

我国是世界上治水难度最大的国家之一，这就要求必须动员全社会的力量关心、支持水利工作，努力走出一条具有中国特色的水利建设道路。

４．１政府促动

农田水利建设与自然、社会、政治因素关系密切。基于农业在我国的特殊地位和当前“三农”工作的实际，政府部门应在农田水利建设中发挥主导和促进作用。

４．１．１号召发动农田水利建设是农业发展的基础条件，是实现农业可持续发展的关键。我国在上世纪五六十年代人民公社时期，由于生产单位较大，政府在农业水利建设中的动员能力强，建设成效十分显著。但实行家庭联产承包责任制后，农户由于经营规模小而分散，没有建设农田水利的紧迫意识，农业生产主要是靠“吃老本”。所以，政府应加强舆论宣传，发挥导向作用，发动和引导农民及其他社会力量积极参与农田水利建设。

４．１．２投资带动农业水利设施是公益性的基础性设施，主要服务于农业、农村和农民，应属于公共财政重点扶持的领域。政府是实施工业反哺农业的最重要主体，应端正投资理念，明确各级政府在农田水利设施建设中的投资主体地位。加大中央和省级财政对农村水利的投入，引导市、县财政增加投入，尤其要落实好２０１１年中央一号文件提出的“从土地出让收益中提取１０％用于农田水利建设”等相关政策。政府一级一级地增加投入，又能促进乡村集体经济和农民增加投入，实现以政府为主、农民为辅，政府和农民共同参与水利建设的发展模式。

４．１．３协调推动农业水利建设有的不仅涉及到各村、乡、县的利益，而且还涉及到各相邻市、省的利益。由于利益的差异，各地对农业水利建设的积极性也不同，有的地区甚至闹纠纷，阻止水利建设。这就需要政府协调解决。政府应站在人民根本利益、整体利益和长远利益的高度，协调各方利益，理顺各种关系，促进农业水利建设工作顺利进行。

４．２部门联动

农业水利建设是一个复杂的系统工程，涉及到多方面、多部门。只有各相关部门各司其职、密切配合，积极联动，才能把水利建设工作搞得更好。

４．２．１水利部门要认真贯彻执行国家有关水利工作的方针政策，制定水利发展战略和中长期规划、年度计划，制定农村水利建设标准、制度，并监督实施；按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区的划分，监测地表水和地下水的水量、水质，审定水域纳污能力；组织指导水利设施、水域、河道及其岸线的管理与保护；组织指导大河、水库及河口滩涂的治理、开发和安全监管；组织协调农田水利基本建设、人畜饮水、节水灌溉工作。

４．２．２农业部门要做好农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农业用地、草山草坡、宜农滩涂湿地、农村可再生能源等的开发和利用；负责田间渠道和机耕路管理和建设。

４．２．３林业部门要全面加快林业生态的规划和建设，加强林业品种结构调整和技术推广，加快水源涵养林、防护林、绿色通道重点工程建设；加大森林资源保护力度，提高林分质量；加强湿地自然保护区建设和管理，将农田林网、道路绿化、村庄四旁绿化美化与农村基础设施建设有机结合起来，营造良好的农村生态环境。

４．２．４金融部门特别是农业发展银行应加强与发改委、水利及环保等政府相关部门的沟通与协调，明确信贷支持农田水利建设的方向和重点。

４．２．５财政部门应将分散于多个部门的支农资金管理好，将农业综合开发资金、国土整治资金、以工代赈资金、扶贫资金和水利专项资金用于农田水利建设部分捆绑使用，采取资金分部门按原渠道管理，项目建设内容按水利总体规划进行的办法，以资金整合为纽带，加强统筹协调，着力提高资金使用效率。

４．３企业共建

农业水利建设是一项伟大而艰巨的工程和任务，是全社会的共同事业，需要凝聚各方面的智慧，动员各方面的力量。企业尤其是涉农企业是实施工业反哺农业的重要载体。２００６年，为了贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，农业部鼓励和引导龙头企业进一步投入新农村建设，取得了很好的成绩。今后在新农村建设中，龙头企业应发挥更大更好的作用，以多种方式支持和参与农业水利建设。

４．３．１资金支持这是企业参与农田水利建设最为普遍的形式。企业尤其是涉农企业发展在农村、植根在农业、动力在农民，与农业有着天然的“血缘”关系、地缘关系和利益关系，与农业发展融为一体、息息相关。企业可以根据自身情况，配合国家农业综合开发、农村基础设施建设等项目，积极帮助农村修建道路、桥梁、农田水利等生产生活设施。民营企业也应发挥自身优势，争取政府的支持，采取与政府部门、国有建设单位和乡村农民之间的各种不同合作方式，积极参与农田水利建设。

４．３．２减少污染企业是用水大户，企业应加强技术改造，大力节约水资源，积极处理废水，减少对水体造成污染，增加农田灌溉水源。如广西上思县一批制糖企业变废水为灌溉肥水取得了好的效果。据介绍，２０１０年上思县的昌菱糖厂、上上糖厂建设灌溉系统三套，修建水池约６０００ｍ３，铺设管道近６０ｋｍ，制糖企业将经排污设施处理后的废水抽到水池里，冲兑河水后变成上好的肥水，“居高临下”地通过支管，源源喷灌蔗田。有了肥水灌溉，该县新增灌溉面积０．１１万ｈｍ２，每年可增产甘蔗超过３万ｔ，增收１２００多万元［１２］。

４．３．３培育新型农民农民是农田水利灌溉的实施者，实现节水灌溉的根本措施是要提高农民素质。企业要發挥技术和信息优势，通过专题讲座、现场指导等形式培训农民，建立节水灌溉示范基地，增强农民节水意识，提高农民的节水灌溉水平。

４．４市场跟进

农业水利建设需要大量的资金，需要各方面的投入。目前我国资本市场发展较快，为农业水利建设引进市场机制提供了新的空间。对那些投资大、收益高的水利建设项目，可以在水利行业内部或面向社会筹集大量资金。在全球经济一体化和金融证券化已成为国际经济发展大趋势的今天，也可以通过发行水利金融证券筹集水利建设资金，可以考虑建立规范的水利产业基金组织等途径来扩大水利资金的来源。对于小型农田水利建设项目，在充分尊重农民意愿的基础上，放开一些领域，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，采取租赁、承包等方式，鼓励民间资本在统一规划的前提下参与建设。市场化是近２０年来我国水利体制改革的一个基本思路，市场化的推进有利于增强农业水利设施建设的活力。但是，农业水利建设不能离开政府支持和乡村组织的协调，政府更不能借农田水利设施的产权制度改革之“名”，而行甩掉政府财政包袱之“实”。在农田水利设施建设的市场化过程中，同样需要政府的投入和监管。特别是在外部性较大、监督管理较为困难的渠系建设中，政府还应给承包者一定的补贴，鼓励他们更多地考虑农户利益，更好地保障水利设施的高效运营。

４．５制度护航

加强农业水利建设，还应有科学严密的制度作保障。一方面，需要制度给农业水利建设创造良好、宽松的环境，另一方面需要制度规范农业水利建设。一是规范农田水利设施建设的规划和投资。规划应有科学性、前瞻性，符合科学发展观和可持续发展原则，防止规划的随意性；明确政府投资的主体责任和企业、农户投资的辅助义务，建立合理的投资分担机制，保证资金投入的连续性和稳定性。二是规范农田水利设施建设的组织形式和运行管理模式。明确政府在水利建设中的主导地位及各职能部门的管理职责，保障水利建设的公益性。三是进一步完善相关的法律制度。可以考虑制定《流域法》、《农业生产用水法》、《工厂排水规制法》等法律制度，对水利建设、水资源开发利用和保护实行统一管理。四是完善农田水利建设的考核激励机制。各级人民政府对在水利事业中取得显著成绩的单位和个人，应给予表彰奖励，对作出突出贡献的予以重奖，提高全社会参与兴修水利的积极性。

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