污染产业转移视角下FDI环境外部性的跨界效应

李敦瑞

摘要：通过FDI方式的污染产业转移会产生环境负外部性，在空间上存在跨界效应。这体现在承接污染产业会直接带来环境污染，从而引起居民福利的大量损失，而且还会因为自然因素导致跨界污染。目前，FDI的环境影响主要集中在东部地区，但有向中西部地区转移的趋势。许多地方政府为吸引FDI而进行的环境竞争，對这种跨界效应会起到相当的放大作用。因而需要采取调整政府人员业绩考核机制、鼓励地方政府增加环境投资、中西部地区按照全国主体功能区划要求制定分类的FDI环境管理政策、实行跨区域联合治理等措施，尽可能减少甚至消除FDI环境外部性的跨界效应。

关键词：污染产业转移；环境外部性；跨界效应；区域竞争

中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1003—3890（2012）04—0005—05

尽管关于FDI對于发展中东道国的环境问题在学术界一直处于争论状态，但是外商通过直接投资向发展中国家转移污染产业的现象是客观存在的，FDI与东道国环境污染之间存在一定的因果关系（赵蓓文，2011）。目前，我国已成为吸收FDI最多的发展中国家，2006年时就已经有51万家外企在我国落户，这带来经济利益的同时，也带来环境污染，特别是大量的FDI进入到污染产业领域（邱林，2007）。例如，2006年，我国实际利用的FDI在工业领域的占66.4%，外商投资的污染密集产业总产值占在全国的工业污染密集产业总产值的比重为19.8%，外商投资的污染密集产业总产值占外商投资工业企业总产值的37.04%（胡舜和邓勇，2008）。在FDI密度相對较大的长三角地区，目前FDI投资额70%以上都分布在第二产业，而在第二产业中，外资又大量投向纺织、服装、化学、造纸、皮革、塑料、机械、矿物、金属制品等高污染行业（陈晓峰，2011）。更为严重的是，随着我国区域间产业转移的不断深入，越来越多的技术与劳动、资源紧密结合的产业开始进入中西部地区（未良莉、孙欣和王立平，2010），越来越多的被东部地区淘汰的高污染外资企业向中西部转移，FDI环境影响的跨界性不仅仅体现为污染的空间外溢，而且在产业转移和区域间竞争的作用下越来越多地体现为污染源的大范围区际转移。鉴于此，本文以污染产业转移为视角，分析FDI的环境影响这一外部性问题在空间维度上的跨界效应，同时尝试提出一定的治理建议。

一、FDI环境外部性的跨界特征

引进FDI是发展中国家促进经济增长的重要手段，但这往往伴随着环境上的负面影响。实际上，经济增长所带来的环境外部性除了對发达国家自身存在影响以外，还跨越边界给“真正进行生产”的发展中国家产生影响。在极端的纯外部性的情况下，即发达国家将全部污染转移到国外，在过渡期时，经济增长和污染排放之间会呈现单调上升的关系（Ansuategi和Perrings，2000）。而污染产业转移则是形成这种跨边界影响的重要途径。从环境污染是否對其他国家造成损害的角度来看，当一国（或地区）人为所造成的环境污染對国外居民的利益造成损害，则这种环境污染是跨国界的，其造成的外部性就是跨国环境外部性（林必越，2010）。如果环境污染在本国境内，但是跨越境内的相关区域，其造成的外部性就是跨区域外部性。跨国环境外部性与跨区域环境外部性都属于跨界外部性的范畴。

发达国家和新兴工业化国家和地区向我国转移污染产业，给我国的生态环境造成外部性，具有空间扩散和外溢的特征，本质上就是一种跨界外部性。具体而言至少有这样几种情况：一是污染产业从国外转移到国内，直接给引资当地造成环境影响；比如发达国家将本国限制或淘汰的技术和产业转移进来，大量集结在东部沿海地区，加剧了东部地区的环境污染。二是FDI参与我国产业区域转移，导致FDI环境外部性的区域扩散；比如在东部沿海的一些地区环境污染已经十分严重，以及污染产业的比较优势逐渐减弱，外资企业从当地开始撤离，部分转移到中西部，加快污染产业由东部发达地区向中西部转移，导致环境污染从一个区域转移到另一个区域（石卫星，2011）。三是污染产业转移到一定区域后，由跨界污染导致环境外部性的区域外溢；比如随着中国工业化水平的提高和国民经济的迅速发展，大面积空气污染和流域水污染越来越突出，并且难以得到有效控制，当地的污染严重影响外地的环境质量，而外资重污染企业在这当中往往起到加剧和恶化的作用。这三种情形中，前两种是社会经济活动所造成的，而最后一种则是自然因素（如流水、风向等）所造成的原先人为环境损害的空间转移。

可见，污染产业跨国转移所带来的跨界环境外部性实际上就是，外国投资者或是将污染产业转移到东道国进行生产经营，或是将其在东道国一区域的污染企业转移到另一个区域，给生态环境造成外部不经济，使“私人成本”小于“社会成本”。这个成本差异就是环境损害成本，即人们在利用和损害自然环境时所造成的机会成本。这本质上也是一种环境风险在空间上的转移、扩散，恰恰是FDI环境外部性跨界特征的重要体现。

二、FDI的空间流动及其环境外部性的跨界转移

污染产业的转移通常发生在经济发展水平差异较大、产业分布梯度层次不同的国家和地区。不同经济发展水平的国家和地区在产业结构上存在着巨大的差异，这使得两类国家和地区之间存在着产业级差，而这种级差则是国际或者区际产业转移的基础（张孝锋，2006）。由于我国属于发展中国家，目前还处于工业化的中期阶段，以制造业为主体的第二产业在产业结构中还居于主导地位，这就与发达国家和新兴工业化国家和地区存在明显的产业级差。通过FDI途径实现的国际产业转移成为我国产业结构升级的重要方式。以制造业和采矿业为主体的污染产业当前阶段在我国的国民经济中还占有比较重要的地位，这也是我国与发达国家和新兴工业化国家和地区存在产业级差的重要体现，这就为污染产业通过FDI方式转移到我国提供了必要的基础。这样，在国际间的产业转移和调整过程中。皮革，毛皮/羽毛（绒）及其制品业、纺织业、农副食品加工业、造纸及纸制品等污染产业成为FDI流入的重要领域。

况且，与早期承接发达国家产业转移的一些国家不同的是，我国还是一个发展中大国，除了在整体上与发达国家产业结构的梯次分布不同以外，在国内各个区域之间也存在着产业结构的梯次分布差异和经济发展水平的落差。东部地区较为发达，但在推进现代化进程的同时，生态环境急剧恶化，经济社会的和谐发展以及区域竞争力的进一步提高都受到严重制约。随着沿海地区产业结构的升级、污染程度的日益加深，污染产业在这些地区的比较优势逐渐减弱，部分FDI将会撤离。在国际国内产业转移和调整的背景下，其中相当部分将会转移到经济发展水平相對落后的中西部地区，甚至一些FDI还会从国外直接进入到中西部地区。

由表1数据可知，近年来外资在我国污染产业的规模有增无减，自2005年至今除个别年份外，均保持了较快的增长速度。如2010年工业销售产值达6万多亿元，较上一年增长近1/4。2011年仅前lO个月的工业销售产值就已突破6.1万亿元，与2010年全年的水平接近。这说明，国外污染产业向我国转移的趋势仍在增强。从东、中、西三大区域来看，东部地区集中了FDI的大部分，同时也集中了污染产业中外资的大部分，尽管总量上在不断增加，但是近年来所占比重逐年下降，且下降速度较快，相對于2005年来说，其工业销售产值占全国比重已下降6.5个百分点，而且增长速度也明显慢于中部和西部，个别年份甚至出现负增长。与之相反，中西部地区虽然总量占比重不大，但增长速度明显快于东部，其工业销售产值占全国比重逐年上升，特别是中部地区上升速度较快，相對于2005年来说目前已上升近5个百分点。这说明，污染产业向中西部转移的趋势日益明显，FDI越来越多地流向中西部地区的污染产业。

国际直接投资的发展驱动了污染产业转移，这在對引资地区国民经济产生深刻影响的同时，也把污染转嫁到了该地区，FDI的环境外部性也随之跨越国界发生转移。原先进入东部沿海地区而后转移到中西部地区的污染产业外资企业，和被东部沿海地区拒绝而直接进入中西部地区的污染产业外资企业，毫无疑问将会在更广阔的范围對我国的生态环境造成负外部性，FDI环境外部性将在我国境内再次发生跨界转移，从而在更大的空间范围内产生影响。

三、FDI环境外部性跨界转移的福利效应

从引资当地来看，承接污染产业的区域虽然能获得一定的经济利益，但如果将环境成本考虑进去，给当地居民造成的大量福利损失将会非常明显。

如图1所示，横轴P表示价格，纵轴Q表示数量。MPC表示边际生产成本，即某污染产业增加一单位产品所带来的生产成本的增加量。MEG表示边际环境成本，即该污染产业多生产一单位产品而转嫁给外界自然环境的成本；MSC表示边际社会成本，是MPC与MEC之和，反映了生产活动的真实成本；AB是生产的边际收益曲线，即MR曲线。C点是MR曲线与MSC曲线的交点，由C点所對应的产量Q0时社会最优的产量，此时生产的边际收益等于边际社会成本。超出Q0这一产量水平将会使社会的资源配置偏离帕累托效率。产量水平为Q0时，总收益是四边形AOQ0C的面积，总成本是三角形OQ0C的面积，创造的社会净福利，即生产者剩余与消费者剩余之和，为三角形AOC的面积。

如果环境成本没有得到内部化，在Q0的产量水平上从事污染产业产品的生产，所带来的边际收益远远大于边际生产成本，整个产业的生产水平必然高于Q0水平。假定在没有外资进入之前，引资地区原有的企业在该污染产业的生产水平为E点所對应的Q1水平（Q1>Q0）。在Q1产量水平上，总收益是四边形AOQ1E的面积，总成本为三角形OQ1D的面积。相對于Q0的产量水平，总收益增加量为四边形CEQ1Q0的面积，但总成本增加量为四边形CDQ1Q0的面积。相比之下，总成本多增加的面积为三角形CDE的面积，这就是当地企业扩大生产，并且没有對自身造成的污染进行治理，而给居民造成的不利影响。

但在Q1产量水平上，边际收益依旧大于边际生产成本，这说明该区域在污染产业上仍具有比较优势，一方面土地、劳动力等要素价格相對低廉，使MPC曲线处于较低的位置，另一方面环境成本MEC没有内部化。所以形成较大的利润空间，吸引着外资进入当地的污染产业。随着外资进入，污染产业的产量逐渐增大，直到MPC=MR。此时，生产水平由均衡点G决定，G点所對应的产量是Q2水平（Q2>Q1）。较大的产量，使社会的资源配置水平，偏离最优产量水平Q0更远，社会为污染产业生产所承担的环境成本大大增加。在Q2产量水平上，总收益是四边形AOQ2G的面积，总成本为三角形OQ2F的面积。相對于Q1的产量水平，总收益增加量为四边形EGQ2Q1的面积，但总成本增加量为四边形DrQ2Q1的面积。相比之下，总成本多增加的面积为四边形DFGE的面积，这个增加的面积就是外资进入污染产业给当地居民带来的整体福利净损失。

另外，还要看到，由于风向、流水等自然因素的作用，一个区域进行工业生产，常常会污染其他区域的环境。FDI带来的环境污染，往往也会因为这些自然因素的作用而形成外溢，使其环境外部性在空间上得到扩散，这样FDI环境外部性跨界转移造成的福利损失，就会因为污染的扩散而进一步增加。

四、区域间环境竞争的放大效应

相對于自然因素引发的污染区域外溢，区域间的环境竞争则会给FDI的环境外部性带来一种人为因素引发的放大效应。有研究表明，除了传统的市场规模、公共设施配套和劳动力成本等影响因素之外，环境政策對FDI的区位选择具有重要的影响，环境管制强度的增加對FDI的区位选择具有显著的负面影响（王芳芳和郝前进，2010）。FDI进入世界各国从根本上说是基于企业利润动机的。在严格的制度监督下，企业会进行污染治理、承担环保责任，但因此会增加成本，减少利润。资本的逐利性以及厂商的“经济人”行为动机，决定了FDI更倾向于环境政策相對宽松的区域。

但是在我国，引资数量一直都是考核地方政府各级官员政绩的一项重要指标，各地区對FDI的竞争日趋激烈，许多地方政府不惜牺牲生态环境和当地民生利益，并许以过度的优惠措施（中国外商投资企业协会，2006）。这种情况下，一些地方出现了两头在外、污染在内的畸形产业结构。许多资金雄厚且拥有领先的技术和防治污染经验的外企到我国开办企业后，却把环保治理束之高阁。一些地方政府盲目追求GDP，为招商引资竞相降低环保要求，环境监察和执法力度相對较弱，甚至迁就、庇护那些高污染外企（邱林，2007）。可以说，产业转移的背后牵涉着区域间的利益协调，地方政府之间的激烈竞争势所难免，从税收到人力、从土地到区位，各种手段几乎无所不用，在这种严酷的竞争条件下，生态环境往往成为牺牲品，在环境政策和环保标准上展开的区域竞争甚至有愈演愈烈的态势，成为争夺FDI的必要筹码。毫无疑问，这为污染产业的转移提供了广阔的空间，这样的区域间环境竞争，加剧了FDI环境外部性的负效应，而且近些年来还有不断向中西部地区蔓延的趋势。

为实现经济增长、升级产业结构、提升企业技术含量，吸引FDI成为中西部各区域竞争的重要内容，许多中西部的地方政府纷纷對接东部沿海地区，争夺产业转移。环境竞争同样成为重要的竞争手段，为吸引外资，不惜降低环境标准盲目引入污染产业，對外资企业给以极为优惠的环境政策，甚至在实际操作中干脆不履行环境规制，从而导致许多落后工艺和高污染产业得不到有力约束。因而，相当一部分被东部地区淘汰的污染产业外资企业，也同时被转移到了中西部，造成当地居民环境福利的下降，破坏了当地的生态环境。而且，由于中西部地区往往处于一些重要水系的上游，被认为是中国天然的生态屏障，一旦遭受污染，其后果的严重程度甚至将超过局部流域的污染（徐琦，2011）。特别是在广袤的西部地区，生态环境格外脆弱，破坏环境与经济落后极易形成恶性循环，承接FDI的环境风险大大增加。

可见，各区域地方政府的环境竞争增加了引进FDI的环境风险。中西部地区特殊的地理条件和脆弱的生态环境，使自然因素和区域环境竞争这种人为因素共同對FDI的环境外部性形成叠加效应，令其环境负效应被进一步放大。

五、结论与建议

通过FDI方式的污染产业转移，使我国原本就已恶化的生态环境问题雪上加霜。FDI的环境外部性从空间意义上说是其环境影响跨界效应的反映。这体现在承接污染产业会直接带来当地的环境污染，从而引起居民福利的大量损失，而且还会因为自然因素形成跨界污染，导致环境外部性的区域外溢。目前，FDI的环境影响主要集中在东部沿海地区，但有向中西部地区转移的趋势。许多地方政府为吸引FDI而进行的以竞相降低环境标准和放松环境监管为主要内容的环境竞争，對FDI环境外部性的跨界效应起到相当的放大作用；而在许多生态环境相對脆弱或者地理位置处于水系上游的中西部地区，这种放大效应尤其突出，环境风险更大。因此，治理这种跨界外部性刻不容缓。

除了通常的强化国民环保意识、建立完善的环境标准、加强环境监管、鼓励外资进入服务业和“洁净产业”等方法之外，针對FDI环境外部性的跨界特征，还可以从以下几点入手思考治理的途径。首先，地方政府是外资引进的主推力量，故而需要建立完善的环境指标考核体系，以此调整政府人员业绩考核机制，同时需要改变过去单纯地考察引资数量的做法，将引资的质量和环境效益纳入考评体系当中。其次，政府增加环境投资会降低企业环境治理成本，在短期和长期都對外资企业产生吸引力（王芳芳和郝前进，2010）。因而要建立鼓励地方政府增加环境投资的机制，将区域间环境竞争的内容由竞相降低环境标准和放松管制，转变为竞相改善生态环境，以满足外方人员较高的环保需求，并以低环境治理成本吸引外资企业。再者，中西部地区在承接产业转移时，要发挥区域特色、引导外资进入区域优势产业，区域产业布局和规划不但要充分考虑资源环境承载能力和對外区域的影响，而且还应按照全国主体功能区划的要求，针對四类主体功能区制定分类的FDI环境管理政策。例如：在优化开发区域，坚持环境保护优先，积极引进外资的同时，注重外资的质量。對于重点开发区域，在环境承载能力范围内，积极引入FDI推动工业化进程，同时加快建设环境保护基础设施，严格限制包括外资企业在内的各类企业污染排放量。在限制开发区域，合理选择外资，鼓励外资进入特色优势产业，尝试利用外资加快建设重点生态功能保护区。在禁止开发区域，严禁不合理的引资开发行为，禁绝污染产业的进入，力保生态环境系统不受招商引资这种人为因素的干扰。最后，还要同时加强跨区域合作与协调，共同采取措施限制FDI项目中污染产业的跨区域转移，并针對外资企业已有的跨界污染问题，实行联合治理。

责任编辑、校對：关华