环境税“双赢”效应及其对我国税制改革的启示

张乃琦

摘要：环境问题在西方发达国家上百年工业化过程中分阶段出现过，而目前在我国则集中出现，我国已进入污染事故多发期和矛盾凸显期。国外环境税的征收情况、环境税在经济合作与发展组织中的“双赢”效应，对我国环境税的设计都具有一定的借鉴作用。

关键词：环境税；“双赢”效应；税制改革

中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1003—3890（2012）04—0005—06

一、环境税的“双赢”效应

环境税有广义与狭义之分：狭义的环境税是指国家为了保护环境与资源，以所有者的身份对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用自然资源的程度或污染、破坏环境资源的程度征收的一个税种；广义的环境税是指所有能够保护环境和资源的各种税收的总称，既包括为实现环保目的而专门征收的税收，也包括其他并非以环保为主要目的，但却对环境起到保护作用的税收。本文的环境税指广义概念。征收环境税是防治污染、改善环境的经济手段，是利用价值规律，通过征收适当税额，给损害环境的单位或个^以外在的经济压力，促使其节约和综合利用资源，减少或消除环境损害，达到保护环境和持续发展的目的。近年来国外对环境税的研究有争议的问题之一就是环境税的“双赢”效应，即在制定和实施环境税中考虑生态环境受益的同时，必须考虑环境税对就业、投资、消费水平等的影响。

（一）环境税“双赢”效应的涵义

西方经济学家对环境税效应的研究大体上经历了两个阶段。第一阶段的研究即本文前面提到的以福利经济学家庇古为代表，研究重点集中在环境税对负外部性的矫正方面，强调环境税的环境改善功能。庇古认为由于自然环境提供的服务不能通过市场进行交易，所以市场机制无法对市场主体在生产和消费过程中可能产生的副产品——环境污染和生态破坏起作用，从而带来“负外部性”。为了克服“负外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，政府应当对污染者的每单位产出征收与其所造成的边际损害等值的税，通过支付与污染行为相应的价格，把污染者的外部性成本内在化，从而达到控制污染量，实现资源优化配置和环境质量改善的目的。

第二阶段的研究以Pearce和Bovenberg为代表，研究重点侧重于关注环境税对税制效率、社会福利和就业的影响。Pearce提出对污染行为征税取得的收入，应当被用来减轻社会福利税费的负担，通过这种税收转移可能以零福利成本或负福利成本获得环境收益，实现环境改善和福利成本降低的“双赢”效应。Bovenberg则对环境税“双赢”效应进行了更全面和深入的阐释。Bovenberg认为征收环境税除了会产生更低的污染外部性，实现环境质量改善的“绿色红利”外，环境税增加的收入还可被用来减少其他已存在的税收扭曲，弱化税制对劳动和资本的负效应，促进就业的增加和税制效率的提高。

总结学者们的研究成果，我们可以将环境税“双赢”效应的涵义描述为：环境税的开征不仅能够有效地抑制污染，实现环境保护目标；而且还可以通过税收转移，减轻社会福利成本或降低扭曲性税收的比重，改变税制对资本和劳动的扭曲现象，形成更多的社会就业和国民生产总值，获得非环境受益。对非环境受益的解释目前有三种观点，即弱“双赢”效应、强“双赢”效应和就业“双赢”效应。弱“双赢”效应是指在征收环境税的同时，减少对资本和劳动征税，可以降低原有税收的扭曲性，改进税制效率；强“双赢”效应是指征收环境税取得的收入可以用于社会福利支出，减少社会成员承担的福利成本，提高社会福利水平；就业“双赢”效应是指从环境税中取得的收入，可以弥补因减少对资本和劳动课税而带来的“税收损失”，对资本和劳动课税的减少会促进就业的增加。

环境税的税收收入可以降低所得税，或降低与劳动力有关的其他税种的税率，也就是说环境税税收收入可以用来弥补减少的扭曲性税收收入，从而实现“双赢”效应。换言之，要想获得环境税的“双赢”效应，就应该在征收环境税引起的经济损失和税收收入循环收益之间达到一个平衡。因此，环境税改革的效应取决于两个方面的因素：第一是社会总体的税负负担不会增加，即由环境税产生的财政收入由其他税种税率的减少来平衡社会纳税人的总体负担；第二是税负在劳动力和其他经济部门之问的转移和再分配。只有这两个因素很好的结合，才会降低劳动力税负和获得预期经济效应。

据学者Carraro的研究发现，其一，从长期看，环境税收的收入会有所减少，但由于社会累积总需求的变化，就业方面的良性效应会一直出现，就业中有高的工资水平和消费水平，可以产生环境税预期的宏观经济效应。其二，由于征收环境税，如能源税引起的生产因素价格的增长而带来的通货膨胀。从这个方面来说，实施清洁生产的公司，即不用支付环境税的公司和那些支付环境税的公司相比，他们的产品竞争地位和竞争优势会有所提高。这也就提出了清洁生产这个概念，它对环境质量改善和节约资源特别有利。

（二）OECD国家的实践检验

环境税“双赢”效应理论的提出，引起了OECD国家决策者们的广泛关注，他们纷纷以这一理论为指导进行了环境税制改革。表1列举了部分OECD国家环境税“双赢”效应的实践措施。

从表1可以看出，虽然各个国家在环境税制改革中采取的具体措施不同，但都体现了“双赢”效应的核心思想：即开征环境税，促进污染企业外部性成本内在化的同时，降低所得税以减少税收的扭曲性，并将环境税收收入用于社会保险支出，减少社会的福利成本。那么，以这一思想为指导的环境税制改革是否取得了预想的效果呢？学者Bosquet收集了大量数据，运用比较分析的方法，对OECD国家环境税制改革后“双赢”效应的效果进行了实证分析。其研究结论为：在环境税实施地区，CO₂减少量非常明显，短期与长期记录的就业有所增加，环境税“双赢”效应存在。

表2例举了Bosquet收集的部分研究数据。从表2以看出：

（1）CO₂排放量减少明显，说明环境税的实施促使能源消耗企业调整了产品结构或转向使用更为清洁的能源，实现了外部性成本的内在化，达到了环境保护的目标。

（2）当政府把从环境税中取得的收入，用于替代和劳动相关的税收或社会保险支出时，雇主的劳动力雇佣成本降低，促进了就业的增加。

（3）从短期看，环境税加重了企业的成本，企业投资有所下降；但从长期看，环境税的开征为人们提供了更洁净的自然环境，间接提高了人力资本等生产要素的质量，促进了投资的增加。

二、OECD国家环境税政策的弊端

虽然环境税的征收在OECD国家取得了较好的成果，但是在考察OECD国家对能源产品征收环境税的现状及具体税制设计的过程中，我们发现许多与环保目标相悖的“怪现象”，这在我们普遍认为的“发达国家以改善环境为目标来设计环境税”这一前提下无法得到解答。

（一）在大多数国家，无铅汽油税率明显高于柴油税率

如图2所示，除了澳大利亚、瑞士、冰岛、英国和美国外，其他国家的无铅汽油税率均高于柴油税率。2007年，OECD国家无铅汽油税率平均高于柴油税率的比例为43.51%，特别是在比利时、荷兰、法国，前者超过后者甚至高达80%以上。从环境保护的观点来看，这有些奇怪，因为柴油的使用具有更强的污染性，根据所排放的颗粒物、二氧化硫和挥发性有机化合物，即使是“清洁”质量的柴油都比无铅汽油的污染程度要大。

在OECD国家，以能源产品为税基所带来的收入在整个环境税收入中占重要份额，以2004年为例，在30个OECD国家中能源产品税在环境税收人中的平均比重为71.65%，在墨西哥、澳大利亚、德国、卢森堡、斯洛伐克这些国家，比重甚至分别高达82.31%、88.28%、86.16%、96.44%、91.89%。因此，柴油和汽油税率现状很重要，能反映OECD国家环境税征收中的典型问题和主要矛盾。各国普遍对柴油征收低税率，结果导致污染较重的柴油交通工具数目的持续增长和道路运输业的过度发展，在欧盟柴油燃料已占到30%—61%的比例。

（二）并没有纯粹环保意义上的碳税

丹麦、芬兰、意大利、荷兰、挪威和瑞典引入了所谓“碳税”或“二氧化碳税”，虽然这些税的税基通常覆盖了化石燃料，并且税率在一定程度上根据被征税燃料的碳含量而不同，但这种征收并不是纯粹的碳税。比如煤炭和焦炭具有严重污染性而且是碳密集度最高的，但煤炭和焦炭税对环境税总收入的贡献很小，焦炭所产生的税收收入几乎可以忽略不计（如图3所示）。实际上，只有上述几个国家对煤炭和焦炭征税，而且有很多免税项目。比如在挪威，如果煤炭和焦炭作为还原剂在工业过程中使用或用来生产水泥和建筑用陶粒就可以免税。燃烧煤炭和焦炭所排放的二氧化碳，其中99%的部分都获得了减免。对于在挪威造纸、生产纸浆或鱼粉的企业，他们所使用的矿产品仅需缴纳标准二氧化碳税额的一半。又如在瑞典，当燃料用于制造业和温室栽培时，可以免除79%的能源税（除汽油外）和二氧化碳税，减免后应纳税额仍超过公司营业额的0.8%，则仅需支付剩余部分24%的二氧化碳税额。

虽然绿色税收有时被贴上“碳税”的标签，但很难反映不同燃料的碳含量。一些OECD国家，如澳大利亚、比利时、芬兰、德国、意大利、日本和瑞典对电消费征税，但对用来发电的主要燃料的碳含量不征税。这些现象反映了碳税征收并未充分考虑环保目标，体现了环境税政策对部门竞争力或收入分配的考虑。

（三）对电征税显现出环保低效益的特点

如图3所示，在OECD国家，对电力消费征税所取得的收入要远远高于对电力生产征税所取得的收入，这是由于用来发电和配电的能源通常是免税的，实行类似政策的国家有丹麦、芬兰、西班牙、瑞典和英国。显然，下游电税（对消费电力产品征收）与上游电税（对投入燃料征收）相比是低环境效益的，虽有利于筹集财政收入，但不能刺激企业采用更低或不含碳的燃料，对环境问题治标不治本。即使在电力消费环节，有很多产业部门也获得了税收豁免，如大多数情形下，制造业或任何工业部门不需要缴纳电消费税。如果税收的确覆盖了这些部门，通常其税率也比其他部门要低，这些部门可获得重要的税收返还或税款缴纳上限的规定（如表3所示）。

（四）存在大量出于产业竞争目的考虑的减免项目

OECD成员国在制定环境政策时服从政治压力的程度当然是一个实证问题，但有丰富的非直接证据，比如许多利益集团成功获得免税和特殊待遇。值得注意的有两种类型的减免：其一是对能源密集型产业、高能耗部门的税收优待；其二是鼓励环境危害溢出的减免。如丹麦、挪威和美国对在境外水域工作的商业捕鱼船所使用的能源产品免税。这两类减免不仅损害环境而且具有强烈的政策扭曲效应，通过环境税政策促进环境改善的效果也大打折扣。

众所周知，传统的新古典主义理论和公共利益规制理论是基于社会福利最大化的分析框架，假设政治家追求公共产品，假定公共部门制定环境政策的唯一目的即是提高整体的社会福利，将环境税政策作为矫正市场体系扭曲的方法。但这并不是典型社会政策形成的过程，在现实中能够佐证传统理论的实证证据非常缺乏，而如前所述的种种“怪现象”却频频出现，这也促使学者另辟蹊径，寻找能描述社会政策决策的实质模型，以求更现实地解释环境税政策的制定过程。在众多研究视角中，政治经济学分析逐步显现出对现实问题较强的解释力，有助于探寻环境税政策制定“黑箱”的真相。

四、对我国环境税税制改革的启示

（一）环境税“双赢”效应在我国的可行性分析

我国是一个发展中国家，随着工业化进程的不断加快，环境问题同样凸现，特征表现在：一是粗放式的经济结构和外延式扩大再生产使得资源利用率低，2003年中国消耗了全球31%、30%、27%和40%的原煤、铁矿石、钢材、水泥，创造出的GDP却不足全球的4%，这种浪费型发展模式使煤、电、油、运“荒”声一片。大多数企业的生产技术、工艺流程落后，高能耗、重污染型企业的迅速发展导致了工业污染物的排放量增长迅猛，严重地污染了大气、土壤和水源；二是过度采伐、放牧，破坏了植被资源，造成生态恶化，自然灾害频繁发生，近年来北京等地的沙尘暴现象就是典型的例子。

尽管环境税的“双赢”效应观点在理论研究和国外实施的数据分析上都有很大的可行性，然而从我国经济发展的现行税制结构和目前的环境污染收费来看，环境税的这种“双赢”效应在我国的适用性受到了限制。

从我国现行税制结构来看，流转税在我国的税制结构中占主导地位，所得税特别是个人所得税所占的比重很低；在国外大多数发达国家中，所得税占总税收的比例都在60%以上，所得税在整个税收中占有举足轻重的地位。因此，西方经济学者所称的扭曲性税收在我国的税收中所占的比例并不是很大，现行税制对劳动力供给的扭曲性也不是很大，可以说在我国尚不存在通过单纯降低所得税来降低超额税收负担的客观环境；此外，由于我国劳动力的供给弹性小，属于劳动力供给相对过剩的发展中国家，即使对劳动力征税，税收的替代效应也不大，因而环境税降低扭曲性税收、提高劳动积极性和增加就业的“双赢”效应在我国并不十分明显。

从环境角度来观察我国的现行税制，我国的现行税制绿色化程度不高，大部分税种的税目、税基和税率都没有从环境角度和可持续发展来考虑。我国与环境有关的税收收入占总的税收收入比例1997年2004年分别为7%和9.6%，而在环境税实施比较成熟的国家丹麦环境税收收人占总税收收入比例1997年就达到了10.03%；2002年排污费收入总额67.43亿元，同年的治理废水费用和废气费用分别为71.5亿元、69.8亿元。这些都说明我国现行税制还有待绿色化，重新认识现行税制结构，调整税制设计思想，将环境税放到可持续发展的高度去认识，设计出合理的环境税种是新时期税制设计的重要内容之一。根据我国现行环境税制基本上缺位，税制设计中基本没有考虑到环境税收思想的现实，我国环境税收改革的主要工作就是应将环境税收思想贯彻到税制改革中去。

虽然环境税“双赢”效应论对我国适用范围有限，但它却为我国环境税制建设提供了一种思路：即根据我国国情，把环境税的设计与整体税制改革结合起来，从而实现既有利于我国环境保护，又有利于整体税制改革和经济持续发展的中国式的“双赢”效应。

首先，我国正处在由“费”向“税”的转化阶段，环境税改革应遵循这个基本思想：“最终将税负从对劳动和资本的征收转移到对资源和污染的征收。这样对能源、其他自然资源如土地和污染的高税收，会使工业、贸易和消费者产生一种强烈的经济需求，即减少对这些因素的消费。相反，相应数量的税负、社会保障成本等会从劳动和资本中退出，以鼓励企业家精神，并大大减少促使劳动力合理化的经济压力。收入中的税收改革将保持使对企业的总体财政负担不变”。把环境税纳入到国家的税收管理和征收体制中，由国家进行宏观调控。

其次，在保持现行税负水平不变的前提下，逐步开征一些新的环境税种，以增加财政收入，同时还可以通过改变纳税^经济行为的方式改善环境，符合可持续发展的需要。由于排污收费与税收手段相比有一定的缺陷，因而将排污费改为污染税是一个方向。排污税的税基应该主要以污染的排放浓度和数量为标准，税率要根据特定地区的环境目标及环境状况的变化而变化，即随着环境治理的边际成本的变化，税率也应做一定的调整。适当开征一些新的税种：如燃油税可减少对这些产品的使用；噪音税可以用隔音设备投资，或对受害者进行补偿；城镇居民的垃圾税可以弥补日益增长的城市垃圾的处理成本支出。

第三，对现有税制进行一些调整。对不同产品根据其环境友好的程度，设计差别税率的消费税，调节消费者的使用方向。这样可以促进技术进步和经济结构的调整，有利于出口，提高国内产品的竞争力，刺激民间投资。

（二）对我国环境税制设计的建议

OECD国家环境税制改革的成功，为“双赢”效应理论提供了实践例证。虽然我国和OECD国家在税制结构、福利制度和市场经济发育程度等方面存在较大的差异，我们不能预期“双赢”效应能够在我国取得与OECD国家相同的效果。但是“双赢”效应理论的思想及OECD国家的实践经验却为我国环境税制设计提供了思路，笔者提出以下建议：

首先，环境税制的设计应坚持税收中性原则。从宏观角度来说，开征环境税的同时适当降低其他税收，保持现有宏观税负基本不变；从微观角度来说，环境税的税基选择和税率确定应模拟现实条件反复检验，尽可能消除不确定因素的干扰，降低环境税本身的扭曲性，减少环境税对微观经济主体的影响。

其次，环境税制的设计应以改善环境质量为立法宗旨，以能否取得良好的环境质量作为税制是否优化的主要衡量标准，确保环境税保护环境功能的实现。同时，充分考虑我国就业压力巨大的实际国情，创造条件促进环境税就业“双赢”效应的实现。

最后，环境税制的设计应强调环保部门的配合。因为环境税的课征需要以污染物的排放量为计税依据，对污染排放量的确定则需要专业技术人员对污染企业进行定期监测，并将各种监测信息及时提供给税务部门，税务部门依据这些信息才能完成环境税的课征。强调环保部门配合的意义在于提高环境税制的可操作性。

另外，环境税政策的决策过程受到特殊利益集团的影响是正常的，但是政府在决策过程中被某一个或几个集团所俘获而制定出符合他们利益的“扭曲性”政策则是具有很大危害的，这不仅会影响政府提供基本公共品，也易使国家进入俘获经济恶性循环的怪圈。因此，采取措施避免特殊利益集团俘获政治家是增强政府部门提供公共产品能力的有效措施。

第一，健全听证会制度，实行环境税行政决策公开。党的十七大报告中有关“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”这一原则性要求意味着，我国立法机关和行政机关的决策过程将更加透明。对此，可以建立健全听证会制度，使公共利益成为环境政策制定的基点，避免政策被单方面的利益所左右。

第二，鼓励合法民间团体参与环境税政策的决策过程，实现利益制衡。斯蒂格勒在定义政府俘获时认为，它是一些特殊利益集团对政府所施加的影响。而西方政治学认为防止利益集团参与决策过程产生负面影响的一个重要条件就是实现各种利益集团之间相互制衡的局面。而与之相对应的是我国对民间团体的严格控制，使得消费者和一些中小企业等其他弱势群体难以以利益集团的形式对政府决策施加影响，只能以个体的方式进行抗争，结果不言而喻。因此，环境税政策制定应更多地吸纳利益相关群体，鼓励环保民间组织、科研机构、公民个人等社会力量的参与，发展中介组织，并发挥这些组织或团体的功能，允许它们参与到政府决策中来，实现社会各种利益集团的相互制衡。在任何一个利益集团都不享有绝对优势的情形下，政府制定环境税政策时被俘获的几率就应该大大降低了。

第三，建立对政府决策的有效监督体制，增大俘获成本。增大规制俘获的成本可从政府和特殊利益集团两个方面考虑。一方面是监督政府，使其不能“受贿”。要通过实行党代表大会常任制、改革纪检领导体制等一系列制度改革，加强党的代表大会对同级党的全委会和常委会的决策实行监督，加强纪委对同级党委、上级党委对下级党委的决策监督，对错误决策和决策实施过程中发生的偏差进行及时修正，通过完善人民代表大会制度，加强国家权力机关对国家行政机关的决策监督，通过健全司法制度，完善行政诉讼制度，加强司法机关对行政机关决策的监督。环境税政策制定后，要对其进行跟踪检查和评估，对于没有预期或难以达到预期效果的决策要启动主动追究程序，决策的每一个环节都应当有明确的责任者，论证、评估和最后的决断都应有相应的责任制度。另一方面，是通过对特殊利益集团设定一些约束条件，使其贿赂行为代价巨大甚至无利可图。尽管这样做本身是有成本的，且顺利实施需要具备一定的条件，因而算是一种“次优”方案，但这些方法确实可以减少串谋和俘获发生的几率及其对社会福利造成的负面影响。

责任编辑、校对：关华