城市大型群体活动的安全风险与管控路径

何雨

导读：经济的持续快速发展不仅为人们提供了丰富的物质享受，也为非日常化的文体活动的举办提供了现实条件。近年来，在我国各大城市中，大型群体性活动的数量迅速增长、规模不断扩大，其公共安全风险管理问题也日益突出。因此，系统分析当前我国城市大型群体性活动风险管理现状及存在的主要问题，并探索如何在中国的现实国情下，实现现代城市大型群体性活动风险预防、管控与有效应对措施的风险管理之路，已经成为一项刻不容缓的任务。

前言

近年来，以文艺演出、体育赛事、会展、庙会等为主要类型的大型群体性活动在数量上不断增加、在规模上不断扩大。这些兼有经济与文化双重功能的大型群体活动，如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等，不仅已经发展成为一种新型城市产业，促进了区域经济发展和产业结构调整，而且高质量、国际化的节庆活动也极大地提升了城市形象与城市国际声誉，扩大了城市影响力。此外，那些面向社会公众的群体性活动，如足篮球比赛、演唱会、节庆游览等，也极大地丰富了人民群众的物质文化生活。可以看出，伴随着城市经济社会的发展，各种类型的群体性活动已经与城市居民的日常生活息息相关，成为城市居民生活中不可分割的一个重要组成部分。但是，不容忽视的是，这些活动在极大地丰富和满足了人民群众物质文化需求、提升所在城市甚至国家整体形象的同时，也蕴含着各种潜在的公共安全风险问题。因而，如何在大型群体性活动日益增多、规模不断扩大的新形势下，探索一条既符合世界城市群体性活动风险预防、管控与应对规律又符合中国具体国情的大型群体性活动的公共安全风险设防之路，已经成为一项刻不容缓的研究课题。

一、城市群体性活动风险的含义、诱因及类型

（一）“大型群体性活动”的含义

迄今为止，对于什么是“大型群体性活动”，人们并没有一个科学而统一的认识。其相关概念界定主要来源于国务院和地方政府颁布的一些关于群体性活动方面的安全管理条例。以2007年国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》为例，在法律法规意义上的“大型群体性活动”指的是“法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1?000人以上的下列活动：①体育比赛活动；②演唱会、音乐会等文艺演出活动；③展览、展销等活动；④游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；⑤人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动”。据此，可以从两方面来理解这一概念。就“大型”而言，不仅意味着活动的规模大，涉及的人、财、物或者涉及的部门、组织数量多，而且也意味着活动的结构或者关系复杂。就“活动”而言，“大型活动是一次性活动、不会再重复发生或至少不是经常发生的。”①

在先后经历亚运会、奥运会及新中国成立周年庆典等各类大型文体节庆活动的洗礼之后，北京在大型群体性活动的安全管理方面积累了大量的宝贵经验，在吸取、总结与归纳这些经验的基础上，2010年9月北京市人大颁布实施了《北京市大型群众性活动安全管理条例》。该条例第2条规定，所谓的“大型群众性活动”指的是“租用、借用或者以其他形式临时占用场所、场地，面向社会公众举办的文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙会、灯会、游园会等群体性活动”。除了北京的公共安全管理条例外，地方性的大型活动安全管理条例还有《杭州市大型活动安全管理条例》，其中的第3条规定，“大型活动”指的是“主办方租用、借用或者以其他形式临时占用场所、场地（含水面），面向社会公众举办的、单场次参加人数在1?000以上的下列活动：①体育比赛、民间竞技等活动；②演唱会、音乐会、歌舞表演等文艺活动；③产品展览、商品展销、促销等商贸活动；④游园会、灯会、庙会、花会、龙舟会、焰火晚会等民间传统活动；⑤人才招聘会、当场开奖的彩票发行等活动”。

比较上述条例可以看出，无论是“大型群体性活动”还是“大型活动”，它们至少要具备下述构成要件：第一，要有明确的举办主体，主要是“法人或者其他组织”；第二，要有开放性的参与主体，主要是“社会公众”；第三，要有达到一定规模以上的参与人员；第四，要有一个特定的临时性或者永久性场所或场地；第五，要有一个可以确定的时间范围；第六，要有一个明确的内容和主题；第七，要有合法性，不仅活动的内容要合乎法律法规，而且活动的程序也要合乎相关的法律条例。综上，不妨把条例意义上的“大型群体性活动”界定为：“由法人或者某一组织在特定的时间和特定的地点依法举办的面向社会公众有较多参与人员和明确活动主题的群体性活动。”

（二）大型群体性活动的风险诱因

群体性活动一直是社会学与社会心理学关注的焦点。正如周晓虹②所指出的，“在一些特殊的情境中，也会产生一些不受通常的行为规范所指导的、自发的、无组织的、无结构的、同时也是难以预测的群体行为方式。”这是由于大型群体性活动具有场所开放、人群密集、财物集中、规模宏大、持续时间较长、节点特殊、媒体关注、情况复杂、安全隐患多等特点，因而，特别容易发生骚乱、踩踏等各种治安灾害事故和突发事件，危及人民生命和财产安全，必须予以高度重视。据此，大型群体性活动的风险诱因归纳如下：

1．异质性人口高度集聚引发的风险

参与人数众多、规模大是大型群体性活动的显著特征之一，参与人在一定时间内高度集中，形成并达到活动场地的一种饱和状态。在大型群体性活动中，高密度的人群短时间内集聚于特定的场所，不仅造成了人群的大规模拥挤，而且也蕴含着潜在的不确定风险。法国著名社会学家勒庞在其名著《乌合之众》中曾指出，临时性集聚的乌合之众群体兼具群动性和盲动性的特点。群体集聚人员的来源与构成上的复杂性意味着他们之间在兴趣爱好、行动方式、性情秉性、思维观念等方面存在巨大差异。如此背景下，一些在常态中微不足道的小问题，如果得不到及时处理，或者处理不当，在心理暗示与从众行为的驱使下都有可能激化矛盾，甚至演变为群体性失控。另外，群体性活动中成员在年龄层次、职业、个人素质、生活习惯、心理素质、安全意识、判断能力、自我保护能力等方面参差不齐，彼此之间没有相互认同的行为规范，也没有固定的行为模式可循，很容易引起情绪的失控和秩序的混乱，继而引发安全事故。

2．临时性设备设施引发的风险

对大型群体性活动的参与者而言，活动提供了正常选择范围以外或非日常经历的一种体验，这意味着大型群体性活动与日常进行的活动或例行事务有所不同。③由于是一种非常规性的活动，它并不具有固定模式和内容，因而，大型群体性活动的场地大部分都是临时性的。同时，对于活动承办者来说，一方面为了吸引观众眼球而求新求异，往往在临时搭建设施上动足脑筋，片面追求临时搭建布局上的新奇与功能上的复杂，使得施工的难度大大增加，这也直接增加了场地和设备设施的风险系数，包括活动场地及其内部设备、设施，策划活动所需搭建的舞台、观众看台、高空悬挂、疏散引导标识、临时安全防范、临时用电等都对安全问题存在着潜在的威胁；另一方面为了节省费用，承办者往往把注意力集中于活动形式过程，而以侥幸心理来应对安全方面的风险，这同样对安全问题构成了巨大的威胁。

3．不确定意外事件引发的风险

大型群体性活动中安全事故可能发生在活动的各个时间、空间节点上，而且事故往往在极短的时间内发生。正是由于风险的时空不确定性，使得对风险的侦测、预防与应急措施很难做到万无一失，而一旦出现某种风险诱因，如一句谣言、一个非常规动作都有可能引发连锁性反应，形成群体集聚中的“羊群效应”。高密度的群体聚集会进一步放大人群的惊慌和拥挤，彻底破坏群体性活动中的秩序与稳定，从而导致人们失去理智的思考，表现为习惯性的盲从，进而个体的集体性盲动又会为群体带来更大的灾难，形成更加严重的二次伤害。

（三）大型群体性活动的风险类型

在各类群体性活动中，安全隐患具有隐蔽性、不确定性、紧急性和突发性等特点，给人民群众的生命、财产以及社会治安秩序和公共安全带来较为严重的危害。结合国内外大型群体性活动中发生的安全事故，影响群体性活动安全问题的风险类型主要有：

1．人员踩踏事件

这是国内外大型群体性活动中遭遇到的最多和最具破坏性的群体性灾难。2005年8月，来自巴格达及外省的约100万名穆斯林前往巴格达北部的一座清真寺，参加一项重要的宗教庆祝活动，途径底格里斯河上的阿扎米亚桥时，忽然听到有自杀式袭击的传闻，导致了一起严重的踩踏事件，造成至少965人死亡、465人受伤。④2010年11月，柬埔寨金边的泼水节期间，连接钻石岛和金边市区的砖石岛桥因桥面晃动引起民众恐慌，导致一起严重踩踏事故，造成至少349人死亡、500人受伤。⑤2004年2月5日，北京的密云灯展同样发生了一起拥挤踩踏的惨剧，造成37人死亡。⑥2007年11月，重庆家乐福店庆促销引发踩踏事故，造成3人死亡、31人受伤。⑦

2．火灾事故

大型群体性活动本身就蕴含着潜在的火灾风险。由于文化传统，某些类型的大型群体性活动，如庙会、灯会、焰火晚会等往往需要焰火来烘托节庆氛围，然而，一旦管理不当，往往会引发火灾。1992年西班牙塞维利亚世博会开幕前两周，体现“500年间人类伟大发现”的航海馆就被一场大火化为灰烬。2005年1月25日，印度西南部曼德拉德维神庙在举行大型宗教活动时，一家临时商店电线短路引发火灾，事故共造成300人死亡，数百人受伤。⑧

3．恐怖活动

当前包括恐怖活动在内的非传统安全威胁已经成为城市大型群体性活动的一大威胁源。如1996年7月27日凌晨，正当人们兴致勃勃地在亚特兰大奥林匹克公园内的露天音乐会上通宵达旦地欣赏露天音乐会时，一枚炸弹突然爆炸，2人当场毙命，110多人被炸伤。

二、当前群体活动风险管理中的主要问题

如何有效地对大型群体性活动进行安全管理，预防和控制大型活动事故的发生，保护公民生命和财产安全，维护社会治安秩序和公共安全，已经成为世界各国政府高度重视的问题。在我国，尽管近年来出台了包括国务院和地方政府颁布的多项群体性活动安全管理条例，明确了安全第一、预防为主的方针和承办者负责、政府监管的原则，但是，不容否认的是，当前大城市群体性活动的安全风险管理依然存在诸多问题：

（一）立法不健全导致的群体性活动风险管理问题

目前，规范大型群体性活动风险管理的法律依据主要是国务院和各省、市地方政府颁布的一些管理条例。但是，通过研究我们发现，以“大型群体性活动”为主要治理对象的这些条例，面临的一个最大问题就是其条例的适用范围覆盖面不足。按照国务院颁发的条例，1000人以上的群体性活动才称之为“大型群体性活动”，并纳入条例的监管范围，但是，由于在开放性群体活动中，很难预测具体的参加人数，使得这一法律界定缺乏可操作性，进而导致管理上的缺位。此外，除了由政府机关、法人机构或者其他组织举办的大型群体性活动之外，还存在大量由自然人或者某些群体自发组织的民间性、散发性的大型群众聚集活动，而且根据国外城市群体性活动的发展轨迹显示，伴随着公民社会的成长，在现代城市中，这类活动正呈现出蓬勃发展的势头。事实上，更为严峻的是，这些非条例所规定的边缘性的大型群体性活动甚至可能没有安全许可申请人、缺乏具体承办人，一旦发生安全事件，难以查找和追究承办者和场所管理者的法律责任。可以说，如果严格按照条例的规定，这些活动就成为条例管理上的真空地带。显然，与大型活动丰富多样的内容和形式等实际发展相比，既有的条例在其覆盖面上还远不够全面，无法满足城市群体活动的实践需要。法律法规是公安机关做好安全管理工作的法律依据，法制不健全，就会使执法活动无法可依，无法为正常的安全管理提供保障。

（二）执法不明确导致的群体性活动风险管理问题

通常，群体性活动安全管理的相关条例基本上均规定：大型群体性活动由公安机关负责安全。另外，我们知道，大型群体性活动安全管理涉及多个警种、多个部门，只有各个相关部门互通信息、相互配合，才能凝聚成强大的力量，打造严密的“安全网”。但是，与之形成鲜明对比的是，我国大型群体性活动安全管理普遍存在领导体制不完善、领导层繁杂、指令缺乏权威性等情况，再加上有时政府机关领导也会分管，因而造成权威指挥者定位不明确和基层安全管理者对问题的处理持观望态度，一旦发生问题，可能因职责不明而延误战机。⑨此外，当前我国大型群体性活动还存在应急机制落实不到位、缺乏有效的应急措施等问题。在活动开始之前，没有对活动作出正确的评估以及缺乏应急预案，一旦发生突发事件，警方及相关部门会措手不及。应急机制应该包括对大型群体性活动安全风险的应急准备、监测、应急救援、事后恢复等应对活动的相关方案及具体措施。

（三）安全意识、技能匮乏导致的风险管理问题

现有法律法规基本规定：大型群体性活动公共安全管理由承办者具体负责、公安机构进行监督。在此，一个重要问题却被忽视了，即：社会公众自身的安全意识与安全技能教育的缺失，导致社会公众面对突发事件时应急自救能力较弱，往往陷入各自为战而带来的二次伤害中。例如，很多大型群体性活动的踩踏事故都是因群体性骚乱而引起的。如果现场群众具有良好的安全意识与安全技能，具备基本的识灾、防灾和自我保护能力，掌握一定的逃生、救生知识时，一旦灾难发生，人们能够虽然紧张却有序地进行自救和救人，那么就可以避免很多悲剧。所以，借助于报纸、杂志、广播、电视、宣传画、电子广告牌等媒体对公众的安全意识与安全常识进行全方位宣传，进而从根本上提高公众安全素质。

（四）安保产业化发展滞后导致的风险管理问题

就当前大型群体性活动安全保卫的供给主体来说，主要体现为政府相关部门，特别是公安部门对这些活动的安全问题予以保障，呈现出鲜明的供给主体单一化特征。这让政府部门不堪重负，因为现在除了由政府部门组织的公益性群体性活动之外，由市场主体组织的商业性群体性活动也日益增多。无论是从能力上还是从法理上看，让公共机构负责商业性群体活动的安全工作，不仅扰乱了公安机关的正常工作，同时也侵犯了公安机关公共性的性质。因此，发展市场化、专业化安保，即保安服务业的需求迫在眉睫。但是，当前的障碍在于我国保安服务业的发展不仅行业的规范管理制度滞后，而且职业化、正规化建设依然处于起步阶段，主要表现在：①政企不分的保安行政管理和运行机制阻碍了保安工作市场化的发展，带有计划经济时代的痕迹，制约了其深入健康地发展；②保安人员整体职业素质不高，职业化素养有待提高。就其来源渠道而言，保安人员多是一些社会闲散待业人员、农民工、复员退伍军人以及40到50岁之间的下岗退休人员，素质参差不齐。

三、我国群体活动风险管理的发展方向

面对当前大型群体性活动多元化和公共安全风险模糊化的现实挑战，如何改革和完善现有的大型群体性活动安全管理思路和模式，建立一套既符合世界城市群体活动风险预防、管控与应对规律又符合中国具体国情的大型群体性活动的风险管理之路，已经成为一项刻不容缓的研究课题。我们认为，可以从下述方面进行努力，并作为群体性活动安全风险管理的未来发展方向。

（一）群体活动风险管理的法制化方向

法制化是对群体性活动进行风险管理的前提。只有具备完备而科学的法律法规体系，才能把对群体性活动安全风险管理纳入制度化的渠道，才能让执法机构行政执法时做到有法可依，也才能让大型群体活动的主办、承办人明确自身的权利与义务。但是，目前的现状是，在大型群体性活动的安全管理立法方面，我国仅有一些参差不齐的条例作为管理依据，不仅在立法层次上偏低，而且在具体的适用范围与适用手段上也与丰富多彩的现代城市群体性活动发展趋势相距甚远。因此，应该加强群体性活动的立法力度、提高立法层级、完备法律法规体系，从而为群体性活动的安全管理提供严谨而客观的法律法规依据。

（二）群体活动风险管理的社会化方向

随着现代城市大型群体性活动日益增多，公安机关对这类活动“大包大揽”式的管理方式已经无法全面保障大型活动的公共安全，必须另辟蹊径，树立大型活动公共安全管理社会化的基本理念，借助于社会的力量来协助公共机构完成群体性活动安全风险管理的责任。社会化也是西方国家大型活动公共安全管理的一个成熟经验，其中，一个典型的做法就是充分调动志愿者的积极性参与安全管理。作为一种特殊的公益群体，志愿者已经在众多国内外大型体育赛事中成为不可或缺的服务者，也是体育赛事的重要人力资源。

（三）群体活动风险管理的市场化方向

在公共安全服务领域进行市场化改革，允许各类企业主体进入，让它们为不同类型的大型群体性活动提供多样化的安全服务，已经成为国内外公共安全服务的主要发展趋势。⑩就国外大型群体性活动的安全服务业的发展来看，活动举办者根据自己的需要选择合适的保安公司实施大型活动的安全保卫工作，而警务部门在大型活动举办之前根据活动的性质、规模等进行风险评估，根据风险等级配备警力。遵循市场规律、引入市场手段，坚持成本与利润、投入与产出的理念，建立投资回报机制，把大型活动纳入市场经济的轨道，并作为一种品牌，由专业化公司来经营。通过市场化运作，形成“以活动养活动”的良性循环发展方式，不仅能够取得良好的社会效益，而且还能够取得良好的经济效益。

（四）群体活动风险管理的专业化方向

现代社会发展的一个主要趋势就是社会分工的专业化。通过专业化分工，市场主体不仅可以更加专注于特定领域的事务，而且能够发挥出专业领域的技术优势、管理经验与服务成本。就大型群体性活动的安全管理来说，现有的管理条例把群体性活动的组织协调、内容安排、安全管理、应急处理等诸多事务都归结到活动的主办方，显然不符合大型群体性活动具体内容专业化的要求。因为在强调社会分工的市场机制下，几乎根本就找不到具备这样一个综合性能力的组织或机构来，例如日本各类大型活动的安全保安工作几乎都是委托当地的保安公司进行的，而且经过多年的发展，其保安服务业已经形成了比较完备的管理模式和运作模式。因此，比较合理的做法应该是将大型群体性活动中的安全管理剥离出来，交由专门从事大型活动安全保卫工作的保安公司负责。通过市场化的竞争使保安公司的安防理念和安防手段不断更新，使高投入的安全成本能物尽其用，这不仅可以避免承办方安保成本一次性投入的浪费，而且可以在保障公众生命财产安全方面取得更加良好的预期效果。

（五）群体活动安全管理的技术化方向

正如著名社会学家贝克、吉登斯等人所言，当代社会是风险社会，风险已经成为这个时代的结构性特征，对于生活于其中的人们来说也几乎无从逃逸。但是，尽管风险是结构性的，人们在风险面前也并不是束手无策的。事实上，面对当代社会的结构性风险，宿命论并不是我们对待风险的正确态度，恰恰相反，尽管无法从源头上根除风险。但是，人们依然能够通过技术性手段予以缓和、纾解风险，这也就是笔者一直坚持的“结构性风险，技术性治理”理念。对于大型群体性活动来说，无论做怎样周密的安排与部署，人们都无法彻底清除其蕴含的各种风险性因素，但是，人们却可以通过技术手段把潜在的风险最小化。就大型群体性活动的安保发展态势来看，以高科技产品来预防、侦测这类活动中的潜在风险已经成为未来的主流趋势。如，为了确保盐湖城第19届冬奥会活动的安全，美国警方投入巨资打造安保防控网，在比赛场地的出入口安装的面孔识别软件，能够一秒内对128人的面部特征进行比较，可以快速识别在册的恐怖分子。?

注释：

①刘大可：《中国会展业：理论现状与政策》，北京?商务出版社，2004年版，第2页。

②周晓虹：《现代社会心理学》，上海?上海人民出版社，2002年版，第398页。

③李永明：《大型活动安全许可研究》[D]，山东大学法学院，2006年版，第3页。

④蒋晓峰、冉维：《巴格达踩踏事件中的死亡人数已增至965人》[DB/OL]，新华网，2005年9月1日。

⑤《柬埔寨金边发生践踏事件》[DB/OL]，http://news.sohu.com/s2010/cambodiacaita/。

⑥《专家解析密云灯展特大事故死者的致死原因》 [DB/OL]，http://news.sina.com.cn/c/2004-02-08/20411747811s.shtml。

⑦《重庆家乐福店庆发生踩踏事故3人死31人伤》[DB/OL]，news.ifeng.com/mainland/200711/1110_17_29。

⑧公安部治安管理局、国务院法制办：《大型群众性活动安全管理条例释义及使用指南》，北京?中国人民公安大学出版社，2008年版，第360-37页。

⑨沈惠章：《论大型活动的安全管理》，《新疆社科论坛》，2008年第3期。

⑩刘艳芳：《大型社会活动安保工作市场化运行机制探讨》，《贵州警官职业学院学报》，2008年。

?刘万平：《盐湖城：好似军警冬奥会》，《环球军事》，2002年第6期。

责任编辑：包焱