城市“蚁族”的社保困局与破解策略
2012-04-29陈敬
陈敬
导读:创造公平、维护公平、促进公平,是现代社会保障制度的宗旨和使命。但若该制度在政策制定和实施过程中存在各种问题,则可能破坏社会公平正义、影响社会健康发展进步,所以,“蚁族”社会保障权益方面存在的诸多问题必须加以重视。对上海地区部分“蚁族”进行问卷调查和访谈显示,“蚁族”在社会保险和住房保障方面的权益存在制度性盘根错节的复杂问题。因此,“蚁族”问题的标本兼治,须切实提升收入、调整社会保险政策、改善社会保险维权、探索货币型房租补贴。
一、城市“蚁族”及其现状
(一)“蚁族”的界定
“蚁族”一词作为“大学毕业生低收入聚居群体”的别称,是廉思在《蚁族——大学毕业生聚居村实录》(2009)一书中首次提出来的,认为“蚁族”能较为简单准确地概括出低收入大学毕业生聚居群体的三个特点:高智,弱小,群居。此后,“蚁族”受到政府、公众及媒体等各方关注,该词被广泛传播、接受。笔者认为,以精准的定量描述对“蚁族”下定义难以合意,根据本文的研究特点,适宜采用定性描述:以上海为例,指在上海生活工作的大学毕业生低收入聚居群体:以“80后”为主,生源地一般为上海以外的地区,学历为大专以上,收入一般低于上海市社会平均工资(月均3?896元)①;主要居住在单位集体宿舍、合租在私人房屋或类似学生宿舍的求职公寓中。这一界定将“蚁族”群体与同龄人中的新生代农民工及收入较高的高校毕业生区别开来。
(二)城市“蚁族”的概况
“蚁族”主要分布在全国的各大直辖市及省会城市中,廉思根据大学毕业生低收入聚居群体所处的不同地域,分别将其命名为京蚁(北京)、沪蚁(上海)、惠蚁(广州)等。有关学者对北京、上海、武汉、郑州等地“蚁族”的调查研究显示,“蚁族”大多就职于中小私营企业,不仅收入偏低,工作不稳定,而且相当比例的人缺少加班费、社会保险等劳动权益保障,“月光族”较为普遍,居住空间狭小。另外,“蚁族”家庭一般为农村或中小城市,家庭收入中等偏下,社会资本缺乏,“蚁族”大多背负较重的物质和精神的压力。而城乡之间、地区之间发展差距的缩小以及经济发展方式转型升级绝非一日之功,从源头上消除“蚁族”形成的因素无法一蹴而就,因此,“蚁族”群体的扩大趋势一段时期内难以逆转,“蚁族”仍将会继续产生和存在。
(三)本次调研中受访“蚁族”的基本生活工作情况
鉴于上海地区“蚁族”总体无法确定,故本次调研基本采用滚雪球调查法,一方面从已毕业同学、朋友中寻找合适的调研对象,并由他们进一步介绍其同事、合租室友中的“蚁族”接受调研;另一方面笔者调查了位于上海市徐汇区的Z“求职公寓”和B“白领公寓”两个典型的“蚁族”居住地,对其中的部分“蚁族”进行了问卷调研和访谈。调查时间为2011年10月23日到同年11月底,以尽可能避免上海市最新社会保险政策尚未落实到位引起的误差。②总共取得有效问卷200份。
受访“蚁族”主要为非上海户籍的“80后”,受访者年龄区间介于22岁到30岁之间,平均25.2岁,其中,23岁到27岁年龄段较为集中,约占80%;男性和女性分别占受访人数的48%和52%,这一比例受笔者本人社交网络影响,女性略多,但基本均衡;户籍方面,非上海户籍人数比例为93.5%,占绝大多数,外地非农业户籍人数和外地农业户籍人数分别占总人数的55.5%和38%。本次调研受访“蚁族”的最高学历分别为大专39.5%、本科54.5%、硕士及以上6%,毕业时间集中在2007年到2011年,也就是说,85.5%的人在毕业五年以内。本次调研受访“蚁族”中的91%为全职就业状态,处于实习和失业状态的分别占6%和3%;近九成(88%)集中在私企或民企就职,另外,在国有企业的比例为4%,集体企业为2.5%,三资企业为0.5%,个体经营单位为5%;③受访者的收入主要集中在2?000-3?000元,收入1?500元以下的受访者占4%,1?500-2?000元的占25%,2?000-3?000元的占58%,3?000-4?000元的占11.5%,4?000-5?000元的占1.5%。在每月收支状况方面,受访者中仅有5.5%的人“结余较多”,“收支平衡”的为22%,而“略有结余”的为46%,有26.5%处于“收不抵支”的状态。受访“蚁族”超过一半(57%)居住在中环、外环之间,33.5%的人居住在中环以内,9.5%的人居住在外环以外;具体居住状态而言,78%的人与他人合租在私人房屋,15.5%的人住在由工作单位提供的宿舍,其他少量居住在保障性住房中;大部分人(84%)每月住房支出费用在1?000元以下,500-1?000元的为56.5%,500元以下为27.5%,另有16%的人每月住房支出在1?000元到2?000元之间。受访者大部分来自县级市、乡镇及农村和中低收入家庭,来自地级市、直辖市及省会城市的仅占约五分之一(21.5%),家庭年收入在5万元以上的仅占约四分之一(23.5%),因此,大多数“蚁族”的家庭社会经济条件较为一般。
二、“蚁族”社会保障的问题
社会保障制度作为一项基本的社会制度,宏观上具有促进社会公平,稳定社会秩序,调节社会发展等功能,微观上体现为分散个体风险、减少贫困、保护人力资源之作用。④美国学者贝克尔提出,“增加身心健康是向人力资本进行投资的一种方法”。⑤从理论和实践来看,社会保障本身包含的医疗保障及整个制度带来的托底作用无疑会带来相对稳定的安全预期,从而有利于“蚁族”的身心健康,促进其提升人力资本存量,在社会流动中获得更多的上升机会。已有调查研究显示,由于本身在劳动力市场上的弱势地位和户籍制度的障碍等因素,“蚁族”的社会保障存在相当程度的缺失,⑥健全“蚁族”的社会保障是相关研究中屡次被提到的问题之一。在我国基本社会保障制度覆盖对象不断扩大,内容体系不断丰富,保障水平不断提升的背景下,“蚁族”的社会保障却存在种种问题,这一现象,值得我们去探究发掘其中的问题。
社会保障作为一个外来词汇,其涵义界定在目前中国学界尚存争议。基于我国目前的社会保障框架体系及社会保障发展水平之现状,结合“蚁族”这一群体的特点,本文所讨论的“‘蚁族的社会保障问题”主要指与“蚁族”的基本工作生活和发展密切相关的社会保险和住房保障等方面的问题。
(一)社会保险方面存在的诸多问题
上海市于2011年6月调整了辖区内的社会保险政策,颁布《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》、《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本医疗保险若干问题的通知》、《关于外来从业人员参加本市工伤保险若干问题的通知》、《关于本市郊区用人单位及其从业人员参加城镇职工社会保险若干问题的通知》等四个文件,将所有在上海市就业的外来从业人员和郊区用人单位从业人员纳入了上海市城镇职工社会保险范围,规定“今后(2011年7月1日起)与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员,都应当参加本市城镇职工社会保险,并按照本市规定的缴费基数和比例缴纳社会保险费”,并限定了三个月的办理期限(即2011年7、8、9三个月)。“蚁族”绝大部分作为非上海户籍劳动者,其社会保险权益在法律制度层面得到了明确规定和保障。然而,根据问卷调研和访谈,上海“蚁族”实际的社会保险权益保障却未尽完善,主要体现在以下几方面。
1.受访“蚁族”参加上海市城镇职工社会保险人数仅过半
总体看受访“蚁族”参加社会保险的比例较高,达90%以上,但是其中存在各种问题。被调研的“蚁族”中,只有53.5%的人参加了上海市城镇职工社会保险,20.5%的人参加了外地城镇社会保险,16.5%的人参加了新农合或新农保,9.5%的人没有参加任何社会保险。在受访对象中只有一半的人被上海市城镇职工社会保险覆盖,有十分之一的人完全不享有任何应对风险的社会化保障措施。参加外地城保或新农合、新农保的人,虽然表面看来也通过缴费获得了一份保险,纳入了社会保险扩面的“成果”之中,但在目前的制度设计下,这种名不副实的“保险”无疑使“蚁族”的合法权益受损,对“蚁族”的身心健康亦非常不利,特别在遭遇工伤、疾病等风险时,难以通过社会化机制获得经济和服务的保障。长远来看,由于各种保险类别特别是新农保与城镇职工养老保险的养老保险缴费额度、主体均有较大差异,这种状况对其养老保障权益也构成隐患。
有的企业为员工缴纳外地分公司的社会保险,但员工长期在上海工作,这种做法,不符合上海市关于社会保险缴费的相关规定,也为员工享受社会保险权益制造了障碍。这一做法的原因在于,根据有关规定,不同地区以当地社会平均工资为基准采用不同的缴费基数。从全国范围来说,上海市社会平均工资相对较高,所以就强化了用人单位异地交社保减少用人成本的逐利动机,而异地参保会使“蚁族”在享受医疗保险、工伤保险待遇方面存在一些不便和实际利益受损。调查中,Z“求职公寓”中的一位女性“蚁族”,她参加的保险是外地城保,但他们公司很多员工参加的是上海市城保,缴纳何种保险依据是否为核心员工,老板“看人下菜碟儿”。如此将商业保险中某些险种的逻辑运用到了以底线公平为宗旨的社会保险上,在监管不严的情况下,“蚁族”的社会保险权益受到侵害,在全社会范围看,则起到了逆向分配的作用。
另外,自从2008年《劳动合同法》实施后,社会保险缴纳进一步严格规范,劳务派遣遭滥用亦愈发屡受诟病,这是《劳动合同法》严格保障劳动者劳动权益之后企业大量使用的规避相关费用支出的“妙计”之一。企业节约用工成本的同时,让劳动者的合法权益受到了侵害。本次调研中,许多“蚁族”异地参保的原因就在于属于劳务派遣用工,社会保险由劳务派遣单位缴纳。⑦
2.试用期保险被用人单位有意规避
在图省钱图省事的动机作用下,用人单位采用各种规避方式拖延为其单位劳动者办理缴纳社会保险的时间,损害其社会保险权益。本次调研中约有一半的被调查对象在试用期没有社会保险。我国《劳动合同法》第二章第十九条明确规定“试用期包含在劳动合同期限内”,同样根据该法规定,社会保险是劳动合同的必备条款之一。所以,用人单位理应为劳动者在试用期缴纳社会保险。试用期没有社会保险为“蚁族”带来各种风险隐患。M是上海大学2011年毕业的硕士研究生,月收入约3?000元,在其新入职时,被公司告知,等试用期结束再为其补缴社会保险费,因为其是硕士学历,公司对其已算“礼遇有加”,有的大专或本科毕业生则是试用期不办社会保险,等试用期结束公司为他们办理社会保险从试用期结束开始算起。在此种情况下,员工在试用期一旦出现疾病、工伤等情况,就只能自己负担这些费用,社会保险的分散风险功能就失去了意义。
3.采用最低缴费基数现象普遍
社会保险缴费基数不仅是用人单位计算并缴纳社会保险费的依据,也是社会保险政策制定者根据各险种收支情况进行保险精算的结果。2006年原劳动和社会保障部下发的《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》(劳社险中心函〔2006〕60号)文件中,对社会保险缴费基数的确定原则、缴费基数计算的具体办法等都做了相应规定。2011年实施的《社会保险法》明确规定用人单位的缴费基数为本单位职工工资总额,职工个人缴费基数则依据职工本人工资数额计算。但很多企业缴费随意性较强,一般按照最低缴费基数缴费,即社会平均工资的60%。在调查中发现,按最低缴费基数来缴纳社会保险在“蚁族”所在工作单位非常普遍,这不仅使相关“蚁族”“打折”享有有关社会保险权益,从全局和长远来看,将危害社会保障制度的财务可持续性。
(二)难以受益于目前的住房保障制度
迄今为止,上海已经基本构建起廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置住房“四位一体”的住房保障体系,其中,发展公共租赁住房的主要目标是解决城镇户籍青年职工、来沪务工人员和引进人才等常住人口的阶段性居住困难。虽然原则上“蚁族”应纳入公共租赁住房保障范围,但每年有大量人口涌入上海,公共租赁住房近期看终归是僧多粥少,又面临着资金筹集难、房租定价偏高及相关配套不健全等种种问题,即便是按照政府规划的数量开工和交付使用,也难以满足所有中低收入者的需要。根据目前公共租赁住房的供应数量、房租定价、申请条件和分配规则,⑧较长一段时间内“蚁族”解决住房问题的主要渠道仍将是租赁私人房屋。
在调查中发现,受访“蚁族”很难得到住房保障,大部分(78%)受访“蚁族”与他人合租在私人房屋。“蚁族”中除了少数人能住在单位提供的宿舍以外,绝大部分人是基本享受不到任何住房保障的。在调研中发现,B“白领公寓”在一层楼中房间非常密集,与类似学生宿舍的Z“求职公寓”相比,B“白领公寓”房间的隔断满足了房客生活私密性的要求,但过于密集的房屋也使火灾等隐患的危害大大加重,而且该“白领公寓”存在管理不严格的嫌疑,笔者进出该公寓没有被要求出示任何证件。所以,“蚁族”不仅实际上被排斥于住房保障制度之外,而且面对的私营租赁环境也不够安全规范,这需要引起注意。
三、维护“蚁族”社会保障权益的思路
(一)提高“蚁族”的收入
对于“蚁族”来说,享有社会保险以个人和单位的缴费为前提,而个人社保缴费的基础来自于收入,众多“蚁族”不愿缴纳社会保险费的原因就在于,缴费对“蚁族”这一收入较低群体的即期消费有较大的挤出压力。因此,扩大社会保险对“蚁族”的覆盖程度,提高其社会保障享有水平,都应以提高其收入为前提。一方面,改革初次收入分配制度。我国“劳动收入在国民收入初次分配中的占比不断下降,从1983年全国劳动报酬GDP的比重为56%,至2010年下降为39.6%,27年来一路下降”。⑨初次收入分配不公和劳动报酬占GDP比重偏小,是国家经济社会发展面临解决的重大问题之一,只有深入解决这一问题,才能从源头上提升“蚁族”的收入。另一方面,大力促进产业结构升级。“蚁族”有较高的人力资本存量,大多适合从事服务行业,产业结构的升级能够让更多包括“蚁族”在内的从业者获得更多的报酬。若“蚁族”收入得到一定程度的提升,其社会保险缴费压力会得以缓解,社会保险的再分配作用亦可得以更好地发挥。
(二)适当调整社会保险缴费政策
一是调整中小企业的社会保险缴费基数和缴费率。社会保险缴费基数的基础是社会平均工资,在统计计算社会平均工资时,要将中小企业、个体私营企业的工作人员的收入纳入到统计范围,另外还应适度调整目前“总工资额/总人数”得出平均工资的计算方法,将统计数据中工资的众数、中位数纳入考量范围,使社会平均工资得以真实反映各类人群的实际收入水平,从而确定科学合理的社会保险缴费基数。在此基础上,根据中小企业的经营状况、资本实力、用工规模和创办时间以及职工收入等实际情况,充分切实考虑企业和职工的承受能力,本着促进就业和企业长期发展的原则,科学设定适合不同工资水平人员的不同档次的缴费率,以减少中小企业和个人因经济压力而产生的消极对待社会保险缴费的情况,有利于保证低收入者也能够尽可能享受相应水平的社会保险待遇,以上措施会相应减轻中小企业和职工的缴费负担。为了保证社会保险待遇维持在合理水平,还应该完善社会保险筹资机制,加大财政投入,⑩让政府承担自身应履行的社会保险责任,使中小企业和其中的职工轻装上阵创造更多的社会财富。
二是社会保险补贴和减免优惠政策应公平适用于辖区内的所有中小企业和职工。对户籍人口创办的企业和解决户籍人口就业的企业在社会保险优惠政策上的倾斜,表面看能暂时促进户籍人口的就业,但长期看破坏了所有企业公平竞争的规则,不符合市场经济主体一律平等的原则,不利于地方经济的健康快速发展。所以,应改变这种以户籍为依据的社会保险补贴方式,对所有需要帮扶的企业和个人给予合理社会保险补贴和减免优惠,这样才能使大多数非上海户籍的“蚁族”能在企业经营及个人收入不好的情况下,也能被社会保险这一安全网覆盖,为暂时的生活和将来的发展奠定最基本的物质基础,也为地区经济发展提供长久动力。
(三)改善社会保险维权环境
一是提升“蚁族”维权意识。一方面,高校应向每一位学生提供社会保险等方面的社会保障常识指导,用人单位面对“随时准备主张社会保障权利”的大学毕业生时就会减弱其违法冲动,采用各种手段规避社会保险缴费等情况自然会减少。另一方面,政府有关部门、工会、居委会及有关NGO组织应通过多种途径加强社会保障宣传,使人们了解最新的社会保障制度的重要意义、基本原则和各项政策,才能在全社会形成公民知法懂法倒逼企业谨慎守法政府严格执法的良性循环。
二是提供社会保险维权帮助。要通过工会和NGO等社会组织的力量为“蚁族”维权提供帮助。市总工会和区县工会尤其应发挥主导作用,提供及时详尽的相关信息咨询服务,并在仲裁或诉讼阶段给予指导服务。鼓励更多的NGO组织参与帮助“蚁族”维权,通过两者的互动,更有利于产生良好的社会效应。另外,要努力形成企业遵纪守法的市场大环境。创新管理方式,加强执法检查人员队伍、装备建设,严格进行社会保险申报缴费监察,只有绝大部分企业都是严格守法的市场环境下,才能使担心“赢了官司,丢了工作”的“蚁族”对未来的就业充满信心,减少后顾之忧。
(四)解决当前“蚁族”住房保障问题的建议
一是规范私营房屋租赁管理。目前应该特别注重规范私营房屋的租赁管理,使承租者的合法权益能得到保障,以此来维护他们的生存权和居住权,是住房保障制度的应有之义。一方面,政府应该通过严格规范管理和监督检查保障租住私人房屋者的人身财物安全。制定严格规范的安全管理制度,通过大力宣传以及对房屋经营管理者和工作人员的培训来促进贯彻落实,定期、突击对这些租住房进行安全检查,细致全面排查各类安全隐患,并及时纠正。对分散于各居民小区里的居住房屋租赁情况,应该靠当地居委会在日常管理中强化各租户的安全防范意识来提高安全系数。另一方面,加强保护承租者的利益。2011年颁布实施的《上海市居住房屋租赁管理办法》(沪府令第68号,以下简称《办法》),规范居住房屋租赁行为,保护居住房屋租赁当事人的合法权益,促进居住房屋租赁市场的健康发展,其中许多条款都详细规定了对承租者的保护,但是,由于该《办法》尚未上升到法律层次,尽管规定了违反此办法规定的惩罚措施,其具有的实际效力仍然不够强。所以,需要地方有关部门加强监督,提高相关规定的贯彻落实力度,使承租者的利益得到切实保障。
二是积极发展货币型房租补贴方式。一方面加快探索政府主导的货币化房租补贴,对在上海有稳定工作的劳动者进行摸底统计,建立并定期更新“花名册”,对收入符合住房困难条件且尚未享受其他住房保障者,给予房租差额补贴,使其基本生活不至于陷入困境,保证底线公平。这一政策的实施有赖于收入监管制度和个人信用制度的建立完善,应在这些配套工作完成的基础上有序展开。另一方面,要充分认识到“住房保障的目标设定非常重要,一要量力而定,二要渐进而设”,?所以,在现阶段住房保障制度未完全公平覆盖所有人的情况下,应鼓励企业为低收入员工发放合理数额的房租补贴,对此给予税收、补贴优惠,根据员工收入的不同对企业发放住房补贴采用不同财税政策,矫正目前未分类分层的企业职工福利费财务管理规定带来的弊端,?这样不仅有助于通过较少的公共财政投入解决低收入者的住房难问题,而且利于促进劳资关系稳定和谐,提升企业竞争力。
四、余论
创造公平、维护公平、促进公平,是现代社会保障制度的宗旨和使命。?然而,若该制度在政策制定和实施过程中存在各种问题,则可能破坏社会公平正义,影响社会健康发展进步,“蚁族”的社会保障权益方面存在的诸多问题必须加以重视。社会保障是一项政策性强、牵涉面广的复杂社会系统工程,在本文的调研和文本写作过程中,笔者切实体会到了各有关制度之间盘根错节的关系。因此应切实分析存在的问题,标本兼治,协调各方利益,坚持以人为本,以社会保障制度和其他有关配套制度的发展完善来保障“蚁族”的生存和发展问题。相信随着政策的进一步完善,“蚁族”的社会保障状况会相应得到改善,但是必须有相应的政策配套和监察措施切实促成这一改善。
说明:本论文获上海大学第五届研究生创新基金项目资助,项目编号:SHUCX112332。
注释:
①根据上海市人力资源和社会保障局、统计局公布的上海市2010年度职工月平均工资为3?896元,2011年该数据为4?331元。
②由于采用滚雪球调研法,不确定“蚁族”总体的情况下,加之调查时间与上海相关的劳动和社会保障政策变动步调存在一定的重合,政策的执行又存在实际的滞后性,所以,数据分析方面难免存在一定的误差。
③指失业者的工作单位性质为失业之前的工作单位的性质。
④李珍:《社会保障理论》,北京?中国劳动社会保障出版社,2007年版,第21-22页。
⑤[美]加里?S?贝克尔:《人力资本:特别是关于教育的理论与经验分析》,梁小民译,北京?北京大学出版社,1987版,第37页。
⑥根据廉思带领的团队所做的调查统计,2008和2009两年的“三险”覆盖率分别为46.4%和57.5%。
⑦上海市2012年2月出台了《关于规范本市劳务派遣用工管理若干意见(试行)》,明确只要劳务派遣用工行为发生在本市的,就必须按照本市标准,在本市缴纳社会保险。
⑧2012年4月份的调查显示武汉、上海等地的公租房目前均出现了低申请率、高空置率的情况,主要原因在于集中建设的保障房地段较偏、配套不全、租金相比市场价格没有明显低价优势。
⑨李超:《包容性增长下“按劳分配”理论的再认识——兼评劳动收入GDP占比持续下降》,《探索》2012年第1期,第85页。
⑩何文炯:《十二五社会保障主题:增强公平性和科学性》,《社会保障研究》2011年第1期,第194页。
?郭士征:《关于住房保障的若干理论问题》,《中共福建省委党校学报》2008年第5期,第29页。
?《财政部关于企业加强职工福利费财务管理的通知》(财企〔2009〕242号)规定企业为职工提供的交通、住房、通信待遇,已经实行货币化改革的,并按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通信补贴,以及企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴等,不再纳入职工福利费管理,而应当纳入职工工资总额管理,要征个人所得税。这一政策主要为了打击垄断企业补贴远高于工资从而避税的行为。
?郑功成:《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》,北京?人民出版社,2008年版,第18页。
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责任编辑:张炜