现代城市灾害管控的政府职能与市场机制

冯周卓

导读：现代城市具有人口高度密集、流动性强、人际交往频繁等特点，一旦发生城市灾害及重大公共危害事件，不仅会危及市民的生命财产安全，而且往往会波及农村和其他城市，甚至影响社会全局。因此，现代城市灾害管控应该多方参与、科学规划、落到实处。政府是防灾减灾的倡导者和管控主体，公民、非政府公益组织和企业应积极参与其中。政府应根据灾害源、市政设施及人力资源实际确定城市的脆弱性和可控性指标，依此搞好城市综合防灾减灾规划，并严格执行；政府应基于公共服务的价值目标和公共财政效率进行公共政策设计，从而又好又有效地履行防灾减灾、确保一方平安的职责。

前言

政府的责任就是为国民提供基本的公共服务，确保社会秩序稳定，由此规定政府应该做什么，也就是政府的职能。所谓提供公共服务，就是解决公共性问题。政府为解决公共性问题而存在，但并非只有政府才可以解决公共性问题，公民、非政府公益组织和企业都可以参与解决公共问题。这一方面是因为许多公共性问题关系到公民和企业自身的利益，为了保护自身的权益最好是自己参与，如城市的火灾救援，市民和企业平时就应参加消防演练，生活和工作中注意防火，火灾发生时首先自己设法逃生等。另一方面，解决重大的公共性问题需要较多的资源投入，因财政资金有限，政府在规划解决此类公共性问题时，必须考虑公共资源的使用效率。一般来说，私人企业的工作效率要高于政府机构的效率，因此，在解决公共性问题中利用市场机制引入私人企业参与，成为当今政府在灾害管控中的重要考量之一。本文基于现代城市灾害管控中的政府行为，探讨政府的相关职能和相应的市场运作机制。

一、城市灾害的主要类型与管控特点

（一）城市灾害的主要类型

灾害可以定义为：引起大规模人员伤亡及财产损失的突发事件或自然事件。建设部在1997年《城市建筑综合防灾技术政策》中将“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”定为城市的五大类主要灾害，但近十年来中外不断出现的大规模恐怖袭击事件，如2001年美国“9?11”事件和2009年中国乌鲁木齐“7?5”事件，以及至今尚不知其原因的2003年春夏之际的SARS烈性传染病等，无不在警示我们：由于人类活动的不断扩展，致使灾源也在扩展，尤其是在不断扩张但防护系统脆弱的城市。《中华人民共和国突发事件应对法》规定有四类突发公共危机灾难，分别是：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。除常见的自然灾害外，其余三类都与人的活动有着直接的关系，特别是工业技术、流行瘟疫不断导致新型灾害出现。

《北京市突发事件总体应急预案》将北京市主要的灾害源认定如下：大风及沙尘暴、浓雾、冰雪、暴雨和雷电等城市气象灾害以及地质、地震灾害等主要自然灾害；环境污染、信息安全、有限空间及地下营业场所空间安全、城市轨道交通安全、超高层建筑火灾事故、城市路桥事故等主要事故灾难；新发或烈性传染病、重大动植物疫情、食品安全、重大群体性事件、恐怖袭击等主要潜在致灾因素。

综观各地的突发事件总体应急预案，可以将城市面临的突发灾难归为以下十类：地震灾害、气象灾害、地质灾害、火灾与爆炸、交通事故、环境公害、烈性传染病、工程质量事故、生物化学灾害、恐怖与社会灾害。

（二）城市灾害管控的二元分析

根据城市灾害的类别与发生情况，结合我国当前城市快速扩大化的趋势，可以得出城市灾害管控的二元性，即：一方面是城市灾害的特点，另一方面是城市的抗灾力。从上述城市十大灾害来看，城市灾害的特点是：突发性、易扩散性、连锁性以及救援的复杂性。抗灾力是指城市抵御现代灾害的能力，表现为一负一正两种属性的平衡：一负是城市的内部属性——脆弱性（Vulnerability），即城市系统因人为、自然灾难干扰易受到危害侵袭导致功能丧失的属性；一正是城市的危机可控性（Manageability），即防灾减灾的抵御能力。

脆弱性指标：一旦灾害发生，即有大量人群暴露在灾害面前；由于城市实行集中供电供气供水，灾害一旦发生马上会覆盖大片区域；由于城市人口集中，会使灾害持久影响；由于城市工业和商业活动集中，容易造成人为事故灾难频繁发生。城市可以据此制定衡量安全脆弱性的指标。

可控性指标：本地主要的自然灾害及发生频率、人力资源丰富、危机防范和应对机制、市民防灾和救助的知识及演练、防灾减灾的技术创新，等等。城市可以据此制定衡量灾害可控性的指标。

城市管理当局应当根据灾害源的情况和城市市政设施及人力资源来确定本市的脆弱性和可控性指标。灾害源的分析可从灾害的触发者来进行，通常有四类灾害的触发者：自然界作为灾害触发者，如地震、洪水；技术作为灾害的触发者，如化学气体泄漏、工厂爆炸、有毒废物；暴力活动作为灾害触发者，如因群体性事件引发的暴乱抢劫；因人为活动造成环境退化，如城市某个时段烟雾集中不扩散，造成大量人群不适需到医院就诊。事实上，城市在不断扩大的过程中，工业企业扮演了主要的角色，虽然经济开发带来了大量税收和消费人群，但经济开发也伴随着灾害风险增大，从而使城市的脆弱性增强。

二、城市灾害管控的主导者及其公共政策机制

(一)政府须强化城市灾害管控的主体地位

政府的职能之一就是解决公共性问题，提供公共服务。所谓公共性是指那些消费品所具有的非竞争性与非排他性，由于公共产品存在“搭便车”的可能，私人从个体理性考虑而不愿提供，除非他可以通过交换来弥补因他人“搭便车”带来的损失。于是，公共性问题需要由公共理性来解决，人类的共存正是基于公共理性。公共理性的实质是人们将部分权利让渡，由公共权力来处理公共性问题，但公共权力本身并不创造财富，政府行使公共权力所需资金来源于公民，因而公共财政资金有限。灾害风险是城市居民生活中的公共性问题，由于财政资金有限，因此城市政府在面对其管控灾害的公共性问题时，必须考虑成本效益分析。从公共理性的逻辑上说，政府就是城市灾害管控的主体，即有关城市灾害的减灾防灾和应急救援都应由政府负责来应对，但政府在负责灾害管控时采取何种方法和手段，则要考虑成本问题。联合国国际减灾战略《兵库行动框架》建议，各国旨在减少灾害风险的战略和行动，必须有各个利益相关方参与，但是必须确保国家对减少灾害风险的所有权和主导权。①即使是政府在灾害管控中采取了市场交易的手段，也并不意味着政府逃避了责任，而是有关利益相关方参与了灾害风险治理，政府仍然是灾害风险管控的主体。

按美国学者萨瓦斯的说法，公共服务中有三个基本参与者：消费者、生产者、安排者。②政府对灾害管控的责任说明，政府基于公共性问题的要求，应当是提供防灾减灾的安排者。在这里有必要区分公共服务的安排者和提供者。安排者是最终的责任者，政府应当为城市的灾害防治与救援承担主要责任，但政府采取何种方式、任用谁去做这些工作则要考虑效率和成本因素。公共服务的提供者即公共服务的生产者，既可以是政府雇员或机构，也可以是非政府公益组织或私人组织。政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定，征收税费、决定服务内容、服务水平、开支水平等，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。这种安排者和提供者的关系，就如同建筑市场中，开发商作为投资者要安排建筑公司来承包建筑工程，同时作为该建筑物的责任方，开发商有权监督建筑公司的工程质量。

政府在安排公共服务时，究竟是由政府的雇员或机构来提供公共服务，还是由其他社会组织来提供公共服务，需要衡量该项公共服务的质量和成本控制。如果是在政府内部来安排公共服务的提供者，因为要维持提供公共服务的机构和管理层级系统，必然会产生官僚制成本。如果在政府外部向私人公司招标来提供公共服务，则因为要进行招标和聘用，以及质量监管，必然会产生交易成本。两种成本的比较决定了政府在管控灾害活动中采用市场机制是否值得。

(二)政府灾害管控的公共政策工具

现代政府治理主要通过公共政策来进行。公共政策就是政府针对特定的公共性问题所制定的一组相关联的决策，实现此公共政策需要适合的政策工具。政治学将现代社会组织分为三类：政府组织、市场组织和社会组织，它们各自行动的依据（机制）分别是行政（法律法规与行政干预）、市场（自由、平等的交换）和志愿（自律、公益），这三种机制就构成政府公共政策工具的三种来源。

行政机制是通过法律法规来强制社会的主体按照政府要求的目标来行动，例如，政府可以颁布建筑物抗震强制性标准来约束企业，以确保高质量建筑物减少因地震造成的损失；可以禁止某种农药的生产销售，以防止群体性中毒事件的发生。市场机制是一种竞争性的契约机制，政府在公共性问题的解决中采用市场机制是对市场主体权利的尊重，由市场主体自主决定采取何种行动。志愿机制是社会行动者基于某种信仰，自愿自觉地从事公益活动。

依公共危机管理的三个阶段划分，从政府工作重点、功能目标来确定采用不同的政策工具，可用下表来表示：

城市由于人口聚集、工商企业集中，对交通、供水、燃气等市政公用设施的依赖程度很高，而各系统之间相互影响、制约，一旦受灾极易产生连锁、放大效应，从而造成严重灾难。而城市主要的灾难源或是影响到不同社会行动者的利益，例如暴雨导致工厂停工，或者就是这些社会行动者自身引发的灾难，例如火灾和化工厂有毒气体泄漏。因此，政府应根据不同的灾害源、灾害影响，以及不同的利益相关者，采取有针对性的、适宜的灾害管控政策。例如，在防灾预警阶段，由于灾害尚未发生，政府除了强制性控制企业生产标准等政策之外，还可以采取对污染企业增加足够高的契税，使企业主动减少排污或停止生产。这种税既减少了污染性灾害的风险，又提高了经济福利。在应急处置阶段，由于灾害趋势不明朗，救援迫在眉睫，不容讨价还价，这时如遇救援障碍，只能由政府采取强制性手段，快速控制局面，减灾消灾。同时，要鼓励具有公益精神的志愿者加入救援，听从政府组织的统一调度。在善后重建阶段，由于灾难已经过去，重建需要大量的资金投入，政府可采取补贴、免税、低息贷款等方式鼓励企业参与重建。总之，市场的实质在于等价交换，这意味着政府要向企业提供符合社会效率的激励。

三、城市政府灾害管控的基本职能

市民的终极需要是幸福生活，而安全是幸福生活的基础。城市政府是代表市民利益并为市民提供基本公共服务的机构，作为幸福生活的基础，显然，维护公共安全、免于灾害侵扰就成为城市政府的重要职能。这一总的职能要依照政府提供基本公共服务的目标和政府的能力来具体分解。基本公共服务的内容即政府提供的公共产品，这类公共产品由于非排它性而没有私人或私人组织愿意承担。因此，城市政府进行灾害管控的基本职能如下：

（一）制定灾害管控的法规政策

城市灾害管控过程中，政府具体可以进行以下工作：根据国家相关法律制定适合本地的实施细则法规、建立跨机构协调机制、制定鼓励市民和私营部门参与灾害治理的激励政策，等等。

（二）编制灾害管控的总体规划

在制定城市突发灾难应急总体预案时，将企业和非政府社会组织纳入到城市灾害防控的总体规划中。如果遇到已经发生的较为重大的灾难时，则要将恢复重建计划纳入到城市长期发展总体规划中，避免浪费。2012年5月发生的香港援建绵阳民族中学被拆事件，就是因为大地震后急需恢复民族中学教学而重建的校舍与绵阳市城市发展规划不一致所引发。

（三）改建防灾减灾的基础设施

通常，减灾防灾管理被认为是单纯金钱的付出，而不是产生利润的投资。但是，当人们看到一些城市投巨资改造城市地下排水管网，从而不再有因暴雨而引发的街道积水交通瘫痪，就会改变看法，因为这笔巨额花费带来了实实在在的可持续经济活动的效益。亚洲开发银行的报告指出，在灾害防范方面每投入一美元，可以因灾害减少而获得7美元的经济效益。③

（四）建立城市灾害的预警系统

城市灾害预警系统的建立及其监控在灾害管控中发挥着未雨绸缪的功效。有些自然灾害，如台风、暴雨等，非人力可以改变，但我们可以通过预先转移、加固等措施来减少灾害带来的损失。为使广大公众在灾害来临前做好物质和心理准备，政府相关部门可以在台风、暴雨等气象灾害来临之前，通过报纸、电视等媒体向市民直接发布消息，通过移动电话公司发短信或网络微博及时通知广大市民，可以通知居委会和城管在每个社区及城市的大街小巷广贴气象灾害布告。

（五）组织重大灾害的预防演练

要使得自助、互助的灾难安全文化转变为市民的自觉行为，需要经历“观念宣传－预案演练－行为转化”的三个环节。在第一个环节，从市到社区，每一级机构都有责任组织开展城市安全文化宣传，基本的灾害防范与救助应做到人人皆知。在第二个环节，应当由市、区两级机构适时组织突发灾难应急演练，政府应当保证演练的经费、人员到位，使参演人员切实掌握应急救助的技能、学会自我心理调适。在第三个环节，行为转化需要政府制定相关的安全行为准则，推广正确的行为模式，实施必要的奖惩措施。

（六）构建突发灾害的应急机制

当重大灾害发生时，危机情况呈现信息不确定、险情急需控制、人员伤害需紧急救治等特点，只有政府才具有在紧急情况下实施行政应急措施的权力，也只有政府的行政强制权力才能确保灾害控制和救援行动的顺利进行。政府行使突发灾难应急管理的权力应确保行动的高效率，这就要做到应急处置机构人员的专门化、专业化。欧美国家设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：一是美国的联邦紧急事务管理总署（隶属国土安全部）模式；二是俄罗斯的紧急情况部模式；三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。例如，瑞士的国家紧急行动中心(NEOC)是由物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专家监控和回应突发灾害的专门技术中心，保证24小时都有各方面的专门技术专家值班，对突发灾害事件作出评估，并提出应急救援的建议和事故报告。

我国现行的公共危机管理体制是中央政府指导、地方政府负责的二元体制，地方政府首长负责协调、各职能部门分别处理各自分管领域的突发危机事件，缺乏一个权威的应急管理机构和快速反应的专业救援队伍。借鉴发达国家处置突发灾害的经验，我国一些城市近年来开始以消防队为主体，组建综合性的救援队伍，形成通用性的常备救援力量。例如湖南省于2009年建立起以消防总队为主体的综合应急救援队，其主要职能为：以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、爆炸和群众遇险事件的救援工作，便于统一管理、统一装备，提高救援效率。

（七）重视城市灾害的善后重建

大型灾难过后，往往是满目疮痍，受灾民众生活无着。此阶段政府的基本职能就是尽快恢复秩序，稳定灾民生活，筹措资金尽快规划重建。政府主要有以下工作重点：（1）灾民生活善后。政府要负责为灾民安排非正式定居点，通过政策、规划和项目来妥善处理非正式定居点的建设，尤其是为城市贫困人口提供临时住处，帮助贷款融资解决受灾户的住房问题。（2）防止次生灾害，如建筑物工程设施破坏而引起的火灾、水灾和煤气、有毒气体泄漏；细菌、放射物扩散等对生命财产造成的灾害；抢劫、暴乱等社会性灾害；以及对受灾人群进行心理安抚和咨询。（3）基础设施重建，要尽快确保交通、通信、电力、供水等生命线工程的重建。（4）组建专家组进行灾情或事故责任调查，对于责任事故灾难，有条件的应当委托第三方进行独立的调查，弄清原因，追查责任，以防类似事故再次发生。（5）逐步恢复日常经济活动，引导或资助企业恢复生产；开展招商引资，促进经济的发展。

四、城市灾害管控中基于市场机制的政策工具

经过多年的改革开放，我国已建立起了初步的社会主义市场经济，但在城市管理领域，市场化进展缓慢。我国城市的防灾减灾基本上由政府包办。因此，政府在灾害管控中引入市场机制，实质上就是政府从相应的灾害管控服务直接供给中退出，实行民营化。政府之所以同意在部分领域转向民营化，因为它能够引发私人产权、市场和竞争的力量，从而为公民提供更有效率的服务。④根据萨瓦斯的民营化理论，可以得出城市灾害管控的市场机制的几种模式。

（一）灾害保险

国家综合防灾减灾规划(2011-2015)要求：“建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险转移中的作用，拓宽灾害风险转移渠道，推动建立规范合理的灾害风险分担机制。”城市应当推广相关的灾害保险，鉴于中国主要由政府包办公共事务的现实，改革可以先从城市最常见的火灾防范开始，设立消防保险，由保险公司分担检查火灾隐患的工作，并且让保险公司参与社区消防站的建设，这样可以让消防部门腾出精力专门从事灭火救援工作。在现阶段，还可以强制要求涉险涉爆企业投保，保险合同中包含一旦发生事故由保险公司对受害人支付保险金的条款。灾害保险的实质是风险分担机制，城市一方面因为脆弱性易遭灾害，另一方面城市居民个人难以承担受灾损失，如果多数市民增加财产和生命的保险，遇到灾害的袭击就可以多一份保障，特别是市民购买了住房保险，就能在灾后迅速获得保险资金重建住房。

（二）合同承包

政府可以通过与营利组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。例如，用于灾害演变和灾害救援的地理信息系统GIS就可以外包给专业公司，他们的专业技术人员能够以高效、快捷响应的方式为灾害应急处理和灾后重建提供支持。

私营部门能在消防中发挥作用吗？丹麦的Falck公司对此做出了肯定的回答。Falck公司是一家私营公司，根据1926年的一项法律，该公司为丹麦提供了三分之二的火灾救援服务；另三分之一则由地方当局承担。Falck公司的消防站就像现代的办公室，工作紧张而有序；地方政府的消防站则设备老旧，工作人员悠闲安逸，二者几乎无法对比。而且，Falck公司的救援人员身怀多技，更能有效地争取救援时间，除火灾救援外，他们还经营救护车服务，以及道路交通事故救援。他们的雇员比地方政府的消防员受到更好的培训，也挣得更多。与一些国家的消防队是按火灾和出警次数来获得资助不同，在丹麦，合同是按固定费用来支付，因而更具激励效率。⑤

（三）特许经营

企业的特许经营是指特许者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动。城市政府采用特许经营则是以合同约定的形式，授予某一企业一种权利（排他性的），允许企业直接向公众出售其服务或产品，该企业则为此向政府付费。例如在灾后的恢复与重建中，为避免无序竞争造成的混乱，政府可特许某些实力强、信誉好的企业在规定时期内进入现场销售生活必需品或提供其他特定服务。

特许经营还可以采取租赁的形式，即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动。例如，政府开发的地下防空设施，平时可以租赁给企业开展经营活动，这样既可以减少政府用于防灾设施的维护费用，又可以获得财政收入。

合同承包和特许经营都属于政府的委托授权，是民营化最常用的方式，它们需要政府采取主动行动。由于政府是合同的委托人、特许经营的授权方，只不过是把实际生产活动委托给民营部门，因此政府对经营活动的结果承担全部责任，要求政府持续而积极的介入，以确保质量和委托目标的实现。由于合同承包和特许经营都明显地是公权力介入，有可能产生权力寻租，所以都应放在一个开放、透明、竞争的环境里进行。

（四）多元补助

委托授权也可以通过补助的方式来实现。一些城市为避免山洪爆发，需要在郊区修建水库拦蓄洪水，同时供作郊区农业用水调节，政府可以鼓励民营企业出资修建水库，由企业进行资源开发利用，政府可视情况予以资金补助，或是对企业的该项经营活动予以税收减免。灾后城市重建中，为引进外部资金投资建厂，尽快形成规模生产，以促进就业问题的解决，政府可以减免这类企业的税收。

（五）发放凭单

在突发灾害袭来时，由于道路交通受损，市民的基本生活需求往往得不到保证，这时政府可以通过向需要救助的人群发放食品券等凭单，民众凭券向商企换取相应的食品，最后由商企与政府统一结算。采取凭单的方式，可以减轻救援人手的紧张，减少食品发放的成本。

综上所述，城市灾害管控中的市场机制工具可以分为两类：一类是政府出资为市民买单所提供的服务，如合同承包和凭单制；另一类是政府授权企业经营但须市民付费的服务，如特许经营和补助。企业为潜在的风险投保则是政府强制与市场的结合。无论上述哪一种市场工具，政府要么作为行为的直接主体，要么作为企业行为的监控者，都必须发挥主导者的作用，真正履行为市民提供公共服务的公权力责任。

注释：

①Hyogo Framework for Action（2005-2015），http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa/。

②萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京?中国人民大学出版社，2002年版，第68页。

③Asia Development Bank.Asia Must Increase Investment in Urban Disaster Risk Management, 2 May 2012，http://www.adb.org/news/asia-must-increase-investment-urban-disaster-risk-management-adb-seminar。

④萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京?中国人民大学出版社，2002年版，第6页。

⑤How to run a fire service, The Economist, Nov 28th, 2002。

责任编辑：包焱