城市智慧社区建设的新趋势与综合对策

蒋力群 姚丽萍

导读：从传统城市走向智慧城市是大势所趋，社区建设是智慧城市建设的基础。在智慧城市建设中，社区服务管理必将呈现出三大新的发展趋势，为此，立足于立足需求导向、把握发展主流、综合利用资源、避免华而不实、杜绝短期行为、形成多方合力等综合对策，将有助于智慧城市建设取得“事半功倍”的效果。

社区是基层社会的利益共同体，是城市管理的基础。伴随着我国社会主义市场经济发展和政府职能转变，社区作为现代城市的细胞所发挥的基础作用越来越重要，其汇集着政府管理、公共服务、个人社会生活及发展成长等各类资源，在满足人们日常生活、社会参与、社会救助及个性发展四个方面发挥着社区特有的综合功能。全面建设小康社会、维护社会和谐稳定离不开行之有效的社区服务与管理。在智慧城市建设过程中，社区服务管理将呈现新需求、新发展和新格局。

一、现代城市社区服务管理的基本要求

（一）创新社区服务管理是时代发展的需要

我国自20世纪50年代以来，逐步形成了以街道和居委会为基础的城市社区管理体制。1986年，我国的城市社区建设开始起步，最早是在一些地方开展社区服务。1991年民政部为了开拓民政工作提出了“社区建设”概念，不少大中城市以社区服务为龙头推进城市社区建设。上海为适应社会转型期的管理，于1996年创建了“两级政府、三级管理、四级网络”的特大型城市建设管理模式，对全国特别是大中型城市的影响很大。2000年底，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，从此社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。社区建设工作重点可归纳为“四到社区”：即就业和社会保障到社区、城市建设与管理到社区、社会治安综合治理到社区、综合服务社会化到社区。社区建设的内容从宏观上可以分为社区管理和服务两个方面。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的进程逐步加快，对社区服务管理体系建设提出了新的要求：适应城镇化和老龄化加快发展，有效满足社区居民个性化、多元化的服务需求，需要加快社区服务体系建设；适应社会转型、政府职能转变，有效承接大量社会管理和公共服务职能，需要加快社区服务建设与管理创新；适应有效回应居民的利益诉求，化解基层社会矛盾，需要加快社区服务体系建设与管理创新。近年来，党和国家相继发布了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见 》、《关于加强和改进社区服务工作的意见》、《“十一五”社区服务体系发展规划》等多个指导性、规范性文件，着力建立并创新社区服务管理体系。实践证明，加强社区服务与管理创新是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活质量、维护社会和谐稳定的基础工程。

（二）上海社区服务管理具有鲜明的创新特点和时代特色

上海根据大城市管理和服务的特点，将中心城区的社区范围界定在街道办事处的管理服务区域（简称为“街道社区”），街道办事处作为街道社区建设的直接组织者和推动者；郊区的社区范围根据农村城市化进程的推进，确定以城镇作为郊区社区的建设主体。2004年，上海明确了社区建设的总体目标是：以“党委领导、协调各方；以人为本、服务群众；资源整合、共建共享；循序渐进、勇于改革”为基本原则，以服务群众为重点，以群众满意为准则，以推进基层民主建设为抓手，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理工作新格局，逐步建成“管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和”的现代化社区，不断完善“两级政府、三级管理、四级网络”，努力构建社会主义和谐社会。

在上海推进“四个率先”、建设“四个中心”的战略背景下，将国家、上海的发展战略规划与先进的信息技术资源全面结合，通过基础设施透彻灵敏的感知、无缝的互联互通和更深入的智能化运作，为社区服务管理提供全新的信息图景。2011年1月召开的上海市十三届人大四次会议上，上海市政府工作报告明确提出要大力推进“智慧城市”建设，并将其列入上海市“十二五”规划纲要的一项战略性任务。智慧社区作为智慧城市的重要组成部分，承载着城市管理、公共服务、社会服务、居民自治和互助服务于一体的重任，是智慧城市中一个独具魅力、具有独立研究价值的发展主题。同时，为适应“创新驱动、转型发展”发展战略，实现“智能化、精细化、人文化、社会化”的全新社区服务管理模式，重视和加快智慧社区建设有其必然性和紧迫性。

二、智慧城市引领社区服务管理发展新趋势

现今，全球进入了城市化加速发展期。2008年全球城市人口首次超过农村人口，城市化率超50%，预计到2020年全球城市化率可上升到60%。国家统计局发布统计公报指出：2011年中国城镇人口比例达到51.3%，同年，上海市城市化率已超89％。可以预见，在城市化进程中会不断涌现百万人口以上的大城市。全球80%的温室气体排放来自城市，城市消耗了全球75%的资源和能源。城市正面临人口膨胀过快、交通拥挤拥堵、资源消耗过度、环境污染严重等新挑战，各种“城市病”与日剧增，这些都集中考验着政府对城市、对社区的管理能力和服务水平。

（一）智慧模式的社区服务管理开始呈现

“智慧城市”或许为医治“城市病”提供了良药。截至2011年5月，我国一级城市百分之百制定了“智慧城市”实施规划；有80%以上的二级城市提出了建设“智慧城市”任务。目前，上海、北京、深圳、宁波、杭州、武汉、无锡等超过100个城市提出打造“智慧城市”的战略目标，相关规划、实施项目和活动渐次推出，是我国“智慧城市”建设的第一梯队。

智慧城市是信息化的高级阶段，智慧社区必然成为其不可或缺的重要支撑和组成部分。随着“智慧城市”建设的推进，智慧交通、智慧安防、智慧医疗、智慧社区、智慧环保、智慧校园、智慧工业、智慧节能、智慧定位、智慧公用事业等各项智慧应用工程相继启动。具有“上面千条线，下面一根针”特征的社区，随着各项智慧应用的逐步落地，也为社区服务管理创新提供了良好氛围和实现基础。

智慧社区建设的目的是：通过利用各种智能技术和方式，整合社区现有的各类服务资源，创新社区管理模式，满足社区管理服务及发展的各种需求，为社区各类群体提供现代政务、商务、文化娱乐、远程教育、家庭医护及生活互助等多种社区服务管理，从而推动社区发展，提高居民生活质量。

（二）未来智慧社区建设必将呈现三大发展新趋势

1.从服务方面看，社区服务的普惠性、便捷性、多样性更加明显

（1）普惠性更加明显

随着服务的规范化、制度性的日益完善，提供服务透明度更高了，只要符合条件、有愿意，且在资源许可的情况下，都能享受同等服务。比如社区住宅区域的绿化服务，同一区域的居民都能共同享受；对有些保洁、水电修理等收费项目，只要支付相关费用能够“一视同仁”地享受相关服务。近年来，电信、移动等通信运营商参建数字社区，借助信息化+商业模式，充分利用信息化平台覆盖社区人群并有效形成交互的优势，积极推进社区电子政务、社区电子医疗、社区电子商务等应用，尤其是新型BTOC商业模式逐步深入社区，实现基于传统模式的创新，普惠服务能力大大提升。

（2）便捷性更加明显

关注民生、重视民生、改善民生是党和政府构建社会主义和谐社会的基本原则。随着信息技术在社区的广泛采用，相关服务信息的发布、交换、接收等环节更加通畅，相关服务的制度建设也日趋完善，社区服务水平有了显著提高。比如有的社区探索电子超市，数字小区周边一千米内商家签约可以免费申请开网店，商家可以通过平台发送免费促销短信；社区内业主可通过手机、PC上网店下订单，或者一键呼通商家，与传统B2C相比，社区电子超市具有快速低成本配送，更显便捷的优势，这种以销售日用品为主的社区电子超市，可为业主提供一种新颖便捷的生活方式。

（3）多样性更加明显

社区服务提高到一定阶段，个性化服务的需求就会越来越多。当然，多样化服务也受制于服务资源和服务能力，两者存在着相辅相成的联动关系。比如，基于手机、PC、电视三屏互动的信息化平台出现，能更好地满足业主、物管、小区周边商家信息传递、交互和沟通需求，更好地满足个性化的服务需求；又如，数字物管平台不断成熟，使业主可以通过手机、PC或IPTV登陆平台上传水电气消费数据，查询水电气费用、物管费用、停车费用交纳信息，甚至通过该平台实现费用银行代扣。随着满足个性化需求的服务能力不断提升，又将促使服务需求进一步细化与深化。

2.从管理方面看，社区管理的规范性、可控性、灵活性更加突出

（1）规范性更加突出，源于政府主导的社区管理制度建设力度不断增强

2008年，浙江绍兴柯亭社区组织开展社区“四统一”活动试点，即统一办公、统一社区标识、统一制度、统一佩证上岗，促进了社区功能的完善和管理质量的提升，办公设备及规范服务都得到了居民的一致好评。2010年，浙江衢州府山街道着力完善社区居委会管理制度建设，在社区居委会干部管理制度方面，配有纪律考勤制度（含出勤、加班、联络、请销假等）、值班制度、社区干部服务制度（含着装、文明用语）、廉政建设制度、效能建设制度、社区干部责任片区包干制度、诫勉谈话制度、财务管理制度等。可见，社区管理制度正与社区建设同步发展，日趋完善、日趋规范。

（2）可控性更加突出，源于社区管理建设的深入与体系建设的不断完善

在社区软硬件“两手”同时抓的今天，一方面制度化建设更加合理，如上海在多年实践的基础上推出了《上海市文明社区测评体系》，在申报准入条件、测评体系的结构与内容等方面强调反馈与可控。其中，测评体系包括“基本指标”和“特色指标”，分别占总分90%、10%。基本指标反映文明社区创建的基本情况，有管理机制健全、社会秩序稳定、生活环境舒适、公共服务优质、人际关系和睦、道德风尚良好等6个测评项目；特色指标有反映文明社区创建工作特色及取得成效的3条指标。同时，要求在数据采集方法上，采取“实地考察”、“材料审核”、“问卷调查”等多种方式收集，并通过网络平台在线汇总审核，体系建设正在与时俱进。

（3）灵活性更加突出，源于“以人为本”理念深入贯彻的体现

近年来，上海的街镇社区组织了多次社区管理试点，尤其自2003年起先后启动了社区网格化、社区党建、社区建设、社区求助、社区管理、智慧社区等试点，其在信息化平台支撑下，响应能力、处置能力、协同能力大为提高，能够更加灵活、更加充分地发挥社区公共资源的优势。如近年出现的社区警务、社区公共设施管理、社区党建等网格化，使各类资源可以根据管理需求进行灵活调度。在建设和谐社会的主旋律中，针对孤寡老人、残疾人、下岗人员、少年儿童等弱势群体，开展了一系列体现党和政府关爱的人性化服务，其深度和广度均有较大发展，这些都已成为和谐社会建设的重要内容。

3.从发展模式看，社区发展的预见性、自觉性、统合性更加鲜明

在建设“智慧城市”的战略背景下，为社区发展增添了新的动力，将演绎出新的发展模式。当然新模式并没有割断与现有发展模式的关系，已有的“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，将在物联网、云计算、新一代信息设施、人工智能、数据挖掘、知识管理、网格化管理等深入发展基础上，展现出更具魅力的社区发展模式。最显著的表现是“现实社区”与“虚拟社区”的紧密关联，这一前所未有的社区形态，在发展模式上就有了以下三个特性：

（1）良好而系统的预见性为科学化发展提供新的支撑

现有体制下，街道（社区）干部编制在数十名左右，下辖居委会、社区服务站，面对的社区居民近数万人及数百、数千个驻地单位，传统的方式只能过分地依赖工作人员的经验，对服务需求的掌握只能局限在“眼见耳闻”的范围内，很难形成精确全面的系统分析与判断。而当社区信息化不断深入，社区层面普遍拥有信息化公共服务平台，使条、块的信息有了衔接与交换的载体，积累的各类信息资源可提供全面系统的数据信息分析与提示，比如通过人口信息库可及时掌握本社区各年龄阶段人员性别比例及分布情况，以及每年新增退休人数、新增就学和就业人员等信息，为工作决策提供科学支撑。

（2）预见性增强有助于提升服务管理的主动性与针对性

如某街道区域内众多商务楼和住宅楼拔地而起，吸引了大批投资客，出租私房和车库多的现象又带来了大量外来人员，导致当地社会治安和环境卫生的压力不断增大。同时，由于历史原因，该社区遗留了大量的城中村，基础设施差，计划生育等服务管理工作难度大。针对上述问题，该街道较早地建设了社区服务管理信息平台，沉淀了丰富的社区发展历史数据和规划建设数据。通过大量数据分析，采取了创新工作思路、解放思想、提高社区干部综合能力等方式制定了多项针对性对策：一是树立社会责任感，强化社区干部主动解决社会问题的意识；二是树立平民意识，促进社区成员或团体的自由发展和自动调适；三是针对人口工作的复杂性、艰巨性，本着立足于社区居民的公共利益，及时总结开展有效的工作方法与步骤，紧紧掌握社区工作主动权。

（3）统合性成为应对“上面千条线下面一根针”的有效方法

当前，社区过多地承担行政事务，整天陷于考核、检查、评比、验收的繁杂事务，每个社区仅建立的台帐就多达40-60种，社区干部需花费大量精力应付，占用了许多为民办实事的时间和精力。这里的“统合性”是指必须增强统一筹划，增强工作协同。而信息技术的广泛应用，使工作流程更加规范、信息传递更加及时、并联作业能力显著增强。随着“智慧化”程度提高，“虚拟社区”与“现实社区”有效对应，服务渠道和管理方式更多样更通畅，统合能力必定有极大的提高，基层干部建立“社区服务管理合力机制”的愿望必将早日实现。

值得一提的是，在《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》30个重点专项和计划的137个（类）项目和任务中，就包括社区生活服务信息化平台、社区事务综合服务平台等众多以社区作为建设主体或应用主体的项目。这些“统合性”举措可使社区自我服务和自我发展能力持续增加，促成社区为民、便民、利民新格局。

三、现代城市创新社区智慧化服务管理的若干设想

根据国际社会的主流观点，以人为本、自我管理、自我教育、自我服务是社区的基本功能。既然智慧社区是一项创新举措，就需要在工作指导的理念上、实践上“顺应潮流，掌握规律”：

（一）必须强调需求导向的基本原则，把工作创新点放在着力解决社区服务管理最紧迫的诉求和反映最大的问题上

强调“需求导向”是指政府为满足人民群众某一需求，确定一个时期的工作目标和任务，调节相关资源有序展开工作。贯彻“需求导向”，必须紧紧瞄准社区服务管理最紧迫的诉求和反映最大的问题。坚持“需求导向”实质上是“权为民所谋、情为民所系”的深刻体现。当前，我国正以“民生优先”为导向，大力推行基本公共服务均等化，确保改革开放成果为全民共享。社区服务的快速发展应当成为实现“民生优先”的重要抓手。国外发达国家在发展社区服务中的有益经验值得我们借鉴与学习：即吸引多方参与社区服务供给；确保政府的有效监管；提高公共财政投入比例，如挪威、美国用于养老、贫困、卫生、就业等方面的投入分别占政府总支出的65%和60%。

（二）必须把握智慧城市发展的主流，在应用场景上尽可能实现物联化、互联化、智能化

智慧模式下的社区服务管理是指在智慧城市背景下，通过物联网、传感网，实现智能楼宇、智能家居、路网监控、智能医院、食品药品管理、票证管理、家庭护理、个人健康与数字生活等诸多领域创新应用，将把传统社区概念中的居民聚集区逐渐演变为具有智慧功能的“信息综合体”。

（三）必须高度重视对现有资源的综合利用，避免推倒重来的建设方式

智慧社区建设必须注重以往建设成果并对现有资源充分利用，不能以“创新”简单地推翻以往的建设成果，需要颠覆性的“推倒重来”情况是极少的，因此必须慎重对待。具体落实过程中，应把握好三个环节：一是所有项目必须具有长远规划，规划缺失的项目不予立项；二是所有项目实施方案必须对相关工程、工作成果有分析与梳理，对未来拓展和风险有所考量、有所准备、有所对策，对缺乏前后衔接的项目暂缓实施；三是参加项目论证和评审，不能仅听实施部门或技术专家，必须有相关受众代表、专业咨询、项目监管方等多方面人员参加评议评审。由北京国脉互联信息顾问有限公司完成的《首届中国智慧城市发展水平评估报告》表明，创建智慧城市“领跑者”的城市(城区)有北京、上海、广州、深圳、宁波、南京、佛山、扬州等。其中，信息基础设施、示范项目和规划方案三项指标超过49%的平均得分率，分别为58.93%、56.07%、54.29%。这表明，注重顶层设计规划先行，注重基本设施建设，通过试点示范引导的意识正在逐步加强。

（四）必须高度重视社区的实际需求，避免智慧社区建设项目只在形式上“标新立异”和工作上的“自拉自唱”

在智慧城市建设中需要突破瓶颈解决问题，有些问题需要用创新的思维、创新的方法才能更好地解决。对此，一些管理者心中可能比较倾向用“标新立异”的方式进行“创新”。要知道标新立异本意是指独树一帜、另起炉灶、别出心裁，但如果出发点是为“创新”而进行形式“创新”，而不注意实际需要和实际成效，则往往会陷入“自拉自唱”的境地。工作中必须避免主管部门“一厢情景”的现象。提高项目成功机率（减少失败概率）是最有效办法是“走群众路线”，切实从群众迫切需求出发，广泛听取群众意见，努力使主观设想与客观现实相结合，让社区居民群众满意、让用户满意是最重要的。

（五）必须高度重视与总体规划相一致，避免智慧社区建设出现短期效应

要正确处理全局与局部的关系，智慧社区建设必须在智慧城市的大战略引领下进行，这样才能避免因“方向性错误”而造成的“短期效应”。目前，有一些街镇急于求成，在没有全面理解智慧城市建设目标和主要任务情况下，匆匆忙忙进行“抢先”，这可能会造成眼前可能解决一些社区需求，但长远未必符合全局趋势，对这种风险应该有所防范。同时，应高度重视分步实施逐步完善，避免追求大而全、一步到位的“跨越做法”。任何事物的发展都有其内在规律性及自身特点，任何思路的形成都应最大限度地建立在洞悉这一内在规律和自身特点之上，不能用主观热情代替客观规律。要用发展的眼光辩证地看待自身优势和劣势，做到四个分清：分清前后逻辑，分清远近目标，分清急缓任务，分清前后计划。要善于用逆向思维的方法使工作更加紧密。

（六）必须高度重视发挥社会服务资源的最大效益，避免政府一方“单打独斗”

客观地讲，目前社会各方对智慧城市、智慧社区的关注与热情差别较大，其中政府为抢占城市发展领先地位积极推进智慧城市建设，少数企业为创造商机也举起智慧城市的旗帜，但整个社会的关注度还不太集中，尤其是市民对“智慧”的认可度还比较有限，积极性远未高涨，观察者远比参与者多。原因是什么？因为广大市民、众多企业更愿意用实际感受、具体成效去判断、支持和参与一项战略。总之，应避免出现单靠政府冲在前面，而企业有利则上、无利则让的局面。我们必须认识到，政府一方的“单打独斗”是最不经济的工作方法，政府更应该是扮演规划引导者、秩序管理者、服务保障者的角色，让企事业单位成为市场运作的主体，让广大居民群众成为社区建设的主人翁。政府必须通过整合与激发，充分调动全社会的积极性，才能更好地发挥社会各类资源的作用，有效推进智慧社区建设。

责任编辑：王缙