投资商参与城中村改造项目的法律模式研究

闫拥军

近几年，随着我国城市化的高速发展，城市规模不断扩大，城市空间不断向外扩张，城市周边的农村不断被纳入城市版图，被高楼大厦所包围，成为“都市里的村庄”——“城中村”。

“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已成为我国城市发展的障碍，目前全国各城市都在对其进行着相应的改造。“城中村”的改造必然要涉及到农民的利益和农村的稳定，涉及到全面建设小康社会伟大战略目标的实现和社会主义和谐社会的构建。本文针对“城中村”改造中所存在的各种法律问题，尤其是土地国有化、城中村改造模式、投资商参与城中村改造的途径进行分析和理论探讨。

城中村改造的概念

我国目前尚未对城中村改造进行专门立法，“城中村改造”一词也并无准确的法律定义。笔者通过分析和总结认为,城中村改造是指根据城市社会经济发展计划和城市总体规划，将城市规划区范围内村庄的村民转为居民，撤销村委会建立居委会，农村集体经济组织改制为股份制经济组织，集体土地依法征收为国有土地，按照城市规划、建设管理规定进行建设的行为。

城中村改造中涉及的法律关系

（一）城中村改造中的法律主体

1.城中村所在的地方政府

地方政府在整个征地过程中起主导作用，在征地关系中处于核心地位，扮演了最重要的角色。

2.城中村内的集体经济组织

我国法律规定，农村集体经济组织是农村集体土地的所有者。集体经济组织应当是城中村改造的首要利益主体，农村集体经济组织是城中村改造项目中不可或缺的主体，其既可作为城中村改造的被改造人，也可作为城中村改造项目的改造人。但依据目前的中国国情，相对于地方政府，村委会往往成为半官方的“自治组织”，在改造中处于从属地位。在城中村改造过程中，集体经济组织一方面要贯彻执行上级政府的各项行政命令；另一方面，又作为农民利益的代表维护本集体农民的利益。

3.农村集体经济组织的村民

农村集体经济组织的村民是城中村改造中最重要、最直接的利益主体，村民作为农村土地的承包经营者和使用者，根据《村民委员会组织法》，城中村改造方案和安置方案均要经过村民代表大会通过，由此确定村民的决策地位应该最高，但是现实中，农民的决策地位最低。城中村改造能否顺利进行，主要取决于城中村内村民的利益是否得到妥善的法律安排和制度保障。村民最为关注的是自身利益是否最大化。城中村农民利益主要有三部分：个人财产；集体财产；村民以后的社会保障。许多时候，村民对城中村改造中安置方案不满，村民可能采取上访等措施保护自己的利益不受损失，进而影响改造工作的顺利进行，甚至导致城中村改造项目停滞。

4.投资商

投资商倚仗其资金雄厚，开发经验丰富的优势，弥补了政府和经济组织自身资金不足的问题，投资商为追求土地开发利润收益的最大化，倾向于使其开发经营成本最小化。

（二） 城中村改造的法律客体

城中村改造涉及法律客体包括：土地、住宅、违章建筑物、村内市政基础设施、村内的文物古迹、工业厂房等。

1.土地

集体土地转变为国有土地是城中村改造的重点。在实践中，政府曾经采取征收和确权两种方式改变土地的性质，但随着国家政策的调整和《物权法》的颁布,国家从法律上已经切断了集体土地通过确权的方式转为国有土地的途径,征收成为集体土地转为国有土地的唯一方式。

2.宅基地上的住宅

在城中村中，村民的住宅各式各樣，质量参差不齐。有的宅基地上，村民为了获取出租利益，全部建造了房屋，盖了三层到四层，甚者造七层者也有。有的院落比较大，房屋较少。在拆迁安置过程中，如何平衡村民的利益，是投资商必须要慎重考虑的问题。

3.违章建筑

在城中村形成的过程中，由于城市建设和规划管理的低层次，村民为了解决自身的住房问题，或者是为了出租房屋获取租金的利益，村民在自己的宅基地或村上的闲散土地上建造的大量的房屋，而这些房屋大多没有经过任何规划、报批、报建。对于这些没有任何手续的房屋，如果一概的按照违章建筑，不予补偿，不符合实际。笔者认为，应该在拆迁安置方案中，对于不同的房屋应当予以区别对待，合理的补偿。

4.非住宅

非住宅是指除了住宅以外的非居住用房屋。它包括村内市政基础设施、文物古迹、工业厂房等。在城中村改造中，非住宅的难点主要是房屋性质的认定问题，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》要求，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已经依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限、纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行法律法规补办手续。另外，非住宅房屋安置补偿主要包括房屋补偿金、停产停业损失补偿、搬迁费用、人员安置费用。房屋补偿金是非住宅房屋补偿安置的主体，一般以房地产估价机构对被拆迁房屋进行市场价值的评估为基础进行核算。

（三）城中村改造中不同主体间的法律关系

1.民事法律关系

主要包括：建设单位与被拆迁主体的拆迁补偿法律关系，建设单位与城中村内物业承租人、抵押权人、继受人之间的法律关系，建设单位与拆迁公司之间的法律关系等。

2.行政法律关系

主要包括：改造主体确认审批法律关系、土地审批法律关系、土地征收行政许可法律关系、对违章建筑的行政处罚法律关系、强制拆迁行政法律关系、规划许可等法律关系。

城中村改造的常见模式

（一）政府改造模式

政府改造模式，是指由地方政府作为城中村改造活动的主体，全面负责城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆迁补偿方案、村民安置方案与村民安置过渡等方案的制定和具体实施，包揽与城中村改造有关的所有工作的一种改造模式。

（二）村民自我改造模式

村民自我改造模式，是指政府无须投入财政资金，提供优惠的改造政策指导城中村改造活动，由城中村村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务。

（三）半市场化改造模式

半市场化改造模式是在村民自我改造模式的基础上，通过市场机制引入有实力的社会投资商，借助其雄厚的资金、技术实力和建设经验，通过签订合作协议的方式明确彼此的权利义务，合作完成城中村改造的模式。

（四）市场化改造模式

市场化改造模式又称投资商主导的改造模式，即地方政府公布本地区的城中村改造方案和要求，将开发用地和建设用地捆绑招标，并提供相关的优惠政策，投资商通过市场化的投标方式获得城中村改造的主体资格后，通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设等方案的实施的改造模式。

投资商参与城中村改造的方式

投资商通过前述的招拍挂或委托协议途径进入城中村改造项目后，需要结合当地实际情况，采取最切合实际的形式进行城中村改造。总结现有的法规和案例，改造城中村大致有两种形式，投资商可以具体选择通过单独开发方式或者合作开发方式，进行城中村改造。

(一) 单独开发方式

单独开发方式，是指投资商自行成立项目公司后，以项目公司为改造项目的主体和平台，通过一系列协议明确项目公司在改造项目中的权利义务，投资商不与村集体经济组织发生股权交易或进行其他方式合营。项目公司将担负城中村改造方案和相关协议规定的义务，同时作为改造土地的使用权人，享有土地开发建设后的收益。

(二) 合作开发方式

1.法人型合作改造方式

村集體经济组织与投资商经过协商，并经村民表决通过和投资商股东会表决同意，双方共同出资，组建城中村改造项目公司，通过出资方式、出资和股权份额、股东会、董事会和经营团队的制度安排，共同实施城中村项目拆迁、土地取得、项目建设、项目销售和回迁安置等事宜。

由村委会以城中村改造的土地出资，我国《公司法》规定的两种公司形式，均允许以土地使用权作价出资，并且对土地使用权的出资比例没有限制。投资商提供资金，双方共同成立法人型项目公司。在公司章程中约定双方的权利义务。法人型合作改造模式最大的优点是避免了在城中村改造过程中招拍挂引起的第三方抢拍的危险和土地变性的法律障碍。

2.合同型合作改造方式

村集体经济组织与投资商协商，并经村民表决通过和投资商股东会表决同意，以投资商的名义或者两者共同的名义实施城中村项目拆迁、土地取得、项目建设、项目销售和回迁安置等事宜，村集体经济组织（村民）与投资商签订合作开发合同，约定各方的权利义务和项目利润分配。 目前投资商多采用这种方式。

投资商参与城中村改造的程序

笔者结合各地城中村改造的程序，总结投资商参与城中村改造的主要步骤：

第一步骤：投资商和城中村集体经济组织签订拆迁改造合作协议。

在城中村改造中，投资商与城中村的集体经济组织签订拆迁改造合作协议，就城中村改造的范围、改造原则、费用支付、双方的权利义务、违约责任、特别约定等事项进行约定。

第二步骤：投资商主导编制城中村改造方案。

第三步骤：将合作协议和城中村改造方案（包含拆迁补偿安置方案）经村委会村民批准。

投资商在与村委会签订合作协议后，必须经村民会议或者村民代表会议表决通过，将表决结果作为协议的附件，避免因协议无效而引起自身重大损失的不利后果。

第四步骤：投资商与村委会共同申报政府批准，政府将该村列为城中村改造计划。

政府批准的城中村改造计划实际上是对村集体经济组织或者投资商改造地位的确认，并对村集体经济组织或投资商的权利范围以及改造计划性质给予确定。只有经过批准的城中村改造计划，才使得改造者的地位得到确认，同时确认该改造计划的性质。

第五步骤：由政府主导拆迁补偿、安置和开发建设。

第六步骤：政府组织招拍挂，让前期参与的意向投资商获得土地。

政府通过制定为“城中村”改造项目投资商量身定做的特殊规划条件，避免第三人对改造范围内地块土地使用权的恶意抢牌行为。

结语

城中村，是中国城市化过程中的一种独特现象，是乡村——城市转型不完全的产物。其在建设用地上被城市用地包围或与城市用地相互交错，在经济、社会、文化、景观等各个方面引致一系列问题。城中村的改造是推动城市化建设，促进城乡一体化发展、构建和谐社会的重要一环。城中村改造势在必行,投资商参与城中村改造，解决了城中村改造的资金缺口，盘活了城市经济发展，改善了居民的居住环境。作为我国城市化发展中的特有现象，我们应深入分析城中村改造的法律关系、投资商参与的模式、途径。城中村的改造纷繁复杂，牵涉到方方面面的制度和问题。这需要法律工作者不断地探索以及行政机关乃至全社会的共同努力。

（作者单位：盈科律师事务所）