诊治农地流转两大症结

赵方忠

农地流转能否成功的两大利益主体农民和农业专业合作社，经理论界的不断论证还原而逐渐清晰，但时至今日，农地流转在京郊大地的推行依然艰难

土地是农民最基本的生产资料和维持生计的根本保障，是农民家庭最重要的财产。农用土地的流转，既直接影响农民移居城市的方式，也间接制约着农业规模化经营的步伐，这也是中国城市化和现代化转型面临的主要挑战。

北京市委书记刘淇早在2010年的北京农村工作会上就明确要求，把农民的土地等权益确权到人，实现流转，使首都农民成为有资产的市民。

“使首都农民成为有资产的市民”，是新的历史时期解决首都“三农”难题，率先形成城乡经济社会一体化发展格局的重要举措。公开资料显示，北京的农村面积占据了整个城市的86%，因此，推行农地流转不仅关系着维护农民财产权利和经济利益，也是增加农民收入，让农民过上更加幸福和更有尊严生活，实现首都共同富裕的重要内容。

其实，有三大优势决定了北京大规模推行农地流转的可行性：其一，北京有着巨大的农副产品消费市场，对于承接农地流转的农业龙头企业而言，尽管流转的年租金可能稍高，但可以有效减少运输等经营成本，并降低市场经营风险；其二，得益于近几年北京都市型现代农业的兴起，北京集聚了一大批农业龙头企业，对于农地流转有着巨大的市场需求；其三，由于北京服务经济的快速发展，北京每年都会有大批的农民从传统的农业耕作中转移就业，这些农民对土地的依赖日益减轻，具有强烈的流转意愿。

悄无声息中，北京的土地确权工作已平稳推进。日前，北京市副市长夏占义对外宣称，截至2010年，北京已对466万亩农村承包土地进行确权登记工作，对1330万亩集体林地进行林权制度改革，广大农民获得了对农村承包土地和集体林地的处置权、经营权和收益权。

土地确权取得积极进展，给了首都农民增加财产性收入的机会。而尽管有关各方均认可农地流转的好处，但近年来由农村土地问题引发的群众上访和群体性事件却有增无减，这也反映出了农地流转的复杂性和困难程度。

农地流转在国内摸索数年，决定农地流转能否成功的两大利益主体农民和农业专业合作社，也经理论界的不断论证还原而逐渐清晰，但时至今日，农地流转在京郊大地的推行为何依然如此艰难？

症结一：农民流转意愿不强

农地流转可以增加郊区农民的财产性收入，夏占义副市长公开展示的数据足以证明：2010年北京农民人均财产性收入1590元，占农民人均纯收入的12%，对农民增收贡献率达到18.2%，远高于全国2.5%的平均水平，居全国之首。

收入的增长多是受益于北京农地流转模式的探索形成。据了解，参与农地流转的北京农村，大多数为农民将农地流转到农业专业合作社，再由合作社集中流转到农业龙头企业。同时，农业龙头企业与农业专业合作社形成契约关系，一方面制定标准委托合作社组织农产品的生产，另一方面负责农产品的回收及深加工。

如此一来，不仅保持了农用土地的性质不变，农民还可让从中获取三份收益：由合作社支付的、在规定年限内稳步增长的土地租金，在自有土地上为龙头企业耕种获取工资性收入，从合作社的收益中获取红利分配。

对于农地流转的好处，如今的京郊农民早已熟知，但在现实中的推行却依然不畅，最初多为合作社的缘故。据调查，作为农民的自律组织，初期成立的大多数农业专业合作社因属于新鲜事物，多由村干部领办，而现实中多数农村都存有村级社会矛盾，这些矛盾的形成又多与村干部密切相关，其影响传导到农地流转上便演变成，大家都认为农地流转是好事，但出于个人对村干部的不同看法，总会有一些村民会从中阻挠。

这种现象在农业合作社兴起的初期曾经普遍存在，但随着时间的推移，合作社的发展也逐步成熟，其发起人也逐步由村干部演变成为农村的能人，因村级矛盾导致的农地流转困局也随之缓解。显然，这并非是农民不愿意流转土地的根源所在。

与农业专业合作社打了数年交道的密云农业专业合作社服务中心主任王良忠认为，现阶段，农民愿不愿意流转农地主要取决于当地的劳动力是否得到了充分就业，如果没有充分就业，也就意味着农民仍把农地种植视为主业，家庭收入也主要来源于此。

根据初步掌握的情况，王良忠指出，尽管近年来，北京市每年都有6万名农村劳动力实现转移就业，但农村特别是远郊的农村地区，仍有大量的家庭收入主要来源于农地种植。

而更为不利的是，拓宽京郊农民的就业渠道也面临窘境。一方面，相比全国，北京城乡居民的整体收入偏高，消费水平也相对较高，而农民的素质和劳动技能却没有太多显著优势，京郊农民就业“高不成、低不就”的现状颇为突出；另一方面，北京城镇化水平的提高也讓政府在农民就业安置方面的腾挪空间相当有限，据统计，与第一次农业普查时相比，北京二次农业普查时农村镇区面积扩大了1倍，镇区人口增加了1.67倍，在这一进程中，因宅基地流转搬迁上楼而致富的农民大有人在，这些近乎一夜暴富的农民不仅不愿意出去工作，而且还乐得在田间耕种自己的一亩三分地，对于农地流转意愿并不强烈。

“流转土地的收入达不到农民的收入增长预期，无法满足农民的日常生活需要，也是农民不愿意流转的重要因素。”一位市农委相关人士表示，尽管在北京一亩农地的流转费用平均在1千元左右，而且都确立了稳定的增长机制，但仍然比不上北京农产品价格的翻番增长，如今“十块钱只能买几棵葱”已经变得非常普遍，这让农民深刻地感觉到，一亩地1千元仍然不足以购买一年生活所需的农产品，即便是加上工资收入和合作社分红也只能做到勉强持平，但由于国家对于农村各种税费的相继取消，若是自己种地，尽管一年下来一亩地的净收入仅有六七百元，可这是一户家庭从土地中收获的纯收入，重要的是还可以省下购买农产品的大部分费用，两相比较，自然是自己种地更为划算。

症结二：合作社处境尴尬

农民的农地流转意愿有待增强，联结农民与农业龙头企业的农业合作社也遭遇到了发展的“天花板”，亟待发生深刻改变。

对于农业合作社在中国农业和农村未来发展改革中的重要作用，中国社科院农村发展研究所所长张晓山曾指出，农民群体在农业产业链中长期处于弱势地位，通过组建合作社，有助于增强整个农民群体在市场上的谈判地位，更可有效地抵御市场风险。

现实中，随着合作社与企业合作的不断深入，以及人们对农产品安全的关注度提高，双方的合作内容已从简单的“你生产、我收购”转变为“履历农业”：农业龙头企业通过合作社，对整个农业生产流程实行档案化管理，引导农产品价格的合理增长，并对生产工艺提供技术服务，对农民提供技术培训，保证质量安全。

这种变化同样影响到了合作社的发展态度，特别是耳濡目染了传统的农产品经龙头企业精深加工之后产生高附加值的全过程后，合作社开始从最初对农产品“统一生产、统一销售”的初级目标转而瞄向农产品的精深加工。

合作社的主动转型本是好事，其涉足深加工之后产生更大的效益，意味着对入社农民利润分配的额度将会增加，将有助于农民财产性收入的增长，但对于转型时出现的新问题多数合作社却是始料未及。

王良忠告诉记者，合作社要做深加工就要建设生产车间，需要到相关部门进行立项，而合作社作为一个农民自律组织，根本不具备立项主体资质，若是注册公司，合作社的注册资金筹集也是一大难题。

“即便是可以建设生产厂房，合作社精深加工的产品要进入市场也不容易。”张晓山指出，成为一个真正市场化的合作社，要求其必须申请获得诸如QS食品安全认证、有机食品认证等一些资质，若需要开展出口业务还需要向相关政府部门提出申请，获取进出口权限，但现行的《农民专业合作社法》中对于合作社如何开展深加工、如何获取相关资质和权限并没有做出明确规定，没有规定反映到实际的操作上就形成了管理的真空，这使得以合作社名义向相关政府部门提出上述申请时，往往得到的回复是，因没有法律依据无法受理。

政策的局限性极大地掣肘了农业合作社的转型发展，多数的区县政府也曾经进行过多种突破性地尝试。比如，在密云县政府的协调干预下，密云奥金达蜂业养殖合作社成功办理了工商营业执照，并申请了QS等相关资质和进出口权限。但对于这一成功案例，采访中王良忠一再强调这只是一个特例，因为蜂蜜产品进入市场只需进行灌装、外包装等粗加工，在协调相关部门时密云县有意回避了深加工的提法，“奥金达合作社充其量可称之为试点，因为自此之后，密云再也没有过类似的成功案例。”

张晓山认为，相关的法律由于是在合作社成立的初期制定，对今后的发展并没有做到充分的预估，它理应随着合作社的发展而不断修改和完善。

除此之外，农业人口逐年减少的现实也左右着合作社的成长，密云下屯芦笋种植合作社理事长肖庆岭就告诉记者，农业工人的逐年减少已经成为制约农业合作社发展的一大难题，以密云河南寨镇下屯村为例，1991年时全村的农业人口为642人，2011年统计时仅剩下了380人，在农用土地数量不变的情况下，北京农村的农业人口正在以年15%递减的速度在流失，而农业工人主要是由原来的农民转变而来，农民的减少则意味着农业龙头企业和合作社所需的农业工人随之大幅减少。

种种迹象表明，在农地流转中发挥重要作用的合作社，其发展处境遭遇了前所未有的尴尬，产生的直接结果是合作社的裹足不前，深层次的影响则是合作社的收益只能在一定的区间内产生波动，难以担负起农民收入实现持续增长的重任，进而对农地流转的有序推动产生了消极意义。

“二次分配”解难题

农民对于土地流转的意愿不强，被喻为“农民靠山，企业基石”的合作社又进退维谷，积极有序推动农地流转的道路越发迷雾重重。

王良忠认为，以现在的发展实际看，单纯地确立土地流转租金的增长机制可能不行，要解决上述矛盾，需要设计一个有关各方的利益联结机制，让各方的关系更加紧密。

如何建立更紧密的利益联结机制？肖庆岭领办的下屯芦笋种植合作社被视为成功的探索，农业部农村经济体制改革与经营管理司孙中华司长曾赞其为“土地流转工作的先驱，现代农民合作社中的优秀典范”。

据了解，下屯芦笋种植合作社于2006年由53户社员本着“入社自愿、退社自由”的原则，自筹资金60万元，对全村的1160亩地，以每年每亩支付村民土地保底分红600元的形式，流转承包土地经营权15年，每三年递增100元，进行集约化管理，统一种植芦笋。截至2008年，初步形成了以下屯种植合作社为核心，辐射周边7个村5000亩土地的芦笋产业区，土地入社农户达到1100户，4000多口人。到2010年12月份，合作社总资产达9855万元，其中固定资产7246万元，形成了集种植、加工、销售芦笋为一体的完整产业链。

肖庆岭告诉记者，在利润分配方式上，合作社所获得纯利润的60%按照村民入社土地亩数平均分配，40%作为资金股份分红进行分配，以达到“对内不以盈利为目的，对外追求利润最大化，进而保证全体社员的最大利益”目标。

即便如此，2009年下屯芦笋种植合作社同样遇到了发展难题。一方面为了争取合作社更大的利益，与农业龙头企业的合作常有小的摩擦发生，另一方面合作社拟涉足深加工并计划自营出口农产品，和大多数合作社一样，同样陷入无法立项、难以获得资质等困境。

经过利益权衡与大量的市场调研后，肖庆岭决定以合作社为投资主体，出资3056万元，并以合作社形成的固定资产为抵押，向银行申请贷款，再加上自然人出资，共同组建成立北京千盛绿阳农产品加工有限公司，从事芦笋等农产品的深加工及进出口业务。同时，公司与合作社确定长期业务合作关系，指导合作社的农业生产，并以市场价收购合作社的农产品。

由于合作社是公司的投资主体，依据合作社在千盛绿阳公司中占有的股份比例，公司每年要对合作社进行利润分配。其中，合作社从公司利润中获得的分配收益，40%仍依据合作社利润分配原则进行分配，60%则用于合作社资本积累，偿还贷款本金利息。

与以往合作社引入龙头企业相比，合作社举办的公司，其盈利后获得的部分收益还会回到合作社，农民也会因此获得农产品增值后的二次利润分配。由于经过了公司的深加工环节，销售的对象又是终端客户，获取的利润则远大于合作社，而随着公司的不断发展，二次分配的总量也会随之增长，公司、合作社、农民之间的关系也因此形成了‘一荣俱荣、一损俱损的利益连结体。

“合作社引入的农业龙头企业，追求的是公司利润最大化，但最大化之后与农民并无直接的关系，而合作社自己办的企业，追求的同样是利润最大化，但因为有了二次利润分配，最大化之后便与农民的收入相挂钩，农民对于流转土地的长期增值收益便有了保障，而合作社的发展困局也迎刃而解。”肖庆岭特意向记者强调了“合作社办公司”与“合作社引入公司”的本质不同。

“二次分配”看似在事关农民收入增长的机制设计上迈出了重要一步，但由于合作社的理事长和公司的董事长同为肖庆岭一人，外界其实对于合作社办公司也曾有过这样的担心：为规避对合作社的利润分配，公司会不会做假账，甚至会不会把每年的盈利做成亏损，而这在财务操作上其实并不难做到。

对于这种担心，密云县政府和合作社均采取了积极措施。一方面，由于下屯芦笋合作社享受了一些政府的支农政策资金，也通过密云农业专业合作社服务中心，以合作社和公司的名义分别向国家开发银行北京分行申请了贷款，根据规定，合作社和公司的财务必须托管到密云农业专业合作社服务中心，以此实现财务透明化管理；另一方面，合作社内部专门成立了由多名社员组成的监事会，定期对公司和合作社的财务状况进行审计监督。

“‘二次分配是机制的创新，技术层面的设计根本不是问题。”在王良忠看来，不管是合作社办公司，还是合作社引入公司，企业对农民进行二次利润返还的机制创新都将成为一種趋势，否则为农业企业强大提供支撑的农地流转就会陷入僵局，“受下屯芦笋合作社的影响，之后密云引入的农业龙头企业也都对合作社开展了二次利润返还，比例则是依据双方的谈判灵活确定，受此带动，密云的农地流转推行的相对顺畅，已经走在了全市的前列。”