新帝国体系中的制度霸权与治理路径

高程

[关键词]美国；新帝国；国际规则；制度非中性；对华战略

[摘要]本文运用制度经济学的理论框架，分析了美国通过非中性的国际规则来构建新帝国体系的逻辑和路径。美国霸权的核心驱动力在于，通过对国际机制和规则的主导，来维系新帝国体系的运转和治理，并从中获取霸权收益。美国精英阶层对于中国崛起的最主要关注，并非在于传统霸主国对于崛起国武力挑战的担忧，而是崛起的中国是否会在美国全球统治所依赖的制度领域挑战其权威，甚至成为其竞争者。因此，以现阶段美国的相对实力及其走势，对华长期战略的定位在于有效利用并塑造国际规则及国际机制的非中性性质钳制中国影响力的扩展，最大程度降低中国在美国战略重心地区成为其制度竞争者的可能性。

[中图分类号]D815

[文献标识码]A

[文章编号]0257-2826(2012)05-0057-09

一、引言

罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈等新自由制度主义者认为，在国家间财富和权力不均衡分配的现实条件下，由不对称的相互依赖产生了国际合作的需求，而合作必须通过美国主导的国际制度和机制来实现①。但他们似乎有意回避了，国家间财富和权力分配不均衡的现实和不对称依赖关系的形成在很大程度上正是国际体系对大国所制定的国际规则产生依附性的结果。关于行为体得自规则的收益方面的研究受到以诺斯为代表的制度经济学家的特别关注②。不过，制度经济学家们的主要着眼点在于揭示国家之间经济绩效差异背后的制度原因。本文借鉴了该学派的分析方法，但关注的焦点则在于把制度经济学视角扩展到对国家关系和国际体系的分析之中。相对于制度经济学传统框架中所重点讨论的所有权结构和一般性国家理论而言，本文更为侧重分析非中性的国际制度与大国霸权体系之间的关系。

在实施过程中，对不同群体、国家或经济体意味着不同结果，其损益程度有所不同的制度，被经济学家称为“非中性制度”。制度的非中性不仅体现在国内规则范畴，它的逻辑同样适用于国际规则领域。在国际体系中，非中性规则的歧视性程度高低、适用范围大小和执行力度强弱在很大程度上决定着一国之国家利益的获得、保护及扩展。因此，在大国无战争的国际环境中，大国之间的竞争在某种意义上便集中体现为对国际规则制定权和解释权的争夺与博弈。

二战后出现的绝大部分国际机制和规则，是根据美国的利益而建立的。而美国正是通过对这些机制和规则的主导，维系着以其为核心的新帝国体系的运转和治理，并从中获取收益。正如米尔斯海默所指出的，国际体制基本上反映了国家实力在世界上的分配，它建立在主导国家对自身利益的计算之上。现存的国际规则主要表达了作为支配性大国的美国之国家利益①。在业已成型的国际金融和贸易体系中，制度非中性的特点十分突出。在倾向于主导国家的非中性国际制度的运行过程中，权力和利益的非中性分配不断深化着国家间不对等的状态。一方面，美国建立的国际制度网络，极大地加强了它在国际社会的影响力和特权；另一方面，美国国家利益的实现也高度、敏感依赖于其对国际规则制定权的主导，以及这些规则适用范围的扩展。

二、制度霸权与美国主导的新帝国体系

约瑟夫·奈对过去5个世纪现代国家体系的分析表明，不同时代的帝国发挥关键作用的权力资源不同。而20世纪美国的帝国统治特色，正是有赖于它的文化普世和对国际规则的主导。美国的资金、技术以及商品对世界市场的渗透为战后重塑国际秩序提供了物质基础，而且这些经济活动背后体现的所谓美国式商业文化理念，即将经济利益视为重心的外交模式和生活方式，对整个世界产生了普遍影响。文化和观念领域的“软实力”作为非正式制度的一部分在国际社会发挥作用，对美国在全球建立和扩张规则起着重要的辅助性作用。在以上硬实力和软实力的基础上，美国建立了以其为中心的帝国体系，并在相当程度上把握着国际规则的制定和解释权。现今的世界秩序正是围绕美国式民主政体与错综复杂的政府制度网络而构建的。美国不但是该体系的最初缔造者，而且它运用权力不断维护着这一以它为核心的世界秩序。它通过控制非中性的国际规则，在全球范围内维系着“美利坚帝国”的统治。

哈特和奈格里的研究显示，今天的帝国和昔日帝国大不一样。从前帝国的建立靠武力征服，然后派官员进行统治。而今天的帝国，本质上看，已经变成了一套法律体系，成为一种保护契约、消除冲突的规范或法律工具，意味着世界市场和全球权力关系向集中化或单一化靠拢的倾向。伴随着全球市场和生产流水线的形成，全球化的秩序、一种新的规则的逻辑和结构正在出现。作为帝国的美国，正是这一规则结构的政治主体，是统治世界的最高权力，它有效地控制着全球交流渠道。

哈特和奈格里对新式帝国统治的“融合一区别一操纵”这三个阶段的概括，大致描述了美国通过规则主导国际社会之过程。在两位作者所说的第一阶段即“包容阶段”中，帝国宏大、自由及多元化的一面得以彰显。此阶段的帝国是“一部普遍融合的机器”，它“张开大嘴，食欲无穷”，努力把所有人吸引或强行拉入它精心织就的秩序网络内，让他们卷入它刻意制造的巨大漩涡中。由于差异被有意识地抑制或忽略，帝国成为“平滑的空间”，所有主体“可滑行于其上，而遇不到大的阻碍或冲突”。在一切主体自愿或被迫进入帝国的控制领域之后，帝国将实施其统治的第二阶段，即“区别阶段”。该阶段的特点是，被接纳的主体之间的差异被肯定和强调。虽然从司法角度看，差异仍被撇到一边，但在文化范畴上，差异则备受帝国欢迎。在更多情况下，帝国并不制造差异，它只是承认已有的或潜在的差异，并对它们进行宣传和赞颂。帝国在其最后的“操纵阶段”中，将充分利用这些差异对纳入其中的主体进行操纵和等级分化，并在有效的控制系统中安排它们各自的位置。帝国统治下的等级有序的国际社会由此形成。

帝国体系对身处其中的其他国家所产生的影响大小，不仅依赖于建立和维护它的帝国之实力，在很大程度上也取决于该帝国维持统治的意愿。美国建立并维持当今的世界等级秩序，因为它可以在这一秩序中获得奥尔森所说的“共容利益”。即在维护这一等级有序的国际社会，向其提供制度公共产品的过程中，作为统治帝国的美国可以获得最大份额的收益。罗伯特·考克斯发展了意大利思想家安东尼奥·葛兰西的见解，认为主导国家最为关键的特征便是，在那些确保其自身及内部主导阶级之优越地位的普遍原则上，它具有获得广泛赞同的能力；与此同时，它能够向其他国家提供某些方面的满足。凯南也说过，“推进本国人民的福利，办法是促进这么一种世界秩序：在其中，这个国家能够对其他国家的和平和有序的发展做出最大程度的贡献，并且从它的经验和能力中获得最大程度的裨益。”“共容利益”推动美国的统治不断超越帝国现有的控制范围，它凭借强大的权力及欲望对发生在其境外的国家乃至个人之间的交易行为施加制度范畴的压力和影响，在美国商人与外国人经济往来的各个角落投射美国的观念及规则，为远超出其直接军事势力范围的贸易和投资活动提供制度性的基础结构。可以说，帝国制度所及之处，便是美国价值和利益的安身之所。

美国的国家利益与现行的非中性国际秩序／制度高度相关或敏感依赖。主导并扩张于己有利的全球规则，是美国维持霸权最重要的制度基础和最有效的手段。美国主导的全球制度的确立和扩张有多种方式。无论是依靠军事实力、政治手段还是凭借价值观念的渗透，其最终目的都是使别国屈从于美国的意志，接受不平等的权力关系，并按照美国制定的游戏规则出牌。建立以美国为主导的非中性的全球规则，既迎合了美国人将自身价值观念普世的热情，也极大地促进了美国商业利益的实现。出于现实利益的考虑，主导全球规则一方面可以为美国营造于己有利的国际氛围、可以在世界其他地区扩大美国的影响，并由此将美国的竞争优势不断扩大。另一方面，国际规则的建立也迎合了国内商业精英集团的利益，将他们获取财富的空间从国内扩展到国外。那些旨在维护和扩大国内某些商业集团利益的国际规则是国内非中性制度在国际的延伸。如约翰·斯威尼所言：为了“保护自己的财产”，美国“公司和银行制定了全球市场规则，并用北美自由贸易协定等协定和世界贸易组织等机构将规则固定下来”。从价值诉求的角度看，四处张贴带有“美国制造”标签的全球规则，是帝国将自身文化和价值观念向外扩张的绝佳途径。在美国人看来，外部世界对美国规则的认同，很容易转化为对美国价值的认同。而且他们认为，国际货币基金组织和世贸组织等机制体现了自由市场经济原则，“与美国社会和意识形态的主流标准是一致的”。

制度工具的有效性保证了美国的价值和利益目标的共融，后者又反过来促进了规则的效率和执行能力。在外部世界建立有效的制度体系，可以增强主导大国的软实力。现有的国际机制或制度主要体现了美国的政治、经济和文化观念，反映着美国式的政体结构和组织原则。美国按照其国内所认可的一套价值原则，为其他国家制定行为规范，并诱导或敦促其遵循。如此一来，国际机制或制度便成为美国在全球传播、扩张自身民主制度和文化价值观的有效手段。通过它，美国在外部世界获得更多的价值认同。反过来，美国的价值观念在全球的推广，也提高了其规则的实施效率，从而降低了帝国从外部世界获取现实利益的统治成本。如约瑟夫·奈所言，倘若一个国家所行使的权力，在他国眼里具有高度合法性，则该国实现自身愿望的过程将遭受较少的抵制；假使这个国家的文化和意识形态具有吸引力，那么其他国家就会更乐于追随其左右；如果该国建立的国际规范能够与其内部制度相一致，它便不必通过努力改变自身来适应国际社会；如若此国能够成功劝导说服他国，自愿支持那些引导或限制自身行为的制度，那样它在谈判进程中就无需诉诸代价颇高的强制权力。

三、国际规则非中性与美国的治理路径

第二次世界大战结束后，美国开始着手人类历史上最野心勃勃的国际规则建设。在十年光景中，美国在世界范围内建立了一套多边制度体系：它领导并创建了联合国，使之成为一个全球集体安全组织；它创建了以自由贸易和稳定的货币汇率为基础的国际经济和金融秩序，建立了一系列机制，如关贸总协定、国际货币基金组织和世界银行等；它领导了北大西洋公约组织，在苏联周边地区组建了联盟，在西欧、中东、东南亚和东北亚制定了一系列安全协定。苏联解体之后，美国的首要目标是创造一个增进美国利益的世界秩序，特别是建立一套基于自由贸易和稳定货币汇率之上的自由主义国际经济秩序。这一世界秩序不但要能保证美国的财富和权势不断增长，而且有助于将美国人所珍视的价值观念扩展到整个世界。这些工作为国际政治经济关系提供了一个较为成熟和健全的基础结构。而这一制度结构历经几十年的不断进化，被沿用至今。北约、国际货币基金组织、世界银行、亚太经合组织和世界贸易组织等，现已发展成为具有许多成员和详细决策规则的复杂机构。美国编织了一张巨大的制度网络，然后不断把其他国家拉入到这套政治经济网络秩序中，由此使它们与美国主导的国际秩序紧密联系在一起。依赖于国际制度体系之运作的国家、地区及个人越多，该体系本身也就越难以被取代。在公开或不公开的操作中，美国一直在对这个体系发号施令，为其拟定交通规则，向它施加主导性影响。

世界银行行长由美国总统提名担任的规则，赋予了美国在世界银行日常运作中的主导地位。美国控制着世界银行贷款的提供与获得，这是它对国际货币体系发挥主导性影响的重要原因。吉尔平在看到国际货币体系对各国权力的分配及国家内部各集团利益的分配产生重大影响的同时，也揭示了这一体系的非中性性质。他指出，国际货币金融体系会使各国和各集团付出的代价和获得的收益不尽相同，其中霸主国是该体系中的主要受益者。如今的国际金融体系主要反映了美国的利益。美元在国际货币体系中的作用，是美国霸权的重要基础。作为全球储备与交易货币，美元的特殊地位赋予了美国“铸造货币”的特权，它可以利用美元的信用在世界上坐享来自“铸币税”的巨大收益。其他国家为了获得作为储备货币的美元，必须向美国提供更多的商品和服务。在美国以外流通(或不流通)的美元越多，美国获得的“铸币税”收益也就越大。由于大量流失海外不再“回笼”的美元的存在，美国可以根据它自身的需要增加货币发行量，而不用过分担心国内通货膨胀的危险。它可以不必为了维护自己的货币而提高利率，从而消除了长期贸易不平衡造成的压力。美国向全世界举债，却不必储备任何其他货币，因为它独一无二地享受着“以本国货币为主的外债”。它可以一直通过输出美元或向外国举债的方式来弥补长期的国际收支逆差。1974年，美国和欧佩克之间达成协议，美元成为世界石油交易和确定石油储备价值的标准货币。这极大地增加了美国来自“铸币税”的收入。石油不仅是国际市场最重要的商品，它也是一切现代经济的能量和血液。那些需要石油的国家，通常必须到国际市场上用美元来购买。如此一来，各国对美元储备的需求也就急剧增加。自这种“石油美元”诞生以来，世界上绝大多数的经济体都为美国经济提供了大量的“补贴”。

1988年巴塞尔协议的出台是美国利用其在国际金融体系中的优势地位，建立于己有利的非中性国际规则的一个典型例证。关于由美、英两国倡议的巴塞尔协议在“十国集团”之间成功签订的原因，传统的观点认为，这部分归结于监管者不断增强的、对于国际金融体系所面临之风险的共识，部分归功于美国和英国的领导权①。奥特雷和纳伯斯有力批判了这种流行的观点，他们认为，美国积极促成巴塞尔协议的出台并非出于维护国际金融稳定的考虑，而是为了满足其国内金融集团的利益和转移选民的压力这两层目的。巴塞尔协议体现的是国际合作中资源再分配(亦即我们所称的“非中性”)的逻辑。具体说，1982年的国际债务危机使美国监管当局陷入两难境地：一方面，国内选民不愿承担银行在国际信贷中失败的各种成本；另一方面，美国的商业银行希望通过国际货币基金组织将欠发达国家的债务转移给国内的纳税人。作为对债务危机的反应，美国国会最终决定加强国内银行监管措施。这些监管措施，尤其是对国内商业银行统一设置资本充足标准的做法，使美国商业银行由于面临外国银行的竞争压力，而即将遭受利益的减损。为了保护国内金融集团的利益，美国伙同英国，运用自己在国际金融市场上的影响力推动巴塞尔协议的资本充足框架获得通过。G10决策者在高成本的多边协议和一项更高成本的双边协议之间，不得不选择接受巴塞尔多边协议。巴塞尔协议一旦被国际社会承认，则其他外国银行在监管方面对美国银行的竞争优势将一同丧失。该协议的签订使美国政府走出了两难困境：既照顾了美国民众不愿承担各种风险成本的要求，又迎合了国内银行业不愿承担由于严格的国内监管所导致的竞争成本的要求。如此一来，美国成功地借助了自己在国际规则体系中的主导地位，将本应由国内金融集团承担的成本转嫁给了国际社会。

现有的国际贸易体制同样倾斜于分工链条上端的国际规则主导者，这种倾向性使得分工链条中占优的国家与分工链条下端的国际规则接受者之间的差距不断拉大。美国在很大程度上控制了关贸总协定及后来的世界贸易组织，其背后的原则也主要体现着美国的利益诉求。以沃勒斯坦为首的学者提出了“世界体系学说”，他们的理论旨在揭示基于国际分工体系而导致的国与国之间不平等的状态。在资本主义“现代世界体系”中，中心区国家控制着全球贸易市场的规则和运转，并借此利用边缘区提供的原材料和廉价劳动力，生产加工制品向边缘区销售以牟取暴利。吉尔平在充分肯定了现有的国际贸易和金融体系对美国的收益之后表示：“我们所有偏好，我们全部观点，都支持尽可能长久地维持这种体系”。

国际规则的非中性还体现在主导国对它的区别利用上。作为全球霸主，美国不但要按照自己的意图去建立、修改和完善非中性的国际规则，而且还要垄断违反规则的权力。显然，美国并不是在平等的基础上屈从于它所主导的国际秩序和规则。美国对各种国际机构和国际规则的基本态度是：对符合美国价值和利益目标的，努力维持并加强之；对利弊参半者，试图改造之；对偏离或违背其价值或利益的，则置之不理甚至设法废除之。在多数美国人看来，联合国或其他国际机制是美国价值观及利益的延伸和实现手段，应该以美国国内的原则和利益为核心。这些原则和利益决不能为了国际合作或遵守国际承诺而被损害或牺牲。本尼斯明确指出，“当联合国符合我们的利益时，我们就会利用它；当联合国不符合我们的利益时，我们就会绕开它。”可见，美国建立国际机构和规则的出发点是，希望这些机构和规则成为约束他国而非限制自己的战略工具。2001年，小布什在没有事先同有关各方磋商的情况下，就宣布美国将从关于全球变暖的《京都议定书》和《反弹道导弹条约》这两个国际协议中退出。对此他毫不隐讳地说：“我们不会做任何有害于我国经济的事情，因为生活在美国的人民信奉要事优先”。无论在遵守还是违背国际规则方面，美国都享受着它自己制定的特权。至于何时进退，依照小布什的话说，那要“按照我们的时间表”，在“我们方便的时候”。就美国在国际制度面前的特殊地位，曾担任美国国内政策助理的高尔斯顿更为露骨地表示，美国在国际规则体系中的身份并非“平等成员中的一号种子”，它“自己就是法律，不必其他国家同意就可创造新的国际交往规则”。

如果像列奥·施特劳斯及其美国政策界的门徒所信奉的那样，区分“敌人”和“朋友”，是美国对外政策要解决的主要问题，那么对美国来说，敌友的界定标准在很大程度上正取决于对方对于美国主导的国际规则的认同和遵守程度。托马斯·弗里德曼明确提出，美国现今所面临的主要威胁在于，这个世界上存在着大批不遵守全球化数字经济规则的国家。全球规则主要代表着美国的利益，因而对这些规则的对抗便是对美国的挑战。他由此断言，当今世界主要的分裂带将出现在遵守全球化数字经济之规则的国家与对抗这些规则的国家之间。

四、国际规则非中性视角T的美国对华战略

作为一个相对实力处于下降阶段的全球规则主导者，美国如何面对一个不属于西方民主国家集团之列、且被其视为“异教文明”，然则每年以10％左右的增长率迅速崛起的中国?美国精英阶层深刻认识到，衰落中的西方世界已经不能阻止中国活力四射的发展势头，和与之俱增的各个层面的消费需求。在他们看来，中美关系的核心问题在于中国能否融入以及如何融入由美国塑造的世界，以及未来中美两强之间是否存在于同一规则体系下和平共处的可能性?①真正令美国殚精竭虑的问题是，中国未来在制度和文化等更深层次的较量中是否会成为美国强有力的竞争者，中国的硬实力(包括军事和经济领域的实力)及国际影响力的不断增强是否将改变现有的世界分工格局和利益分配方式，以及崛起后的中国是否会撼动当今美国主导的国际规则体系，进而挑战美国的世界霸主地位及其精心构建的文化秩序。

对美国精英阶层来说，中国庞大的规模能够影响的不仅仅是全球商品市场的价格，它还能影响制度或规则的价格。所谓制度价格，指的是影响制度变迁方向、速度和内容的能力。一方面，由于中国经济的巨大成就，其发展模式将成为更多发展中国家效仿的榜样，其主张也因此比较容易得到它们的响应。另一方面，随着中国经济实力的提高，发达国家在对世界经济、贸易、金融等领域的重要问题进行协调、制定相关游戏规则时，也无法再忽略中国因素的存在。在美国看来，中国的崛起可能会改变国际规则。由于制度存在非中性特征，美国在制定相关的国际规则时，大都是从自身利益出发。某些国际规则在全球范围内的推行甚至是依靠武力强制的结果。美国精英阶层由此认为，强大后的中国必然将对世界规则拥有越来越大的话语权，届时它同样会从自身利益出发，修改甚至重新制定对自己有利的国际规则。

中国迅速崛起给美国造成的压力还涉及一系列更为广泛的意识形态和价值观念问题，其中包括人权、社会制度、文化以及对他国相对影响力方面的竞争。在美国看来，中国是一个异己的价值体系，这个体系在经济领域30年连续不断的成功，给美国主流意识形态带来了巨大挑战。中国正按照自己的模式摸索实现现代化的路径。中国目前所取得的成就不但对美国倡导的“西方民主模式”唯一性展示了经验上的反证，同时还为其他发展中国家提供另一种实现长期发展的道路选择。如今，中国正以不断增长的经济实力影响着周边国家和地区。令美国精英阶层感到深度忧虑的是，一旦中国发展模式不仅在经济上，同时也在政治制度、文化价值观等领域继续取得成功，其行为及示范作用会破坏他们二战之后有意营造及背后支持的全球“民主化”进程。他们进而猜测，崛起中的中国可能会逐渐将美国的势力排挤出亚洲，然后着手建立新的亚洲文化秩序体系。中国在亚洲的文化重建在他们看来，具有历史和现实条件。一方面，传统中国文化在亚洲，特别是东亚拥有深刻的历史影响；另一方面，当代中国增长模式和理念，即所谓“北京共识”，对亚洲发展中国家的号召力正在不断增强。

尽管中国努力强调自身的发展将建立在“和平”的理念上，并试图向世界传达其“和谐”的世界观，但是美国精英阶层评判崛起过程中的中国是否会对美国主导的国际体系之安全和利益构成威胁以及这种威胁的紧迫程度，是基于中国即将拥有的综合实力，而不是其所表达的主观意向。他们认为，实力在较长时期内是客观存在的，它为中国将来挑战西方世界之权威提供了现实可行性；而所谓的意向则是不确定的，随着政治上层的更迭和政策的调整随时可以灵活变化。他们并不过度怀疑，在现有的世界格局和规则体系中，中国崛起的过程会有违和平的途径。他们真正担忧的是，一旦中国崛起以后，对美国的利益意味着什么结果。换言之，他们特别关注的是中国崛起的后果，而不是崛起的方式。在战略上，美国很难容忍像中国这样一个具有如此经济规模且处于迅速增长中的大国长期存在。迅速发展中的中国引起美国的疑虑，不管以何种形式表现，就其核心而言，在于中国的国际责任与权力变化要求世界秩序有所调整，因而触及或可能触及美国的既得利益。美国为了维护现行的非中性国际规则和文化秩序，包括国际分工格局、全球货币体系，以自由、民主、人权为标识的价值制高点，必然会对中国的长期发展设置阻碍。

虽然美国统治阶层在某种程度上，视崛起中的中国为价值观念“异己”的挑战者，但他们同样认识到，与美国历史上其他对手、特别是与前苏联相比，中国在价值和利益两个层面与美国的关系又具有特殊性。中国从未像当年的苏联那样显示出挑战美国制度底线的意图。在美中关系全国委员会上做的题为“中国向何处去?”的演讲中，美国前副国务卿罗伯特·佐立克对美中和美苏关系进行了比较：两者相比，中国不寻求传播激进的反美意识，不认为自己正与全球民主制进行最后的搏斗，不认为自己在与资本主义进行殊死的斗争，也不认为自己的前途取决于废除现行国际体系的基本程序。[20]特别是步入改革开放、融入世界经济体系后的中国，其发展更是为积累财富和改善生活的强烈欲望所驱使。曾先后四次访华的尼克松对此颇有感触。在最后一次访华过程中，他曾作出如下对比：1972年他访问中国的五天时间里，当时的中国领导人“只关心战略大事和苏联的军事实力”，“从来没有提到任何关于经济方面的问题”；在时过境迁的20年后，彼此交谈的“几乎都是经济问题，并且是中国的特色”。他还表示，“尽管他们是共产主义者，而我们是民主主义者，共同的利益把我们更紧密地连在一起了”。

与美国历史上与其他诸大国的竞争关系相比，中美之间有着更为现实和密切的利益纠葛。这尤其有别于冷战期间几乎被切断了经贸往来的美苏关系。美国精英阶层认识到，如果没有中国在经济领域提供的配合，美国将无法维持一个开放的国际经济体系。美国为保持其全球范围内的经济优势，需要中国这一庞大的市场支援。它既有赖于获得中国生产的各种制造产品，同时渴望中国动用其储备对美国国债、其他债券等金融产品进行投资。美国的精英集团在华更拥有巨大的商业利益。他们同时看到，美国在许多重大国际事务及地区事务上也需要中国的帮助和支持。在和中国缺乏有效关系的情况下，美国“对许多国际问题的外交解决方案会变得难以捉摸”。

美国决策界人士在如何对待中国的问题上，其心态通常是矛盾的。在他们看来，中美之间很难寻求到共同的价值观基础，但是两国关系已经深深扎根于共同利益之中。他们认为，虽然“中国的崛起对美国意味着新的挑战”，尽管“两国在价值观念和政治体制方面有重大分歧”，“美国对中国在人权、宗教自由、劳工制度和西藏等问题上的立场持深度警惕态度”，但是“美中双方应当、并且能够共同完成的事宜众多”，不希望“让双方的分歧阻碍两国共同追求的目标”。

面对一个正在迅速崛起的中国，美国既尝试各种途径阻止、延缓它的发展，又不甘心放弃分享其发展带来的巨大利益之机会，而且必须与之合作推行全球战略。因此，美国不得不试图寻找一条既能够有效避免中国撼动其全球霸主地位，同时又在一定程度上容纳中国发展，以确保维护自身既得利益的两全之策①。按照哈特和奈格里的模型，帝国统治通常依次经历“融合一区别一操纵”这三个阶段。在实践层面，根据自身实力和博弈对手的不同，美国会依照成本一收益最大化原则来调整统治顺序。冷战时期，在有意切断与对手在经贸上的相互往来之后，美国对苏联采取了先瓦解、再通过意识形态和制度拥抱之的战略。如今的中国与当年的苏联情况大不相同。先用制度和意识形态对中国进行整合，再试图对其加以区别和控制，是美国目前对华政策的基本思路。

目前看来，鉴于自身实力的相对衰落和不断加深的国际相互依赖，以美国为首的发达国家集团难以行之有效地通过传统“遏制”手段限制中国发展。为了避免中国利用不断上升的影响力在周边建立主导性优势，并进而改变由美国主导的国际秩序，美国大战略的制定目标开始更多转到中国和东亚地区②。为了最大程度发挥这一战略布局的效用，美国精英阶层最倾向的方式还是积极地通过国际规则来平衡或规范中国，令中国成为“国际体系中负责任的利益攸关方”，一方面使其为美国的全球统治分担部分成本，另一方面通过非中性制度钳制中国的发展，这将成为美国长期针对中国的有效战略。

能否令中国接受并严格执行国际规则，关乎美国基本的国家利益。因此自中国进入现代世界体系以来，美国一直努力将中国引导和塑造成符合美国的价值观念、遵守美国主导之国际规则的“融入者”。在中国加入WTO之后，这种趋势更加明显。美国政府通过WTO争端解决程序迫使中国履行其义务，通过中国入世议定书规定监督中国实施协定义务的特殊机制，努力与国内工人、农民、商人和国会保持紧密联系以有效监督中国，美国国会同时专门成立了国会一行政联合委员会，对中国人世承诺进行全面监督。此外，美国还积极促使中国加入某些国际协定和地区组织。特别在亚太和东亚地区，美国一直试图将中国纳入由其主导或深受其影响的地区规则网络，避免中国在该区域成为美国的制度竞争者③。

除了引导中国加入各种具体的国际机制及制度框架内，美国精英阶层越来越倾向于将西方世界作为一个整体，通过包括价值观念在内的一系列“西方规则”对中国进行规范化。在他们看来，美国长期对华战略应放眼于：如何保证在美国单极时代结束后，西方主导的世界秩序能够得以维系，在与其他潜在的规则体系相比，能够长久地占据上风；如何避免在中美实力削长过程中，中国利用其不断上升的影响力去重塑国际体系和规则，使之更有效地为自身利益服务；如何化解崛起中的中国对现有体系中的其他大国，特别是对处于霸主位置的美国日益严重的安全威胁；如何令日趋强大的中国安于接受、至少不去挑战逐渐衰落的美国对国际体系的领导权和其统治地位。美国精英阶层成员对此给出的“良方”是，如果让中国成为西方世界秩序的一部分，那么美国就仍可以有效维持其全球主导地位。他们相信，中国的崛起不会导致美国霸权的转移，因为中国所面临的国际秩序在根本上有异于过去崛起中的大国所遭遇的国际秩序。如今的中国面对的不仅仅是作为世界霸主的美国，它同时还必须面对一个“以西方为中心的体系”。他们颇为自信地认为，这一西方制度体系“开放、完整，拥有广泛和深厚的政治基础”，它“容易参与但很难被推翻”。他们所倾向的战略选择是联合整个西方世界，不断加深西方秩序的根，尽力鼓励中国融入而不是反对这一秩序体系，并努力提高该体系在中国崛起和美国相对实力下降后仍可继续生存和壮大的可能性。

身处以美国为首的西方世界步步为营的制度设计中，中国面临如下一系列相关难题及选择：在一个由美国主导的国际规则网络中，中国是否会重复日本的老路，即接受彻底被同化，成为西方规则体系从属者的结局?面对美国以非中性国际规则为依托的新帝国体系，中国怎样才能将自身崛起的势头持续下去?在美国全球战略的边缘地带，中国是否具有建立另外一套规则体系的空间和可能性?以及，最终中国能否实现一百多年前有志之士所倡导的“接受西方影响、拒斥西方控制”之愿景?这些都是中国接下来不得不面对的时代命题。