鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给形势分析

[摘 要]本文从国家区域发展战略的新格局着眼，分析区域协调发展背景下鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新形势，从而进一步剖析“十二五”及未来一段时期农村公共服务的新任务，并讨论新形势新任务对供给机制创新提出的新要求。本研究发现，鄱阳湖生态经济区农村公共服务的形势是比较严峻的，主要压力不是来自于国家公共服务规划的要求，而是来自于区域竞争的压力和省委省政府确定其走在全国前列的目标定位。

[关键词]鄱阳湖生态经济区 区域竞争 公共服务均等化 供给机制创新

[中图分类号]F323.89 [文献标识码] [文章编号]1674-6848（2012）05-0057-08

[作者简介]江永清（1976—），男，湖北大冶人，管理学博士，江西农业大学人文与公共管理学院讲师，主要从事基层政府治理研究（南昌 330045）。

[基金项目]江西省“十二五”哲学社会科学项目“鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给机制创新研究”（11GL40）的阶段性成果。

Title： A Situation Analysis of Rural Public Service Supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Jiang Yongqing

Abstract： From the angle of the new pattern of Chinas regional development strategy， this paper analyses the new situation of rural public service supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone， furthers to analyze the new tasks of rural public service supply in the twelfth five-year plan period and the years to come， and discusses the new requirements for innovation in supply mechanism brought about by the new situation and the new tasks.This study finds that the situation of rural public service supply in the Poyang Lake Eco-economic Zone is relatively serious， with the main pressure not from national public service planning requirements， but from regional competition pressure and provincial government target location for taking the lead in China.

Key word： the Poyang Lake Eco-economic Zone； regional competition； public service equalization； innovation in supply mechanism

一、鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新形势

（一）从国家发展战略的转变和政府职能的转变看，公共服务已经成为区域间政府竞争的重要部分，而农村公共服务和统筹城乡发展的优势已经成为区域政府必须争取的竞争优势。2008年国际金融危机以来，国家区域发展战略出现板块多元化，国家近年来已经批准的各类区域规划已达21个之多，区域竞争已经不仅仅是经济实力竞争，更重要的是政府服务能力的竞争。而这种竞争将会削弱鄱阳湖生态经济区争取国家支持和资源保障力度，也意味着各区域先行先试的创新和发展成果将成为进一步争取政策支持的前提条件。

（二）从中部地区看，长株潭城市群和武汉经济圈两型社会建设的推进，在农业和农村公共服务方面成为鄱阳湖生态经济区重要的竞争对手。下面以长株潭为例进行比较分析。长株潭城市群地处我国中南部，以长沙、株洲、湘潭三市所辖行政区域为主体，国土面积2.8万平方公里，2007年末总人口1325.6万人，2007年12月，被国家批准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，长株潭城市群的发展上升到国家战略层面。①

十二五期间，长株潭城市群在完善公共服务方面提出了许多重大的政策举措，从长株潭城市群确立的发展战略看，农村公共服务具有很强的系统性和超前性，相比之下2013年的各项目标和标准已经达到鄱阳湖生态经济区“十二五”规划的水平。因此，鄱阳湖生态经济区农村公共服务的标准和体系要立足于国家的整体部署，积极参照周边区域的规划和标准，根据省情进行及时的调整，否则走在全国前列并产生示范的功效和意义就要打折扣。

（三）从我国上升为国家层面的生态经济区看，黄河三角洲高效生态经济区建设的比较效应，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务形成一定的挑战。黄河三角洲地区，是以黄河历史冲积平原和鲁北沿海地区为基础，向周边延伸扩展形成的经济区域。地域范围包括东营和滨州两市全部，以及与其相毗邻，自然环境条件相似的潍坊北部寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱州市。共涉及6个设区市的19个县（市、区），总面积2.65万平方公里，占全省的六分之一。②

黄河三角洲和鄱阳湖是国家批准的两个上升为国家战略层面的以“生态经济区”命名的区域。很显然，黄河三角洲生态经济区农村公共服务的发展对鄱阳湖生态经济区产生直接的影响（见表1）。尽管两大生态经济区虽然在定位和区域上有较大差异，但是两者之间还是具有一定的可比性。

从两大生态经济区农村公共服务的规划目标和政策选择看，黄河三角洲生态经济区与鄱阳湖生态经济区之间的差距并不大，但是这形成了两种潜在的压力（见表2）：一是目标的质量差距，黄河三角洲高效生态经济区处于沿海发达地区，其农业公共服务体系已经相当发达，寿光的蔬菜产业服务体系全国知名。其无论是经济条件和财政支持力度都比鄱阳湖生态经济区好。因此，实施过程的质量和实际软硬件配套则是差距所在，目标定得比较保守实际实现目标的能力就强。二是公共服务执行的压力（见表3）。鄱阳湖生态经济区规划的公共服务要走在全国前列，或者高于中部地区的水平，这样在实施的过程中，就需要进一步调整政策，但是现实的资源和财力条件以及软件不足就会使执行的过程中出现大打折扣。

综上所述，鄱阳湖生态经济区农村公共服务面临着严峻的竞争形势，鄱阳湖生态经济区需要根据规划的要求，加快推进统筹城乡发展的力度，既要激励而为，也要量力而行，不仅注重硬件建设，而且要注重软件配套，才能够在中部地区和与黄河三角洲生态经济区的竞争中取得自身的优势，并产生较好的示范作用。

二、鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给面临的新任务

鄱阳湖生态经济区的农村公共服务的任务来自三个层面，一是国家“十二五”基本公共服务规划；二是省委省政府建设新农村的政策决策；三是鄱阳湖生态经济区规划实施的自身要求。

（一）国家十二五规划及基本公共服务规划，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给提出了新要求。按照胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的政治要求，国家“十二五”规划纲要的整体安排中将包括农业和农村公共服务在内的公共服务成为发展国家战略重要的组成部分。国家基本公共服务“十二五”规划将基本公共服务的范围确定为：公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等11个领域的基本公共服务。国家“十二五”基本公共服务规划，一共包括11个类别，80项具体服务标准（见表4）①。而专门为农村设计的公共服务涉及6个类别，8项具体服务标准。

从国家农村公共服务供给的指标体系看，“十二五”期间鄱阳湖生态经济区农村公共服务的相关指标的压力和差距并不大。已经有4项指标高于国家“十二五”规划标准，有3项标准在鄱阳湖生态经济区规划中已经明确提出不低于或者高于国家标准，只是执行标准的问题。只有新型农村社会养老保险1项的实施需要进一步加大力度。

（二）省委、省政府推进新农村建设，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给提出了新任务。中共江西省委 江西省人民政府：《关于实施和谐秀美乡村建设工程的若干意见》提出 全省农村总体位居“三个前列”、取得“四个突破”、达到“四个提升”，即：村容镇貌及人居环境、基本公共服务、社会保障水平位居全国前列。②

鄱阳湖流域面积占全省国土面积的97.3%，江西省农村绝大多数处于鄱阳湖流域范围。实施和谐秀美乡村建设工程，不仅更好地从源头上保护好“一湖清水”，为鄱阳湖生态经济区建设增添新的动力和活力。而且也进一步提出了鄱阳湖生态景区农村公共服务的新任务。

（三）鄱阳湖生态经济区规划统筹城乡发展的内在要求，对鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给提出了新任务。国务院批准的鄱阳湖生态经济区规划提出了区域协调发展背景下鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给新任务。①

全省新农村建设对于公共服务主要是面上的安排、总体目标和原则要求（见表5），而鄱阳湖生态经济区统筹城乡发展规划项目则是区域性的，是具体的任务和标准（见表6），具有相当的硬性约束，而且该规划已经经过国务院批准，上升为国家发展战略。因此，鄱阳湖生态经济区规划及其实施方案的任务是当前及今后一个时期的硬性任务，需要加大投资和保障力度，才能够推动鄱阳湖生态经济区农村公共服务有实际成效。

三、鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给机制创新面临的新要求

（一）国际经验表明农村公共服务供给机制创新是区域协调发展的关键。从农村公共服务的供给方式和模式来说，世界范围内的农村公共服务供给大体上存在三种模式（见表7）：

鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给模式的选择，需要借鉴国外的三点经验：第一点，就是要按照政府主导的原则，将基本农业公共服务、农村公共服务和基本生态服务作为鄱阳湖生态经济区发展的重要部分，根据公共物品的属性给予应有的政策保障和资金支持；第二，注重建立生产、生活、生态立体公共服务的供给模式，并合理界定和保障基本公共服务的提供范围和责任分担机制；第三，注重政府主导、社会治理和市场参与三者之间的相互协同机制建设，国外的农业合作组织和各种市场主体为公共服务的提供产生了非常积极的作用，鄱阳湖生态经济区各项农村公共服务需要发挥多元主体的积极作用。

（二）从国家公共服务供给政策动向看，鄱阳湖生态经济区必然要先行先试、勇于创新才能发挥示范作用。从国际经验看，农村公共服务有关的农业基本服务和生态性服务是农村公共服务不可忽视的部分。在《国家“十二五”规划纲要》中，基础设施、环境保护两个领域的基本公共服务重点任务纳入公共服务之中，包括：行政村通公路和客运班车，城市建成区公共交通全覆盖；行政村通电，无电地区人口全部用上电；邮政服务做到乡乡设所、村村通邮；县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力；保障城乡饮用水水源地安全等。

因此，从农村公共服务的范围看，鄱阳湖生态经济区已经开始不断拓展范围，农业和生态服务成为重要组成部分，对于鄱阳湖生态经济区而言，这些部分只是农村公共服务体系的一种结构性嵌入问题，而且在规划及其实施方案中都已有了具体的考量，并作出较为详细的安排。因此，生产、生活、生态这三大基本公共服务体系如何进行有效的结构合理安排和体制创新，作为国家鼓励先行先试的示范区，要形成大湖流域治理示范效应，就必须进一步探索农业、农村、生态服务的立体保障和多元合作供给模式。

就机制创新的要求看，国家“十二五”公共服务规划对供给问题进行了方向性的政策引导，并就农村公共服务的供给方式进行了相关制度安排。

鄱阳湖生态经济区规划也明确，2009年至2015年为先行先试、强基固本阶段，主要任务是创新体制机制，夯实发展基础，壮大生态经济实力，初步形成生态与经济协调发展新模式。而先行先试离不开区域协调发展背景下的农村公共服务供给机制创新。如何实现鄱阳湖生态经济区农村、农业、农民基本公共服务的有机统一，生产、生活、生态服务的一体化，对于鄱阳湖生态经济区示范作用发挥具有举足轻重的作用，进而影响到鄱阳湖生态经济区整个战略发展的基础是否扎实，发展的持续性是否充分，发展的模式是否高效和稳定。

四、几点结论

第一，鄱阳湖设生态经济区农村公共服务的形势是比较严峻的，主要压力不是来自于国家公共服务规划的要求，而是来自于区域竞争的压力和省委省政府对农村公共服务走在全国前列的目标定位。

第二，农村公共服务供给的任务拓展范围，公共服务标准提高的趋势明显，相对来说，鄱阳湖设生态经济区要形成示范效应，就必须先行先试，勇于开创区域协调发展背景下的农村公共服务供给机制创新的新局面，但是农村公共服务的主要指标上走在全国的前列从现实上看难度很大，走在中部地区前列也有较大压力，但可以争取，达到全国平均水平以上是切实可行的，具有可操作性。

第三，从供给机制安排上，如何实现鄱阳湖生态经济区农村基本公共服务农村、农业、农民问题的有机统一，构建生产、生活、生态服务的一体化模式，对于鄱阳湖生态经济区示范作用发挥具有举足轻重的作用，也是鄱阳湖生态经济区农村公共服务模式创新的真正意义所在。

责任编辑：王俊