基于主体功能区划的我国区域生态补偿机制研究

[摘 要]本文以我国主体功能区划和建设任务为背景，设计新时期我国建立和完善区域生态补偿机制过程中应遵循的四大指导原则；在此基础上，从宏观层面系统阐述建立区域生态补偿机制的战略原则、政策目标、政策工具、政策重点以及系统设计区域生态补偿机制的财政机制。

[关键词]主体功能区划；生态补偿机制；科学发展观

[中图分类号]X32 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2012）05-0011-10

[作者简介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院教授，博士生导师，博士后合作导师，主要从事生态经济理论与政策、农林经济理论与政策研究。（江西南昌 330032）

[基金项目]国家社会科学基金重大项目“环境保护、食品安全与农业生产服务体系”（08BJY072）；国家自然科学基金项目“基于生态系统功能服务价值的区域生态补偿标准及空间选择研究——以鄱阳湖生态经济区为例”（41261110）的阶段性成果。

Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization

Author： Kong Fanbin

Abstract： Under the background of Chinas major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.

Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次正式提出科学发展观。党的十七大根据科学发展观的要求，提出推进主体功能区布局的战略构想。建立生态补偿机制是我国生态环境领域实践和落实科学发展观的重要步骤，也是我国主体功能区形成机制的重要组成部分。落实科学发展观，推进主体功能区建设的重大发展战略，为建立和完善我国生态补偿机制提供了强大的动力，也为系统设计适合我国国情的生态补偿政策体系和实施战略提供了全新的思路。当前我国正在推进主体功能区建设的步伐，结合这一新的历史背景，以科学发展观为理论指导，以区域协调发展为目标，就建立和完善我国区域生态补偿机制的政策目标、政策工具、政策重点和实施保障机制进行系统设计，从而为我国全面建立生态补偿机制提供总体思路和实施方法，具有重要的理论和现实指导意义。

一、全国生态功能区划与建立生态补偿机制的必要性

2007年7月，国务院发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），明确要求将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中对四类主体功能区的社会经济发展定位作出了明确规定（见表1）。②

2008年7月，由国家环境保护部和中国科学院共同编制完成并发布了《全国生态功能区划》。区划在全国生态调查的基础上，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间的分异规律，进行三级区划，依级次将全国生态功能一级区划分为3类31个区，包括生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区；生态功能二级区共有9类67个，其中包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态调节功能，农产品与林产品等产品提供功能，以及大都市群和重点城镇群人居保障功能二级生态功能区；生态功能三级区共有216个，包括水源涵养功能、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄、农产品提供、林产品提供以及大都市群和重点城镇群等功能区。区划要求：对生态安全有重大意义的水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等重要生态功能区，分级建立国家和地方重点生态功能保护区，并抓紧编制相关规划；要积极探索健全保障重点生态功能保护区的财税、环境政策。全国生态功能区划是基于生态环境保护的产业结构调整和布局的重要决策依据，是依法加强资源开发环境监管的重要尺度，是实施区域生态环境分区管理的基础和前提。

为了实施“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）的生态保护战略，国家环境保护部于2008年9月发布《全国生态脆弱区保护规划纲要》，明确了生态脆弱区的地理分布、现状特征及其生态保护的指导思想、原则和任务，为恢复和重建生态脆弱区生态环境提供科学依据。该《纲要》是我国第一个专门指导生态脆弱区保护工作的长期规划，明确了重点生态功能保护区属于限制开发区范畴，提出生态功能保护区要依据资源禀赋的差异，积极发展生态产业，同时限制高污染、高能耗、高物耗产业发展的总体要求。

实施主体功能区保护战略必将对区域内社会经济发展带来巨大影响，并将在很大程度上改变各地财政收入和支出规模。例如，在限制开发区和禁止开发区以生态环境保护为主要任务，自然资源开发利用、工业发展以及为保证开发等经济活动将受到严重制约，不同区域之间公共服务水平非均等化趋势将进一步加剧。为了实现区域间公共服务水平的均等化，就需要国家加大对限制和禁止开发区域的生态性转移支付和优惠政策的支持力度，以调节地区间财力差距。从这个意义上讲，地区间公共服务均等化目标与生态公共财政的目标实际上是一致的，而基于主体生态功能区划的生态补偿机制，以一般性转移支付为主要组成，最终需要适应主体功能区的建设要求。

二、建立和完善我国区域生态补偿机制的总原则

（一）科学发展、生态文明与生态补偿机制

科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。根据科学发展观的要求，党的十七大提出推进主体功能区布局的战略构想，要求加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，形成城乡与区域互动协调的发展机制和主体功能区，围绕基本服务功能均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。建立生态补偿机制是我国生态环境领域实践和落实科学发展观的重要步骤，是有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策创新的重要内容，也是我国主体功能区形成机制的重要推动。落实科学发展观，建设生态文明，创新机制和体制，推进主体功能区建设等一系列重大战略部署，为建立和完善我国生态补偿机制指明了方向，也为系统设计适合我国国情的生态补偿政策体系和实施战略提供了全新的思路。

（二）“以人为本”作为生态补偿机制的根本原则

建立生态补偿机制应当坚持以人为本，就是要把人民的利益作为出发点和落脚点，把满足人们的生态环境、经济发展和提高生活水平需求作为根本立足点。以人为本是建立和完善我国生态补偿机制的根本原则和战略起点。生态补偿机制是一种利益协调机制，就是运用公共政策工具（如财政转移支付工具、产业政策工具、物质补助以及公共政策引导下的市场工具）科学配置资源，让公共资源朝着有利于协调区域经济社会发展和生态环境保护关系的方向上倾斜，矫正区域和区域人群之间经济利益和生态环境保护责任之间失衡的矛盾，使生态脆弱地区以及重要生态功能保护地区经济社会得到又好又快的发展，当地人民民生得到实质性改善，以此形成区域环境与人的和谐。

（三）“科学全面”作为生态补偿机制的系统原则

建立生态补偿机制需要坚持科学全面的观点。生态补偿机制是一个复杂的系统工程，生态环境问题是自然因素和社会发展因素交织作用的结果，结构性矛盾是导致我国生态环境问题的重要原因。因此，建立我国生态补偿机制需要从自然、历史和社会经济体制等多个方面综合考虑。在建立我国生态补偿机制的过程中，既要充分考虑我国区域之间生态环境的本质差异，遵循自然生态规律，实施差异化的区域生态补偿机制，又要充分考虑我国社会主义市场经济体制和社会主义初级阶段的国情，立足财力和基本国情，遵循经济和社会发展规律，坚持“有所为、有所不为，有所先为、有所后为”的方针，坚持以政府机制为主、市场机制为辅的构建原则，实施重点突破和整体逐步推进的均衡战略。与此同时，还要充分考虑我国行政管理体制，坚持突出中央政府生态补偿行政主体责任，强调地方各级政府生态补偿责任，不断创新区域生态环境保护和生态补偿的政府考核和奖惩机制，通过体制创新，逐步完善政府间生态补偿责任体系；要突出企业和公民的生态环境责任，建立生态补偿的民间权利和责任机制；要尽快建立和完善我国生态补偿完备的法律机制，实现生态补偿有政策机制向法律机制的迅速转变。通过体制创新、机制创新、管理创新以及法制创新的全面推进和协调配合，逐步形成我国生态补偿机制的协同机制。

（四）“协调可持续”作为生态补偿机制的统筹原则

建立和完善我国生态补偿机制要坚持协调可持续的原则。当前，我国社会结构出现多样化、利益多元化的发展趋势日益明显，区域和社会群体利益之间既有协调的一面，也有冲突的一面。生态补偿机制的建立必然涉及中央政府和地方政府之间、地方政府之间、行政权力部门之间、发达地区和欠发达地区之间、城乡之间以及社会各阶层的现实利益问题。因此，要保持生态补偿机制的可持续运行，必须十分注意各利益主体之间的协调。要在合理界定中央和地方生态环境事权的基础上，进一步完善与财力相匹配的生态环境财政的纵向责任，强化中央政府和地方政府的纵向财政支援机制；要按照提高行政效能的原则，重新整合政府部门之间生态环境管理事权，在此基础上规范部门间的财力分配权，形成高效的生态环境管理行政运行机制；要在全国和区域生态功能区划的基础上，界定各阶次区域和各层次政府的生态环境建设和保护职责，明确区域间生态环境效益补偿主体和受体资格，探索建立区域之间、流域区段之间生态环境保护的权责体系，在此基础上，逐步完善和建立政府间横向支援机制；要积极探索城乡之间的生态环境建设和保护协调机制，合理配置生态环境财政资源，加大对小城镇和乡村生态环境保护的投入力度，要尽快完善企业环境保护责任体系，建立支持企业清洁生产的财政税收激励机制，严格企业的环境污染经济责任，加大对企业污染行为的税收、收费征管和责任赔偿制度的执行力度；进一步健全我国生态环境税收制度，扩大对自然资源开发利用生产和消费行为的税收征收范围，适度提高税收征收水平，提升生态环境税收在整个税收收入中的比重，使税收在生态环境保护和生态补偿资金筹措方面起到强大的调控作用。在上述原则下，逐步形成上下协调、部门协调、区域协调、城乡协调和社会各阶层协调的生态环境保护和补偿利益格局，推动生态补偿制度的可持续运行和发展。

三、建立和完善我国区域生态补偿机制的基本原则、战略目标和任务

（一）建立区域生态补偿机制的基本原则设计

一是坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的责任原则。通过明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象，建立区域之间、流域之间的生态补偿责任体系。

二是坚持“责、权、利”相统一的均衡原则。科学分析区域之间、社会利益主体之间的生态环境保护权利义务关系，合理评估生态环境建设和保护的综合成本，研究制订满足生态保护目标和社会经济发展水平的生态补偿标准、生态补偿支付程序以及生态补偿监督管理机制，确保利益相关者责、权、利的均衡统一。

三是坚持“共建共享，多赢发展”的协作原则。生态环境保护和建设各利益主体在履行生态环境法律责任的基础上，加强区域之间在生态环境事务过程中的相互配合，形成合力。在服从和服务于国家宏观经济发展战略布局的前提下，加强区域之间的合作和支援，形成共同致力于改善区域、流域的生态环境质量，推动区域可持续发展的“多赢”局面。

四是坚持“政府主导与市场调控相结合”的综合运行原则。充分发挥政府在生态补偿机制建立和完善过程中的主导作用，创新公共财政对生态保护的投入机制，完善生态补偿政策的法律机制，增加政府资源投入；通过政策引导，积极培育形成生态补偿的市场机制，引导建立多元化筹资渠道和市场化运作模式。

五是坚持“因地制宜，突出重点，循序渐进”的实施原则。要充分立足我国自然和社会经济条件的区域差异以及区域生态地位重要性、生态环境保护和建设急迫性的差异，按照“国力可承受”的原则，制定全国生态补偿机制的实施方案，优先在对全国有广泛影响的重点区域建立起生态补偿机制，力争在短时期内有所突破；在取得成功的经验后，通过制定相关政策予以推广，形成规模效应。要紧密结合国家四类主体功能区的划分，逐步建立国家生态补偿机制区域实施方案，同时积极鼓励区域和地方政府根据本地实际，建立有地方特色的生态补偿机制，形成多层次、多样化的生态补偿模式和运行机制。要按照“先试点后推开”的技术线路，选择重要区域、关键领域开展生态补偿机制的试点工作。

根据实施生态保护和建设的进程以及社会经济发展状况，生态补偿可大致分为三个阶段来实施。一是限制发展初期的直接经济损失阶段的补偿。此阶段主要补偿利益相关者的直接损失，如原自然资源经营主体的直接经济损失、生态环境保护和建设的成本投入以及区域能力建设的投入等。二是新型产业形成于发展阶段的补偿。该阶段的补偿包括直接利益主体因生产方式的转变所造成的间接经济损失（如机会成本的补偿）、培植区域新型产业的基本投入、区域人力资源能力培训的费用等。三是生态系统服务价值外溢阶段的补偿，即在受偿地区的社会经济发展处于良性阶段后，为保证生态服务供给能力的持续性而支付的维护和管理费用。

（二）建立区域生态补偿机制的战略目标任务设计

根据《中共中央关于“十一五”规划的建议》和《全国生态保护“十一五”规划》所确立的生态环境保护总体指导思想、原则和目标，结合我国生态补偿机制的理论和实践现状，试设计我国建立生态补偿机制各层次的目标任务。

1.总体目标设计

通过建立和完善生态补偿机制，逐步形成区域之间、流域之间、城乡之间、政府之间、企业之间以及公民之间生态环境建设和保护及其经济利益的合理分配关系，有效协调生态环境保护与社会经济发展之间的冲突和矛盾，促进各利益主体之间的和谐发展。

2.阶段目标设计

（1）近期目标。用2～3年时间，明确国家对全国生态功能区域中的禁止开发区和限制开发区两个类型区生态环境保护和建设的国家主体责任，建立基于中央政府生态环境事权的国家纵向补偿政策机制，重点解决重要生态功能区生态环境保护责、权、利之间的冲突问题。

（2）中期目标。用3～5年时间，一是建立起重要生态功能区域内地方政府生态环境建设和保护的纵向补偿政策机制，重点建立基于地方生态环境事权的规范的地方生态环境财政预算、支付和运行政策以及适合区域环境保护目标的政府政绩考核机制。二是争取在国家“十二五”规划期间，建立我国生态补偿政策法律体系，包括资源、环境财政税收法律制度以及严格的环境审计制度，使生态补偿机制步入法制化轨道。三是建立我国区域之间规范的生态补偿横向补偿机制。

（3）长期目标。用5～10年时间，建立起面向居民家庭和人口的生态补偿资金支付制度，实现生态补偿抽象主体间接补偿向具体主体直接补偿的转变。

（三）在重点生态功能区域和主要流域重点实施生态补偿机制

按照全国生态功能区划规划，重点生态功能保护区属于限制开发区，其主要任务是要在保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业。从空间布局情况看，我国主要流域中上游地区和源头地区基本上属于重点生态功能保护区规划范围，主要流域中上游地区区域均为限制开发区和禁止开发区，因此，对重点生态功能区的保护已经全部涵盖了对主要流域地区的保护，两者是包涵与被包涵的关系。毫无疑问，我国重点生态功能保护区是实施生态补偿战略的重点地区和优先地区。

按照规划要求，限制开发区地方政府首要的任务是限制不符合主导生态功能保护需要的产业发展，限制高污染、高能耗、高物耗产业的发展，依法淘汰严重污染环境、严重破坏区域生态、严重浪费资源能源的产业，依法关闭破坏资源、污染环境和损害生态系统功能的企业。上述措施必然对限制开发区内的地方工业发展造成极大的限制。为了缓解企业关闭给地方社会经济发展造成的损失，需要实施生态补偿机制，可以考虑采取“以奖代补”的方式，对因环境保护而关闭的企业和产业实施中央和地方财政补助，补助标准以关闭企业造成的直接经济损失作为主要参考，并适当提高补助标准。为了帮助企业解决关闭后职工的社会保障问题，建议配套建立限制开发区企业政策性关闭政府专项资金，资金来源可以由中央和地方财政社会保障专项资金中切块一定比例，重点解决限制开发区企业关闭遗留的职工社会保障问题。

限制开发区地方政府和民众在生态环境保护优先责任的同时，同样也面临着发展经济、改善民生的重要任务。毋容置疑，发展生态产业是限制开发区尤其是山区发展经济的重要途径，但是我国生态产业的发展目前仍处于起步阶段，生态农业、生态林业和生态旅游业的发展面临着诸如山区农民文化知识水平较低、生态产业观念淡薄、生态农林技术研发不多、技术推广不够以及启动资金严重短缺等现实困难和问题。①因此，在限制开发区发展生态产业需要政府强有力的资金和技术支援。为此，建议整合农业、林业、旅游业以及其他政府部门的扶贫资金，建立扶持限制开发区发展替代生态产业基金，作为生态补偿资金的组成部分，重点支持限制开发区发展生态产业。同时，也可以制定针对限制开发区发展生态产业的优惠财政税收和信贷政策，通过减免税收、银行贷款财政贴息和小额信贷等生态产业促进政策措施，支持限制开发区生态产业的快速发展。

限制开发区的主要任务是生态环境保护。按照规划要求，限制开发区应当加强生态环境保护和修复，结合已实施或规划实施的生态治理工程，加大区域自然生态系统的保护和恢复力度，恢复和维护区域生态功能。从规划要求来看，限制开发区保护和建设具体包括水源涵养生态功能保护区、水土保持生态功能保护区、防风固沙生态功能保护区、洪水调蓄生态功能保护区、生物多样性维护生态功能保护区以及海洋生态功能保护区等六大类型重点生态功能保护区实施生态建设和保护工程。因此，实施生态补偿机制应当将上述六大重点生态功能保护区优先推进，其资金筹措主要是依托已实施和规划实施的生态治理工程，按照“重点突出、优先投入”的原则，整合现有分散于各部门的资金，建立专门的生态建设和补偿专项基金，重点用于限制开发区的生态环境建设和保护工程。在建设工程项目的实施和资金使用上，可以参照世界银行和退耕还林等生态保护和建设项目的管理经验，突出当地居民的主体性，提高社区参与程度和受惠程度。具体操作可以以土地产权和经营权为依据，确定工程实施主体和受惠主体，使产权所有者或经营者享受更多的劳务收入和补助性收入，通过工程实施尽可能多地让当地居民得到最大的实惠。在实施生态保护工程项目的过程中，也应当将保护资金尽可能地落实到土地等资源的产权主体，补偿当地居民的经济损失，弥补因资源限制利用和开发给当地居所带来的收入减少。

四、建立推进主体生态功能区形成的生态补偿性财政机制

（一）形成主体生态功能区的财政支持重点

根据四大类型生态功能区域的发展定位，生态财政支出重点是增加对限制开发区域和禁止开发区域的财政转移支付，且以项目形式重点支持限制开发区域、禁止开发区的公共基础设施建设、社会发展、生态建设和环境保护，实施重大基础建设工程项目，同时对重点开发区域的基础设施建设予以资金和政策支持。

（二）选择多种财政政策工具，促进主体生态功能区形成

充分运用税收政策。通过选择性、差异化的税收政策来体现，在限制开发区和禁止开发区通过对劳动密集型和资源密集型的产业发展实行必要的税收减免，对符合区域生态环境承载力的新型产业的发展实行定期内的税收减免，为该区域的企业发展创造良好的政策环境，进而促进区域经济发展的快速发展和新型替代产业的形成。

加大实施转移支付政策的力度。为了实现各主体功能区间社会经济的协调发展，应以中央财力再分配的方式促进全国区域间基本公共服务均等化。重点是加强中央政府对限制开发区和禁止开发区区经济发展和生态环境建设保护的转移支付调控力度，积极引导发达区域对欠发达区域的横向转移支付，改善落后的社会经济发展条件，最终形成有利于区域生态环境保护的政策环境。

实施积极的公共投资政策。一是投资加强限制开发区和禁止开发区的基础设施建设，重点解决制约区域发展的道路交通运输、邮政通讯、电力供应、生产生活用水供给和居民住房等方面的问题，改善两大区域投资环境，为新型替代产业发展和城镇化建设创造必要的条件。二是根据区域产业规划，在这些区域建设和布局一批现代企业，以谋求区域内生产力布局优化、产业升级换代和地区间经济相对均衡发展。①

实施政府特殊采购政策。政府采购是实施区域协调发展的一项重要的公共政策工具，可以有效带动区域产业的发展。今后，在符合产品质量要求的前提下，政府可以加大对禁止开发和限制开发区域的特色产品和服务的采购力度，支持两大区域的发展。

积极探索地方政府发行公债的政策。通过发行地方债券来增强地方筹措资金的能力是世界上许多发达国家和发展中国家地方政府的做法。我国在2009年开始由中央政府代为地方政府发行公债，以此解决地方政府财政不足的问题，这一做法为后续制定地方政府度发行公债的相关政策提供了经验。今后，在确保风险可控的前提下，我国中央政府和地方政府可以采用联合举债的方式，适度筹集重点生态功能区的地方基本建设资金，用以增强地方财政实力，从而减少地方财政对中央财政拨款的依赖，加快推动地方经济及公用事业的发展。

探索建立国家生态补偿专项基金。根据我国财政政策改革的要求，国家生态补偿基金在坚持减轻企业负担和与内化社会经济活动的外部成本相一致原则的前提下，建立符合国情的国家生态补偿基金。其主要资金来源包括现有全部中央财政生态建设与保护工程资金，可以通过逐步调整和改变各部门现有的资金收支渠道和利益格局，进一步规范资金的使用方向，整合农业、林业、水利、扶贫等国家专项补助金和相关收费（如水资源费、水土保持收费等资源收费），以及开征矿产资源生态补偿费收入，接受社会捐赠和海外发展援助等资金。基金的使用方向主要是生态建设与保护，治理和修复大规模的或历史遗留下来的因矿产资源开发而造成的生态环境问题，以及国家认为需要进行生态补偿的其他领域和地区。地方政府可以参照国家生态补偿基金的方式建立生态补偿基金。

（三）完善推进主体功能区形成的生态补偿运行机制

第一，要合理界定中央政府和地方政府的支出责任。国家级主体功能区主要是选择那些主体功能突出、对于国家整体的国土开发和生态环境保护具有重要意义的地区，如重要流域、重点区域和重点领域原则上由中央政府负责，而省级主体功能区的相应政策和保障由省级政府提供。地方同级政府的财政转移支付，使用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和下游小流域的生态补偿。与纵向财政转移支付的补偿含义不同，受益地方政府对保护地地方政府的财政转移外支付，同时包含生态建设和保护因额外投资成本而牺牲发展机会成本。从我国各地的实践情况来看，横向转移支付只是发挥辅助和强化作用，转移支付仍需包含两方面的补偿内容。对于类似矿产资源开发和森林资源开发的行为，政府也可以通过税收政策规范其生态补偿责任。因此，生态补偿机制的责任主体是由政府、企业组成的一个纵横交错的网络体系。

第二，要合理确定财政转移支付的技术框架。实行一般性转移支付差异系数制度，重点考虑主体功能区的生态环境和地理因素，提高限制和禁止开发区的转移支付系数，降低重点和优化开发区的转移支付系数，突出财政对限制和禁止区域的倾斜，并通过纵向转移支付的形式体现横向转移支付的目标。参照贫困民族地区转移支付，设立限制开发区和禁止开发区转移支付类别，灵活采用增量返还、定额补助和比例补助等方式，加大对限制和禁止开发区的转移支付力度，切实起到均衡区域财力和公共服务能力的作用。参照农村税费改革转移支付和调整工资转移支付，结合现有的退耕还林、退牧还草转移支付和天然林资源保护工程转移支付，对因推进主体功能区形成而造成的增支减收按照一定的系数予以补偿，降低主体功能区形成对地方财力造成的影响，实现平稳过渡。

第三，大幅度增加用于环境保护和生态修复的专项转移支付。应大幅度增加用于各区域尤其是限制和禁止开发区环境保护和生态修复的专项转移支付，做到不仅在一般财力上向限制和禁止开发区倾斜，在财政支出结构上也要向环境保护和生态修复倾斜，切实履行公共财政的职责。

第四，实行奖补结合、财政政策与其他政策相结合。参照“三奖一补”转移支付的做法，结合推进主体功能区的其他政策鼓励方向，对符合主体功能区发展方向的做法予以奖励。通过“以奖代补、奖补结合”的方式，调动各级政府的积极性，鼓励他们采取符合主体功能区要求的政策措施，鼓励省级政府设立本级限制和禁止开发区。①

第五，加快发展横向转移支付。应探索灵活的转移支付方式，赋予不同地区同样的开发权。重点开发区通过购买限制和禁止开发区的开发权来实现开发目标，同时实现重点开发区向限制和禁止开发区的横向转移支付。②与纵向财政转移支付设计一样，调整的依据与标准及其衡量指标仍然是生态补偿横向财政转移支付制度设计的关键。在实际确定转移支付的额度时，真正的机制是靠上下游政府在公认依据的基础上协商确定。在支付方式上，与纵向转移支付不同，不是直接转移，而是先进入上一级政府的专项帐户，并成立由上级政府和横向转移的两地政府的代表共同组成的监督管理机构。被补偿地（上游）对资金的使用，必须根据专门的生态环境保护规划，以具体项目的方式申请，经共同监督管理机构批准后方可使用。如果转移支付中包含了对发展的补偿，申请项目可以包含发展及提高当地福利水平方面的用途。

第六，重点规范省以下财政转移支付制度。可以结合“省直管县”试点，试行针对国家级限制和禁止开发区的减少财政管理层级的做法，中央财政的转移支付经省级财政直接拨付到作为限制和禁止开发区的县级行政区，并严禁截流挪用。另外，省级政府也应根据自己的财力，对国家级和省级限制和禁止开发区域制定相应的财政转移支付政策，并逐渐建立长效机制，切实保障政策的顺利、有效执行。

第七，完善生态补偿和财政转移支付的技术标准。按照目前的研究，可以考虑在转移支付改革中增加三个因子。①一是农村社会保障支出。通过在限制开发区和禁止开发区优先建立农村低保制度，对因生态功能保护所导致的人民收入水平下降给予一定的补偿。二是生态功能区因子。把生态功能区的国土面积作为重要转移支付的一个因素，既可以较好地体现生态补偿的功能，又易于操作。由于不同功能区生产的生态服务不同，在初期，可以在国土面积这一因素上，以人口密度为标准（如5人/平方公里），确定适宜居住区和不适宜居住区。适宜居住区承担的是经济发展功能，它按照行政管理成本，确定相关的转移支付系数；不适宜居住区承担的是生态功能生产任务。该系数的确定既要考虑生态服务功能，又要考虑财政的承担能力。三是现代化指数。现代化指数既反映一个地区经济发达的水平，也一定程度上反映了其因生产生态服务而造成的“情节性产业结构”与“常规产业结构”的差距。因此，用这一指数来表示因保护生态环境造成产业发展机会成本的损失，具有较好的代表性。目前，中国科学院每年都对中国各省的现代化指数进行测算并公开发布。在此基础上，考虑财政的承担能力，确立一个合理的系数。具有较强的可操作性。对于因保护具体自然生态系统所带来的生态服务功能的价值增加，或因破坏所造成的生态服务功能的价值损失，是确定生态补偿的依据和标准，但很难运用于实践。一个比较好的替代方法就是机会成本估算法，可以作为确定生态补偿标准的政策依据。对于重要生态功能区和流域等生态保护活动产生外部经济的补偿类型，生态补偿的依据应包括生态环境保护的额外成本和发展机会成本的损失。生态保护的额外成本可以参考区域平均发展水平、保护者的生活水平与受益者的生活水平差距等指标，这两部分补偿依据的具体标准数值，可以依据受益者的经济承受能力和实际支付意愿、保护者的需求，通过协商确定。对于因矿产资源等开发而造成的外部经济性的补偿依据，可以是恢复和治理那些开发者无法治理和恢复的成本，或者是恢复和治理历史上形成的大规模生态景观破坏及其生态功能损失的成本，同时包括矿产资源开发对当地居民生活和发展造成的损失。在实施补偿的同时，不免除开发者治理和恢复在开发活动范围内（如矿区）正在造成的点源污染和点源生态破坏的责任。②

（四）建立和完善生态补偿法律机制

第一，确立生态补偿的宪法地位，主要是对生态环境的产权进行严格的界定。在宪法框架下，制定或完善我国的环境保护法，把自然资源有偿使用的原则和生态效益补偿制度的确立作为我国环境保护的基本原则和制度，且对原有法律法规中没有涉及的领域（如运用市场机制解决环境问题等内容）加以补充；修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。同时，修改某些环境保护标准，在对生态服务功能的指标、监测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展，对生态服务功能损益的数量化标准较为统一后，修改环境保护标准中的某些环境质量标准，为生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础。

第二，建立多层次、跨区域的生态补偿法律平衡机制。在国家尺度上，中央政府可以考虑向全社会征收生态税，税收资金可以在全国范围内通盘考虑，适当倾斜，同时发行生态环境彩票，社会筹资，专项使用。在流域尺度上，建立流域间的利益补偿机制。一是对于长江、黄河中上游地区在生态建设中付出的成本，由国家或者下游生态收益地区分担一部分。二是经济建设开发者和收益者必须对生态环境的损失作出经济补偿。在区域尺度上，生态补偿的主体应包括国家、社会和区域自身。区域生态补偿机制就是要将国家、社会和区域自身的生态补偿义务固定化、制度化，使生态建设资金有一个确定和长期的来源。

第三，建立生态补偿的科学规划和部门协调机制。一是要制定区域之间生态补偿的综合性规划，对区域生态补偿的原则、目标、重点、阶段性任务和保障措施进行全面系统的规划，指导生态补偿的总体实施。二是制定生态环境保护和建设、基础设施和基本公共服务均等化、区域特色替代产业发展扶持等领域的专项规划，具体明确这些领域补偿的主体、对象、方式、手段、标准等内容，从而为合理使用资金和监管提供准确的依据。三是加强规划体系之间的相互衔接，避免矛盾和冲突。同时，制定各项生态补偿的详细实施规划，并使之与综合性规划、专项规划之间有机衔接，明确规范政府部门之间的权力和责任，有效发挥规划的引导性和约束性。①

第四，完善生态补偿的财政法律制度。建立生态补偿机制已经成为我国政府的既定方针。具体说来，我国政府可以从如下三个方面继续发展与完善这种制度：一是完善立法，开征环境保护税；二是强化环境税收的法律管理，保证国家开征环境税的收入得到专款专用；三是建立合理的财政法律预算体系。要尽快制定《政府财政转移支付法》，尽快将区域财政转移支付纳入法制化轨道。

第五，建立和完善生态补偿的法律监督运行机制。国家及地方政府要建立健全生态建设和保护补偿资金的管理办法和制度。各地区要结合实际情况，制定实施细则。同时要不断完善有关生态补偿制度的立法决策程序。我国可以在生态补偿机制的有关立法决策程序中引入立法听证制度。

第六，建立公正合理的绩效评价、考核和奖惩法律机制。对于限制开发和禁止开发区域的发展，绩效考核应更多地评价其生态保护和建设、基本公共服务、特色产业发展等方面的成效，建立相应的可行性指标体系，弱化对经济总量、产业项目、招商引资、财政税收等经济指标的考核，逐步引导和建立适应两类区域主体功能定位和发展要求的考评机制、指标体系和责任体系。②

责任编辑：胡颖峰