农产品质量安全法律监管制度探究

李宏,李世鑫

摘要：农产品质量安全关系到广大消费者的身体健康，更是关系到国民经济的发展和社会的和谐稳定。但是，近年来我国出现了不少农产品质量安全问题，造成了严重的危害，消费者开始重视农产品质量安全，并越来越关注农产品质量。毫无疑问，农产品质量安全问题存在的原因是复杂的，但是归根结底则是在于法律监管制度的不完善乃至缺失。完善农产品质量安全监管制度，需要从立法、执法等方面着手，完善农产品质量管理体系，关键是要加强对农产品生产、运输、加工等全程的安全监管。

关键词：农产品质量安全；立法；执法；全程监管

中图分类号：D922.294文献标识码：Ｃ文章编号：0439－８114（２０12）05－1045-03

Exploration of Legal Supervision System of Quality and Safety of Agricultural Products

ＬＩ Ｈｏｎｇ，ＬＩ Ｓｈｉ－ｘｉｎ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｌａｗ， Ｈｅｎａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｘｉｎｘｉａｎｇ ４５３００７， Ｈｅｎａｎ， China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｈｅａｌｔｈ ｏｆ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ， ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｈａｒｍｏｎｙ ａｎｄ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ， Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｓｅｅｉｎｇ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｉｓｓｕｅｓ that ｃａｕｓed ｓｅｒｉｏｕｓ ｈａｒｍ． Ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ ａｔｔａｃｈｅｄ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｔｏ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ， ａｎｄ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ． Ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｎｏ ｄｏｕｂｔ ｔｈａｔ the reason for ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｒｅ ｃｏｍｐｌｅｘ． Ｂｕｔ ｉｎ ｔｈｅ ｅｎｄ ｉｔ ｉｓ ｂｅｃａｕｓｅ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ａｎｄ ｅｖｅｎ ｍｉｓｓｉｎｇ． Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｙｓｔｅｍ， ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ， ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ａｓｐｅｃｔｓ needed to be started from． Ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ， ｔｈｅ ｋｅｙ ｉｓ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｓａｆｅｔｙ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ course as agriculture products producing， transportation， processing and so on．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： qｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ； lｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ； lａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ； ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ of whole course

１农产品质量安全研究现状

１．１农产品质量安全的研究背景和意义

“民以食为天，食以安为先。”农产品作为人们日常生活必不可少的食品，其质量安全直接影响到人们的身体健康，甚至是生命安全。从更广泛的意义来讲，农产品质量安全还会影响到国民经济的发展和社会的和谐稳定，对我国经济社会的良好健康发展起着重要的作用。随着社会经济的快速发展和食品来源的多样化，农产品质量问题越来越严重，严重威胁到人民群众的生命健康，广大消费者对农产品质量出现的问题也越来越关注，农产品质量没有保障与广大消费者追求安全、高质量的生活水平相矛盾。这就需要从各方面来提高农产品质量安全水平，从根本上来说还是需要从法律制度尤其是法律监管的视角来研究农产品质量安全问题，探究农产品质量安全机制的创设与完善。加强农产品质量安全监管，是保护农民的合法权利的基本要求［１］，是统筹城乡发展和全面建设小康社会的根本要求。

１．２农产品质量管理的研究现状

２００６年我国出台了《农产品质量安全法》，它规范了农业生产，保障了消费者的权益，填补了农产品质量管理方面的立法空白。《食品安全法》、《质量安全法》等与此相关的我国现行的法律法规也对农产品质量做了相应的规定，但是都难以满足消费者日益增长的对农产品质量的要求。

我国对农产品质量安全的监管部门有很多，不同管理环节由不同的部门进行监管。例如，农业部、卫生部、质检总局等部门主要对检验检测、质量标准等环节进行监管，在不同的农产品生产过程也有不同的部门进行监管，但仍然以政府的监管为主。不同的学者对我国农产品质量安全的监管也提出了不同的意见，有学者提出应该扩展《食品卫生法》中关于安全监管的对象和范畴，也有学者认为应该加强农产品标准化生产，加强农产品质量管理。

２农产品质量安全和监管存在的问题

２．１农产品质量安全存在的问题

近年来，农产品质量安全事件频发，从震惊全国的“三鹿奶粉事件”到“瘦肉精”事件，无不引起全国上下对农产品质量安全的关注。从农产品本身来说，存在的主要问题有：为了追求利益，农产品生产者使用过量的化学物质，如添加剂、增白剂等；不科学不合理地使用农药，大量使用杀虫剂等，这些都将严重危害人们的身体健康；同时，在畜禽产品生产中也存在禽流感、“疯牛病”等问题，人畜共患病给我国造成了极大的压力［２］。另外，农产品在生产、加工、运输、储藏、销售等过程中也存在很多问题，例如有些农产品易腐败变质，对农产品运输或者储藏提出了很高的要求，而现实生活中，一些农产品生产者在运输或者储藏过程中为了节省成本而不采用必要的保鲜措施，这就极易出现农产品质量问题。农产品质量安全不仅要求对人体无害，还应具备一定的营养要求，满足人体健康发展的要求，这就需要在生产加工的各个环节中注意农产品可能出现的问题，真正保证农产品从农田到餐桌的安全。

２．２农产品质量安全监管存在的缺陷

第一，从立法方面来说，虽然我国现行有很多法律都对农产品质量安全作出了规定，尤其是２００６年颁布的《农产品质量安全法》，健全了农产品质量安全标准体系，界定了农产品质量安全的概念。但是，在立法方面仍然存在很多问题，例如，缺乏对农产品生产各个环节的系统性立法，很难对农产品进行全程的监管；对农产品造假、贩假等违法者的处罚力度不够，难以从法律责任承担方面保证农产品质量的安全。

第二，从执法方面来说，难以落实政府责任制，相关部门执法力度不够。我国有很多部门涉及对农产品质量安全的监管，农业部、卫生部、质检总局等都负责农产品质量安全的工作，这就容易出现监管职责分工不清、责任难以落实等情形，执法不严、违法不究等现象都会阻碍农产品质量安全监管制度的落实。

３农产品质量安全问题产生的原因

我国农产品质量安全出现很多问题，原因是多方面的。我国农业生产规模小，农产品生产过程标准化程度较低，这就更加难以控制农产品的质量［３］；我国农产品生产链条比较长，涉及的环节比较复杂，在出现问题后责任难以落实。同时大部分农产品容易腐败变质，难以从技术层面上保存，很多生产者考虑到成本和利润，倾向选择简单的保存方式，这就极易出现质量问题。但是总的来说，农产品出现质量安全问题，还是法律层面的原因。

３．１法律意识上的原因

主要表现为相关主体法律意识淡薄，农产品生产者和销售者为了追求利益的最大化，在生产和加工等环节无视法律的存在，挑战法律的权威，制假贩假。有的生产者和销售者甚至认为自己的违法行为理所当然，不是主动去承担责任，而是逃避法律责任。从消费者来说，出现质量安全问题后，不是采取法律手段维护自己的合法权益，而是置之不理或茫然不知所措。同时，由于维权费用过高，消费者不愿意选择诉讼方式维权。

３．２法律制度上的原因

农产品质量安全出现问题的根本原因是法律制度的不完善。首先，我国农产品质量安全的法律体系不完备，立法层次比较低，存在法律上的交叉与缺位，《农产品质量安全法》与《产品质量法》关于调整对象之间的规定存在漏洞，有些法规的操作性也不强。其次，相关制度配套设施不齐全，农产品质量安全检验检测制度缺乏系统性和完整性；农业标准化程度比较低，缺乏规范性；农产品市场准入以及质量标准认证制度不健全，等等，都需要进行法律创设和完善。

３．３法律监管上的原因

首先，我国农产品质量安全的监管体系不健全，从内部监管来说，有农业部、卫生部、质检总局等职责部门对农产品质量安全进行监管，各部门职能交叉重叠，配合不协调。从外部监管来说，主要是社会监管，包括媒体监管和群众监管，这种监管方式存在广泛性，但是缺乏法律的有力保障，并不能从根本上解决问题。其次，我国对农产品质量安全监管的方式采取分段监管为主，一个监管部门负责一个监管环节，这种监管方式极易导致监管效率低下，缺乏可操作性，各部门间协调性差。另外，各监管部门需要投入大量的物力、人力和财力去监管农产品质量安全，考虑到监管的成本，各监管部门不愿意甚至没有能力去监管，使得农产品质量安全难以从根本上得到保障［４］。

４农产品质量安全监管制度的构建

４．１完善农产品质量安全监管制度的立法设计

第一，完善《农产品质量安全法》。尽快有效建立《农产品质量安全法》关于产地环境监管、生产与加工过程监管等的规定，实现农产品生产各个环节都有有效的法律来规范。另外，《农产品质量安全法》中相关规定不够细化，如没有对农产品质量责任和农产品缺陷做出明确的规定，而现实生活中，如何界定农产品缺陷和如何承担农产品质量责任是农产品质量安全法律关系主体高度关注的问题。因此，这就需要我们结合农产品本身的特点和具体情况来界定农产品是否存在缺陷，可以采用罗列分类的方式，尽可能地将农产品缺陷列举出来，让消费者可以明确清晰地按照规定维护自己的合法权益。在责任承担方面，不应该借鉴《产品质量法》中的严格过错责任。鉴于我国的国情和农业的特点，我们需要从各个方面保障农业的发展和维护农民的利益，而采用严格过错责任并不利于提高农民生产的积极性，同时，在举证责任方面采用严格过错责任，农产品的生产者举证义务很重［５］，不利于保护其利益。所以，笔者建议采用过错责任原则，这与《农产品质量安全法》在保护消费者权益的同时，也侧重保护农产品生产者利益的立法宗旨相符合，更有利于维护法的正义与公平。

第二，完善相关法规与制度配套的建设。增加《食品安全法》、《种子法》等相关法规中关于农产品质量安全监管的专门规定，使相关的农产品质量安全法律制度得到有效的统一。建立完整有效的农产品质量制度体系，制定规范的农业标准化制度，用法律的形式使其规范化，以解决现有的针对性不强、操作性差的现状，同时可以借鉴国际惯例，对标准实施动态管理［６］。建立系统的农产品质量安全检验检测监管体系，针对不同的环节采用不同的检验检测监管体系，保障农产品质量安全全程的监管。健全市场准入制度，包括农产品的准入和主体的准入，严把产品准入关，提高市场进入门槛，强化农产品质量安全监管。

４．２落实政府责任制，加强执法力度

第一，政府在农产品质量安全监管中起着不可替代的作用，政府应从管理型向服务型转变，发挥其组织优势和强制力，强制农产品生产者和销售者生产质量安全的农产品。落实政府责任制，加强政府管理部门之间的合作，解决目前我国农产品质量安全监管部门存在职责不清、权责不明的问题。同时，明确各级政府的责任，坚持以基层人民政府为主导，充分发挥社会性监管的监管方式，各级政府各司其职，县级以上人民政府从整体上把握，健全农产品质量安全管理制度，加大对农民、农村的投入，乡镇人民政府应加强其服务职能，加强对农产品生产活动的监管，尤其是村民委员会要加强农产品质量安全生产的宣传和教育，农业主管部门要完善农产品质量安全信息建设，解决目前农产品生产者与消费者信息不对称、农产品生产者和消费者与主管部门信息不对称的矛盾，使信息公开化，提高政府的监管能力。同时充分发挥社会监管的作用，发挥农业合作社、行业协会的监管作用，整合有效的资源，形成监管合力。

第二，加大执法力度，提高执法人员各方面的素质。农产品质量安全涉及多个部门，在对农产品质量安全进行监管时，需要一定的技术支持。我国的检验检测机构技术水平不高，与发达国家相关机构相比还有一定的距离，要引进国外先进技术，加大技术支持力度，使用科学化、标准化的管理方式，同时要加强对检验人员的技术培训以提高其业务素质和道德素质。

４．３加强对农产品生产全过程的质量监管

第一，在农产品生产环节，提高生产监管，强化源头治理。首先，加强农产品产地环境的检测和监控，考虑周围环境、地形、气候等多种因素，选择适合农产品生产的环境，并定时对产地环境进行检测，一旦发现有污染的情况，立即采取措施净化环境。在农产品生产环境符合标准后，要加强农业投入品的管理，严格按照《农产品质量安全法》以及相关法律的规定使用农业投入品，严格控制农药、肥料等的使用，注重发展无公害农产品、绿色食品，从源头上保障农产品的质量安全。其次，加强农产品生产许可管理，农产品生产企业要严格按照标准生产和加工，对不符合生产标准的企业要严格查处。建立农产品生产记录卡，强化诚信生产观念，定期对农产品生产企业进行检查，只要发现不诚信的不良记录，就登记在生产记录卡上，并及时发布相关信息，让消费者了解生产企业的诚信状况，进而促进企业安全生产。

第二，在农产品市场环节，要严格市场准入制度，建立统一的市场准入制度，保证法律适用和程序上的一致性。加强对进入市场的农产品进行检验检测，政府不仅要对大型农副产品批发市场进行监督检查，更要加强对小型超市以及商贩的管理，定期抽检部分农产品，对不合格的农产品实行产品召回制度，禁止流通到市场，危害消费者的身体健康，规范生产者的行为，加强宣传，让农产品生产者主动接受监管部门的监管。健全农产品标识制度，强化农产品认证制度，包括产地认证，并加强农产品包装管理。

第三，流通过程是农产品进入市场的最后一个环节，要完善农产品流通环节的法律法规，用法律形式规范流通中的行为。不仅要发挥政府的监管作用，加强流通环节的农产品质量检测，更要依靠企业自律，加强对流通环节的自我检查，对农产品运输、冷藏等需要特殊条件的，坚持按照农产品需要的标准运输冷藏，同时强化企业责任，主动承担责任。对于流通环节的消费者来说，消费者本身要提高自己的法律意识，培养维权意识，主动掌握政府发布的关于农产品方面的信息，及时维护自己的权益，提高自我保护能力。

完善农产品质量安全监管制度，还需要社会各方面的共同努力，但政府监管仍然发挥主力军作用。建立健全农产品质量安全管理系统，建立农产品安全预警和重大安全事故的应急机制，建立健全农产品可追溯制度和完善农产品质量安全投诉制度，才能有效防范农产品质量安全风险。

参考文献：

［１］ 李长健．论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角［Ｊ］．中国法学，２００５（３）：120．

［２］ 张涛．食品安全法律规制研究［Ｍ］．厦门：厦门大学出版社，２００６．21-25.

［３］ 冯忠泽．我国农产品质量安全市场准入机制研究［Ｄ］．北京：中国农业科学院，２００７．

［４］ 李长健，江晓华，王悦．我国食品安全监管的困境及对策——基于经济法与行政法双重角度的思考［Ｊ］．上海政法学院学报，２００６（３）：９０－９４．

［５］ 张巨勇．ＷＴＯ背景下我国的转基因农产品标签管理［Ｊ］．农业经济，２００４（６）：18-19.

［６］ 胡兰英．我国农产品质量安全体系建设构想［Ｊ］．农村经济，２００４（９）：6-8.