以人为本视角下的城市摊贩治理策略

2012-04-29刘明厚

上海城市管理 2012年5期

导读：城管和摊贩在街头追逐与互殴屡见不鲜，并多次引发了群体性事件。通过分析摊贩和城管的起源，可以发现二者间冲突的根源在于我国现存的行政体制和国家发展战略的错位，而不仅仅是城管或摊贩的低素质和官员的市容政绩观。过去那种发展战略很少考虑到民众福利的实质增长和对发展成果的共享，违背了“以人为本”的基本要求，体现在城市管理中就是一种“为了城市管人民”的管理逻辑。因而，本着“以人为本”的原则，政府应该分别从体制层面、理念层面以及技术层面进行相应改革，做到为了人民管好城市。

在当今中国，城市管理中的一大痼疾就是如何管理流动摊贩。城管与摊贩在街头追逐与互殴屡见不鲜，并多次引发了群体性事件。城管与摊贩的冲突问题也日益严峻，成为社会广泛关注的一大现象，城管制度也受到诸多批评。那么城管与摊贩冲突的原因何在？二者是否天生就是对立存在的？是什么使得二者对立起来的？在城市管理中，城管与摊贩冲突能否找到有效的解决办法？本文试图从街头摊贩和城管的起源及其存在原因出发，分析二者产生冲突的原因所在，然后在以人为本理念视角下，探讨化解二者冲突的可能措施。

一、城管制度的历史起源与现实存在

探寻城管制度的历史，可以发现城管的出现和存在其实夹杂着政府部门有效整治市场秩序、改善行政效率的良好初衷以及部分官员追求整齐划一的市容审美观和市容政绩观两方面内容。

（一）整治市场秩序、改善行政效率的美好初衷

1995年，北京集贸市场的总数达到历史最高点，诸多依托河边、路边、墙边的市场如雨后春笋般涌现，数以万计的零散游商在沿街叫卖，这样庞大的摊贩队伍也带来了一系列城市问题。从这一年开始，北京市开始了对“三边”市场的整顿。然而，由于工商、市容、环保、交通等行政部门均各自进行行政执法，职能交叉导致效率低下。为了弥补交叉行政执法的弊端，拥有综合行政执法权的城管队伍便应运而生。1997年4月，经国务院批准，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》，原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作，并要求城市规划、工商行政管理、园林、公安、市政管理、环卫和环保等部门积极支持、全力配合。一个月后，作为全国第一个综合行政执法试点单位的北京市宣武区城市管理监察大队正式成立。结果显示，该区综合执法试点“效果非常好”，“效率高，问题解决得快”。因而，这一试点很快在北京和全国推广开来，很多城市都建立起各自的城管队伍[1]。可见，城管队伍的出现是政府为了整顿“三边”市场、克服各行政部门各自行政职能交叉和效率低下的弊端应运而生的。其初衷是整顿市场秩序，提高行政效率。

一旦获得了存在的合法性后，作为新设部门的城管往往也能够“通过这种义正辞严式的‘造事和责无旁贷式的‘揽事”，“成功地使各界相信自己‘重任在肩，成功地站稳了脚跟并扩军，提升了城管在政府系统中的‘权重”[2]，并逐步在城市管理中，获得了不可替代的地位。

（二）政府官员追求整齐划一的审美观和政绩观

有很多批评城管制度的学者直言，城管的出现与政府官员的市容审美观有关。一方面，城管的出现源自于政府官员对于整齐划一、市容光鲜的城市审美观的追求；另一方面，它还与我国部分城市盲目提出创建国际化大都市的目标有关。小摊小贩的存在被认为势必会影响到国际化都市的创建活动，而这个目标的提出明显超越了我国当前某些城市的发展阶段。

另外，城管的出现还与政府官员的政绩观有关。部分官员在其市容审美观的作用下，认为一个城市管理的好坏很大程度上是与城市市容密切相关的，因而，考察干部的政绩自然要与其管理的城市市容相联系。于是不少城市干部考核指标体系中便出现了市容整洁这一条，如哈尔滨市就将城市管理目标考评与“一把手”政绩挂钩，城市的干净与否将直接与这些“一把手”的政绩评价挂钩[3]。南京市政府则以签订责任状的形式来管理市容，并将考核结果与领导者的个人利益直接挂钩，最后还要根据考核结果对各区县负责人进行奖惩[4]。一些认同这种政绩观的官员干部也非常乐意去整治市容，而那些不同意所谓的市容审美观的官员干部，迫于上级压力和仕途考虑，不得不加大城市管理的整治力度，履行行政责任，这样城管的继续存在便有了现实需要和可能性。

二、城管与摊贩冲突的多维度因素审视

城管与摊贩这两种具有现实合法性和历史与经济合理性的主体，为何频频发生冲突呢？大多数观点把矛头指向了城管，这似乎也无可厚非，笔者在百度中分别以“城管打人”和“摊贩暴力抗法”为关键词进行搜索，前者有2?110?000条相关记录，而后者仅有195?000条相符的查询结果。不过正所谓“一个巴掌拍不响”，冲突很大程度是多方面因素导致的，我们不能简单地把责任推向任何一方。

（一）城管之责

舆论把城管和摊贩冲突的原因大部分都归到作为执法部门的城管身上，通过分析已经发生的冲突事件，城管确实在冲突中负有很大责任。

1、城管职能众多，法律规范缺失，极易出现权力越界

当今中国仍然没有一个针对城管的专门和独立的法律法规，这就导致城管执法没有明确的法律约束。与法律规范缺失相对应的，却是城管执法范围的不断扩大。据有人粗略统计，城管从最初只是管管“游商”、摊贩，后来竟成了城市职责最宽泛的公权机构。举凡市容环卫、园林绿化、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能集于一身[5]。光是记住这些职能就成问题，更不用说去执行了。法律规范的缺失和职能的异常宽泛导致城管在执法过程中非常容易出现权力的越界行为，城管执法只能靠自身的良心和纪律来约束。因而，“城管的危险，不是来自于小摊小贩，而是来自于自身的职能尴尬”[6]。因为种种因素，很多无业和失业人员只能靠摆摊谋生，而城管的职能却是管理摊贩。一个是要生存度日，一个却要执法取缔，在这对不可调和的矛盾作用下，冲突自然不可避免。

2、部分城管素质偏低、粗暴执法

为了应付越来越多的摊贩和履行越来越多的职能，城管数次扩编。除正式城管之外，各级城管还聘请了为数众多的城管保安，这些人大多受教育程度低，性质上属于行政辅助人员，不占编制，通常是“4050”人员。也就是说，这支队伍主要由下岗职工组成，年龄更偏大、文化水平等也会比正式城管队员低一些[1]。而暴力执法的城管大多数是这些文化素质较低的协管员，文化素质较低也是导致城管与小贩冲突的一个重要因素。

3、城管出于集团利益有谋利倾向

摊贩的非法化可以说给城管带来了实际可见的利益。由于城管的法律地位不明确，使得其编制存在问题。在各地的归属单位也因地而异。编制的问题使得财政并没有给城管足够的经费，其经费只能靠自己想办法解决，而这个办法在很多地方就是依靠罚款创收。正如公安部门以罚款方式“创收”那样，在城管部门，也存在这种任务指标[1]。而且，由于城管存在很大的自由裁量权，使得部分城管队员有机会利用手中的权力来牟取不正当利益，如默许交保护费的摊贩违规经营，甚至勒索小贩[7]。

（二）摊贩之责

无证摊贩大多是由农村剩余劳动力进城务工人员、郊区农民、城市下岗工人和年老体弱缺乏辅助者等组成，可以说都属于弱势群体。这些群体的特点是多半文化层次低、缺乏在城市立足的谋生技能，而为了生存只能靠摆摊设点赖以谋生。但是，摊贩的经营却带来以下问题：其一，影响规范化的市场经营，打乱政府城市规划；其二，侵占道路，阻碍交通，破坏周边卫生环境；其三，有时候欺骗消费者，出售的食品不安全、不健康；其四，在某种程度上可以说是城市“脏乱差”的源头[6]。

如果说第1点和第4点说法仍有待商榷，那么其他两点问题确实存在，有些地区还比较严重。由于很多摊贩占道经营，部分街区交通非常堵塞，摊贩集中的地方交通事故隐患严重。另外，有人就对呼和浩特市街头食品的卫生状况进行了实地问卷调查，发现街头食品污染严重，不但威胁消费者的健康，且影响呼和浩特市的经济发展[8]。

面对摊贩引发的问题，作为民众代理人的政府有职责进行管理，以保障市民的出行和食品安全，于是城管作为政府管理摊贩的部门便被推到了前台。按照现行行政处罚法，城管对小贩进行处罚，至少应当表明身份、告知权利、收集证据等，而实际上小贩瞥见城管就溜之大吉，采取的是一种游击战术。遇到这种情况，城管也只能作罢。即使有些小贩落网，对他们的批评教育仍然无济于事。有时候，他们还会对城管实施“一哭二闹三躺倒”式的“软暴力”，赢取“观众”，从而让城管的正义感严重受挫，这对他们的精神损伤不亚于人身伤害[2]。此外，时常还可以看到小贩使用更加激烈的硬暴力来对付城管队员，北京城管李志强被刺死事件就是一个极端个案。因而，面对软硬不吃、软硬皆施的小贩，城管的忍耐也是有限度的，时常采取抄摊儿的方法，频频交手之后，冲突就不可避免了[2]。

可见，如果摊贩们遵纪守法，文明营业，注意食品卫生，积极配合执法的话，冲突也难以出现。但是这种假设存在的可能性极低，背后其实还隐含着摊贩们的某种无奈，他们往往面临着生存权与守法责任之间的伦理困境[10]。

（三）可怕的“冲突强化”机制

城管和摊贩间一旦爆发冲突，如不能从根源上化解，那么冲突再次爆发的可能性将非常大。以少年曹强躲城管跳河身亡和李志强事件为标志，可以视为二者间冲突的一个顶点。前者是城管追人使人跳河致死，引发了全国对城管的一片谩骂声，要求废除城管制度的声音不绝于耳；而后者是小贩持刀捅死城管队员，对城管造成很大威胁，海淀区城管大队一名干部说：“李志强事件从根本上动摇了不少城管队员的信念，为工作搭上身家性命，死后还受到种种非难，值吗？”[11]

在耳闻目睹了多次比较大的冲突后，即使摊贩和城管以前根本没有发生过冲突，二者在心理上对另一方也会产生一种类似于猫鼠间天敌般的抵触情绪。这种情绪的形成使得城管在执法过程中对摊贩带有某种情绪，态度和手段就很可能会出问题，而作为被执法对象的摊贩看到城管就如瘟神一样，很可能会不愿配合城管的执法工作，极力逃避或阻碍城管的执法。一旦爆发冲突，双方之间就会形成了一种“冲突强化”机制。如果二者间的冲突没有得到根本性化解，在这种机制作用下，二者之间再次爆发冲突的可能性会更大，笔者认为这也许就是导致二者冲突层出不穷的一个重要因素。

（四）行政体制的弊端和发展战略的错位

正如一位城管队员感悟的那样，“其实谁都没有错，是我们的体制不够健全。”[12]城管和摊贩的冲突其实还根源于体制的不健全。由于我国行政部门实行领导班子办公会议决策制，使得基层执行者的经验、智慧、利益和情感，无法左右决策。领导除了考虑基层现实，还要考虑上级态度、部门扩展和个人政绩，政策形成具有不确定性。另外还与中央和地方之间事权划分不明、决策的非公开性、决策行政化而非立法化和社团管制过严等方面原因密切相关[2]。在这些原因作用下，我国对摊贩的治理往往采取“一刀切”，而没有考虑到各地的实际情况，并且在一些措施出台前也没有广泛地倾听和整合多方意见，对摊贩的管理也缺乏法律规范，摊贩们在面对政府的整治面前只能打“游击战”，而没有一个正规的渠道来传递自己的利益诉求。

在体制不健全以外，必须看到，导致二者冲突的根源不在于城管，即使城管队员素质再高也对冲突的解决无济于事。一方面，我国现行的城市管理制度本身就存在其难以破解的伦理困境[10]；另一方面，冲突背后其实还隐含着我国部分地区发展战略问题的错位问题。改革开放后，全国取得了“发展就是硬道理”的共识，但是在实践过程中却出现了片面发展的现象，仅仅追求GDP数据的增长并将其与官员政绩挂钩，而没有使发展成果共享。分析历史可以发现，很多摊贩其实就是改革成本的承担者，他们承受了改革带来的社会阵痛，但却没有公平地享受改革带来的成果。为了谋生，他们希望通过摆摊，依靠自己的劳动力来养家糊口，而不是想着依赖政府的救济。然而，“人家劳动自救，非但不感谢，反而围堵、打击，断人家生路，而且打击越来越严厉、调门越来越高，实在过于病态。”[13]这就是说，政府甚至把他们谋生的劳动权都剥夺了，引发冲突也就是迟早的事。摊贩与城管的冲突其实反映的是民众对政府的强烈不满情绪，只不过由于城管是政府的前线部门，这个不满才集中表现为摊贩与城管的冲突。

三、以人为本视角下的冲突化解之道

结合以人为本的内涵和基本要求，笔者认为应该从以下几方面来化解城管与摊贩的冲突。

在体制层面，政府应该逐步改革和完善我国的行政体制，继续转变和完善政府职能，改革和健全我国行政部门的决策机制，在决策过程中积极听取和吸纳利益相关方的利益诉求，逐步使决策“黑箱”透明化，使民众的利益诉求能够及时有效地在政府工作中得到体现，真正做到充分尊重和保障公民权利。

在理念层面，政府应该转变观念，从一个管理者的角色转变为一个服务者的角色，将国家发展战略与切实增加民众的福利相结合，转变过去那种纯粹追求GDP数据增长的发展观和纯粹追求光鲜市容的政绩观，使广大摊贩充分共享发展的成果。“各级政府能否在城市管理、社会公共利益和穷人的基本生存权找到最基本的平衡，不仅是一个执政能力问题，更是一个执政理念问题。”[14]因而，在城市管理中，政府应该认识到民众的生存权其实远远大于光鲜的市容，并在城市管理和摊贩的生存劳动权间找到一个平衡点，真正将“以人为本”贯彻到政府的日常行为中，做到“为了人民管城市”，而非“为了城市管人民”。

鉴于体制层面和理念层面措施的长远性和复杂性，为缓解城管和摊贩间日益加剧的冲突，政府可以在技术层面和治标层面本着“以人为本”的原则着手。限于篇幅，本文仅就摊贩和城管两个角度分别提出改进建议：

（一）从“以人为本”对待摊贩的层面审视

采取适当措施减少摊贩从业人员的规模。其中主要包括完善社会保障体系，使更多的失业者和无业者能够获得就业和生活保障，并对他们进行有效的就业培训，在产业发展上，“注重开发人力资本密集的产业来吸纳低素质劳动力，引导和帮助他们发展人自身的价值”[15]，从而减少潜在摊贩从业人员的规模；另外还可以有效引导部分摊贩从事其他工作，减少现有摊贩从业者。而对于那些不愿意改行的摊贩，政府也应该尊重他们的生存劳动权。另外，摊贩的存在还反映了我国居民的收入不高这一事实，因而政府如果能够继续大力发展经济，不断提高居民收入水平，这样不但从事摊贩的人员会减少，而且对摊贩的市场需求会进一步缩小，摊贩从业者规模自然会减小，城管和摊贩的冲突事件也会大大减少。

重新认识和对待摊贩经济。政府应该改变以前对摊贩经济的错误定位（把摊贩视为城市脏乱差的根源），充分认识到摊贩经济其实是社会主义市场经济的重要组成部分[16]（尽管这点还未得到广泛认同），认识到摊贩经济对于满足低层和普通市民阶层的生活需要，丰富城市文化，增加城市魅力，恢复街道活力，以及解决就业问题等方面的重要作用[17]。在这个基础上，政府可以通过在法律层面修订原有法律或者制定新法律，赋予流动摊贩合法地位，逐步规范对摊贩的管制，在法律和制度层面来进行城市管理。

在城市规划上，政府应本着“以人为本”的原则，充分考虑到摊贩们的利益。城管和摊贩的冲突反映了我国很多城市的城市规划没有考虑到摊贩们的利益诉求这一问题，因而在进行城市规划时，政府应该充分认识到摊贩的存在拥有比较长的历史，不可随意剪断这种历史联系，充分考虑“摊贩市场的数量、规模、布局、功能，充分满足老百姓摆摊设摊的需要，并通过各种优惠措施和激励机制，增强摊贩市场的吸引力，让更多的流动摊贩自愿成为固定摊贩”[18]。

（二）从“以人为本”对待城管的层面审视

通过出台法律法规明确城管的法律地位和编制归属问题，使城管的日常经费直接从财政经费中划拨。这样，一方面可以给予城管队员一种职业的安全感和归属感，另一方面也可以大大减少部分城管队员为完成罚款创收任务而出现“乱罚款”等现象的发生几率，从而有效减少城管与摊贩的冲突事件的爆发。

改革和完善我国的领导干部考核体系，将城市市容形象的考核人性化，适当降低市容这一项在政绩考核中的比重。鉴于部分地方将官员政绩和市容挂钩可能导致的不良后果，政府有必要将城市市容的考核人性化，适当降低市容在政绩指标中的比重，这样各地的城市管理者就可能会对摊贩的管理更加人性和灵活，给予摊贩一定的生存空间，而非仅仅对摊贩进行罚款乃至取缔。

改革城市治理模式，使城市管理从“单中心”的运动式治理走向“多中心”的制度化治理模式，让基层社区广泛参与到城市管理之中[19]。以前的城市治理模式其实是以作为政府部门的城管一个中心来进行的，并且大多属于随机性的运动式行政模式。这种模式往往由于政府的能力有限而使得政府的管理存在视野盲区，徒劳而无功。因而，如果政府能够让基层社区广泛参与到城市管理之中，形成一种“官民协作”的“多中心”治理模式的话，效果可能会更好。在这一模式下，政府由“划桨行政”变为“掌舵行政”，从“运动式行政”变为“制度化行政”，不再事必躬亲，给社区以自由空间，激发他们的活力和能动性，让城市的各种问题可以有多样的、适合不同社区情况的解决方案[19]。总之，城管应处于一种协助性的角色，在社区处理不了时才走到摊贩管理前线。

参考文献：

[1]王刚.城市管理者与摊贩的“战争”[J].中国新闻周刊，2006（33）.

[2]何兵.城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J].中国法学，2008（5）.

[3]哈尔滨市将完善城管体制，目标考评挂钩“一把手”政绩[EB/OL]. http://heilongjiang.dbw.cn/system/2008/06/23/051333145.shtml，2008-06-23.

[4]南京13区（县）长签责任状市容差将被扣钱[EB/OL]. http://leaders.people.com.cn/GB/7068021.html，2008-04-01.

[5]郭光东.取消城管，是时候了！[N].南方周末，2008-01-16.

[6]刘雪松.城管的危险，来自于自身的职能尴尬[N].钱江晚报，2009-04-20.

[7]城管保安敲诈勒索小贩，保护费开价每月500元[N].http://beijing.jinghua.cn/c/200804/18/n965927.shtml，2007-09-17.

[8]狄妙香，王秀琴，王亚立，王向标.呼和浩特市街头食品摊贩卫生现状及管理对策[J].内蒙古医学杂志，2002（3）.

[9]张绍勇，包大跃.街头食品管理模式研究进展（综述）[J].中国食品卫生杂志，1998（5）.

[10]刘明厚.我国城市管理制度的伦理困境及其破解[J].理论导刊，2011（12）.

[11]季明，李舒，陈冀.李志强事件对城管执法者的影响[J].瞭望，2007-02-26.