军队预算管理存在的问题及对策

袁扬

摘要：本文深入分析军队预算管理面临的难题，试图提出改进军队预算管理的对策，以期为深化军队预算编制改革提供有力的理论支撑。

关键词：军队预算管理

随着我军预算编制改革的深入，军队预算管理制度进一步完善，手段进一步改进，管理成效越来越明显。但是笔者在实际参与预算管理实践中发现，当前还有一些难点问题，影响和制约着军队预算管理效益的提高。

一、军队预算管理存在的问题

（一）经费需求测算难度大

1、经费投向投量难以把握。基数预算编制方法的一大缺陷是单一的在原有基数上增减，从而造成“穷者愈穷，富者愈富”的不良现象，导致经费历年投向和投量的偏差难以修正。实行零基预算后，这种怪圈逐渐被打破，在一定程度上增加了经费分配的目标性。但是，目前零基预算管理还不能说是十分成熟，无论是分项预算的编制部门还是决策机关，经验和技术方法都还比较有限，对任务的分析缺乏前瞻性，对项目轻重缓急的确定缺乏逻辑性，对经费投向和投量的测算缺乏准确性，最终导致经费分配缺少统筹性和合理性。在实际操作过程中，一方面容易对原来投入较多的项目分析不透、下药过猛，另一方面又可能造成对其它项目的经费投入不足。总之，由于经费的投向和投量测算不准，将会使已投入的军费无法在最短的时间内形成较大的保障效能。

2、内外部干扰不同程度存在。预算管理的全过程涉及各单位之间利益关系的调整。作为利益被削减的预算主体自然难以认同并接受。特别是在现行的零基预算管理模式下，强调不考虑以往年度，测算所有经费项目的可行性和效益，以核定其支出的数额，这样会导致原本预算基数较大的单位在单位利益的驱动下，想方设法将经费盘子做大，从而背离零基预算编制的一般原则，干扰正常的军队预算编制秩序。如何让零基预算的精神入脑入心，防止个别单位和部门穿新鞋走老路，是减少预算管理内耗、降低预算管理成本首先需要解决的问题。

3、项目的优先顺序难以确定。一般情况下，对于本部门确定的预算，部门领导可以分清轻重缓急，但是由于各个单位、各个部门的实际情况和承担任务不尽相同，所以在编制总预算时，尽管有统一的预算管理政策和经费标准，也难以区分哪个项目会产生更大的军事经济效益。再者，规划与计划毕竟是个概念化的目标，信息量比较有限，决策部门也难以据此确定项目的最优与次优之间的关系。在这种项目优先顺序难以确定的情况下，实际预算编制和审批过程中，决策部门就有可能参照以前年度的经费规模，从而弱化零基预算的调控功能。

（二）预算执行控制难度大

1、预算管理效益难以评估。预算管理效益必须通过军事经济效益来反映，而军事经济效益本身是难以评估的。一项经费的投入，它的直接军事经济效益要经过战争、突发事件与科学的评估体系的检验才能相对准确地表现出来。由于预算只是一个经费投向与投量的综合计划，所以即使军事经济效益不佳，如果不经过科学细致的分析与论证，也难以确定是预算管理体制本身的缺陷，还是预算编制质量偏低，或是预算执行过程中存在失误。

2、预算调整的随意性偏大。随着市场经济的逐步发展和货币化供应程度的提高，军事消费和市场的联系越来越紧密，预算执行受物价影响越来越明显。这是客观因素，但是在实际工作中，发生预算调整也不排除预算主体的主观因素。有的单位为把“总盘子”做大而多报项目，执行中自行调减预算下达的建设任务；有的单位为尽快争取到项目而少报单项需求，然后边执行边“钓鱼”；有的单位随意变更项目经费用途，经费保障张冠李戴。预算调整随意性大，导致预算和执行“两张皮”的问题在一段时期内得不到有效解决。

3、资产管理现状难以达到零基預算要求。经费和资产捆绑预算，对明确责任、加强管理、遏制浪费有着重大意义。但是目前有的单位仍然未能很好地落实实物资产计价核算制度，“重钱轻物”的问题还不同程度存在。有的单位库存物资没有纳入预算，或者即使纳入了预算，但计价不实、统计不全，使实物资产游离于预算的控制之外，使预算的编制、审批和执行缺乏高质量的信息支撑，弱化了预算的反映功能和执行过程中的监督作用。

（三）基础条件短期内难以满足预算管理要求

1、部分财务人员素质暂时难以满足预算管理要求。随着我军预算改革的深入，当前的预算管理模式、方法较以前有了较大发展，其先进性决定其必然具有一定的复杂性。特别是零基预算管理模式在我军财务工作中尚无先例可循，无经验可供借鉴，这更给财务人员提出了新的更高要求。实际工作中，我们发现个别财务人员的素质短期内还满足不了预算管理需要。一是不能快速摒弃固有的思维模式，对基数预算和零基预算的本质区别缺乏正确的认识；二是军队财务部门普遍被大量事务性工作困扰，在职财务人员的预算管理水平和实践能力得不到快速提高；三是目前院校对预算管理的培训还不够系统，学员走上财务工作岗位后在短期内还不能成为预算管理的中坚力量。

2、基础信息质量还有待进一步提高。一是事业部门提供的信息质量不够高。财务部门对各种基础信息的掌握需要主要依靠事业部门，而有的事业部门对预算管理的重要性及复杂性缺乏足够认识，提供的数据往往不够详尽，依据不够充分，还达不到预算管理的要求。二是财务部门对基础信息的可靠性缺乏科学的鉴别手段和分析论证方法，预算管理受到牵制。比如，如果有偿服务管理部门对某预算年度的计划投入和预期收入不能提供较为准确的数据，那么财务部门将无法正确测算该年度的预算外经费应上缴多少，能留用多少，成本性支出有多少，可转入历年经费结余的有多少。若无法确定结余，则不能确定用于弥补的数额，从而也不能确定预算“总盘子”能做多大。总之，低质量的基础信息将影响到预算编制、审批和执行的全过程，必然无法催生高质量的预算。

3、经费供应标准化程度还不够高。提高经费供应标准化程度是有效控制经费分配随意性问题的一个重要手段，也是降低预算编制难度的一个重要途径。当前实行零基预算的一个重要目标就是为了避免预算过程中不问实际情况、随意定指标的不良现象。但是，现阶段定额分配经费在军费中仍然占有很大比重，其分配环节较多、指标下达较晚，给零基预算管理目标的实现造成了一定障碍。

二、改进军队预算管理的对策建议

（一）以多种形式维护预算的严肃性。当前进一步加强预算管理，我们认为可以尝试做好以下几项工作：1、制订专门的预算法规。当前军队预算管理迫切需要出台《军队预算法》，作为军队预算管理的直接依据，将军队的预算管理行为规范化、法制化。2、进一步开展军队预算普及教育。军队预算管理活动需要全员参加，所以其管理规定应作为财经法规宣传、教育的重要内容。财务部门应利用一切可以利用的时机和场合，宣传和普及预算管理规定，塑造军队预算的权威形象，营造预算管理氛围。3、制订并落实奖惩制度。奖优罚劣是增强责任意识，搞好预算管理工作中的一种必要手段。对预算考评达标单位应予以褒奖，而对超预算办事、超标准花钱、超财力建设等问题，要严肃追纠相关人员责任。

（二）增强预算编制的科学性。预算编制的科学性是影响年度预算执行的基础性因素，是预算管理的源头。笔者认为应通过以下几个方面的工作为预算编制的科学性提供保证：1、准确测算经费投向投量。经费投向投量的测算不能仅仅依靠历史经验、单凭估计，而需要完整的方法体系，应用系数测算、定额测算、比例测算、基数确定和因素分析、长期趋势分析的综合方法，未经测算的预算数据不得编入预算表。2、细化预算科目。针对当前预算科目过于笼统的实际，重点对军以下部队预算科目进行科学分类，逐项细化，以便于预算执行控制和考评。3、科学区分项目优先顺序。在预算编制过程中，科学区分事业任务的轻重缓急，充分论证项目的优先顺序，得出量化数据，列出保障重点，避免眉毛胡子一把抓。4、引入预警机制。在预算编制过程中应先期预测预算变更的可能性，将80%作为预警临界点。即在执行进度达80%时，由财务部门发出预警信息，党委将按照年度预算中的优先顺序，决定哪些项目预算该继续执行，哪些项目预算该取消或顺延到下年度执行。同时可以借鉴外军PPBS预算编制办法，在编制和审批预算中引入应急机制，编制替代方案和计划，随时为党委决策提供信息。

（三）严格预算执行控制。预算执行控制中应引入现代技术和先进理念。笔者认为以下几种方法可供参考：1、构建网络财务平台。网络财务最大的优势就是上级能适时从网上审阅所供单位会计信息，了解预算执行情况，对可能出现的预算管理问题作出基本估计。2、经费结算采用“预算IC卡”。在预算管理系统中增加预算指标分配功能，即按预算科目，将预算指标写入IC卡（包含80%进度预警标识）。在日常结算中，从IC卡中把发生额、指标余额、支出内容和预算执行进度等信息读入会计账务系统，财务部门据此决定是否予以结算。3、严把项目经费验资关。项目经费在年度经费总量中占有重要地位，其预算执行的好坏对年度经费总预算的执行影响极大。笔者建议，在项目经费预算控制中要严把验资关，一般情况下，具备正式经费指标文件并已完成验资手续的项目才准许上马。其目的是为了防止预算主体急功近利，还可以防止下级单位随意变更项目经费用途。4、建立限报和停报制度。即在预算执行进度达预警临界线时，应提高经费审批权限，限制结算报销；在即将超预算时，应停止报销，顺延至下年度；年度终了，及时清理年度经费，阻止负债累积和滚动。5、切实将实物资产纳入预算管理。实物资产管理与预算管理的衔接，已经有了成型的制度，需要我们全方位、大力度地加以贯彻落实。要加大监督和检查力度，切实做到在预算编制中纳入资产（含分配的实物指标或维修指标等），在预算执行中核算资产，在预算评估中考察资产。

（四）依靠党委进行全程管理。党委重视是搞好预算管理工作的一个关键。在现实工作中，个别单位党委对年度经费总预算和年度预算调整比较重视，但对预算执行全过程缺乏必要的关注和管控，对财务部门和财务人员缺乏必要指导，对事业部门缺乏必要的预算教育。笔者认为，财务部门依靠党委做好预算管理工作，可以从以下几个方面着手：1、审批预算要明细。预算提交党委研究时应附《经费支出明细表》，做到逐级逐项明细，一经审批，则要求事业部门按明细支出计划执行。2、变更预算要审批。预算执行过程中，如需变更事业费用途，需经党委会研究，财务部门在办理结算时，应要求事业部门出具党委签批依据，做好预算执行全程跟踪控制。3、汇报预算要及时。财务部门应把预算执行情况报告作为一项经常性制度坚持下来，听取党委意见，依靠党委解决预算管理中出现的矛盾和问题。