浅析我国小产权房问题及其出路

蔡晓嫚

摘要：随着近年来我国房地产业飞速发展，城市商品房的价格也就开始急剧上涨，越来越多的人开始将目光投向价格较为便宜的小产权房，小产权房的出现不仅反应了我国目前房地产市场存在的问题，也反映出我国相关土地政策和法律所存在的缺陷。本文从我国小产权房的现状和成因出发，提出了一些解决小产权房问题的对策。

关键词：小产权房；城乡二元土地制度；房价；利益

一、小产权房问题的现状

小产权房产生于20世纪90年代初，到了90年代中后期，由于价格比较低，越来越受到人们的关注，购买的人群逐年增多，久而久之，全国许多城市的“小产权房”已经颇具规模。

针对“小产权房”问题，从1999至2008年，国务院、国土资源部对于其的态度是十分明确的，强调对于处理“小产权房”问题，要求各地坚决制止，依法严肃查处。但是，小产权房的发展势头依旧迅猛，目前的小产权房规模是如此庞大，存在着很多问题：一是无法取得国家颁发的合法产权证，难以上市交易，一旦发生纠纷或遇到征地、拆迁等情况，购房者的权益从根本上无法得到保障；二是开发缺乏统一、有效的管理和监督，基本上处于无序状态，配套设施和公用设施不健全，甚至房屋质量得不到保障；三是物业管理混乱，多数小产权房项目物业管理并非由专业物业公司承担，因此缺乏专业的管理，服务质量差，违法收费和治理混乱等严重问题。而且在我国现行的法律制度下，“小产权房”尚处于法律的灰色地带，根据相关法律规定，“小产权房”的开发建设、市场销售没有法律依据。面对全国大量存在、屡禁不止的“小产权房”，如何解决这个问题，不仅关乎民权民生，也是社会经济稳定发展的关键之所在。

二、小产权房问题成因分析

（一）制度成因分析

我国现行土地制度受“城乡二元制”经济结构的深刻影响，土地所有制分为国家所有制和集体所有制。从我国现行法律规定看，集体土地的所有权和使用权是不完整的。在农村，无论农村集体组织还是农民个人，根据目前土地法律、法规、政策规定，农村集体土地限制性流转，不允许集体土地自发进入市场，只有依法征为国有出让的土地，给有资质的房地产开发企业才能进行房地产开发建设，而集体经济组织只能获得少量的征地补偿费，从政策上就剥夺了集体经济组织获取更大的利润空间的权利。这不仅导致农村土地分配关系不稳定，也影响到农民对未来土地收入预期的稳定性，妨碍了农民对土地的长期投入，从一定程度上损害了农民的利益，因此，为从自己的土地上获取更大的经济收入，集体经济组织在利益驱动下而铤而走险开发“小产权房”。

（二）利益成因分析

目前房地产仍旧是最赚钱的行业之一，正是因为高利润回报，许多产能过剩的央企，凭着自身拥有较多的政府资源，在融资方面成本也较低，而且可以拿到较好的地块和项目的优势，大肆进军房地产业。集体土地所有者在懂得了政府通过土地储备低价征收农民集体土地大力发展城市建设，赚取土地出让金等第二财政收益，而大小开发商进军房地产业赚取高额利潤之后，集体土地所有者也开始复制这种赚钱的模式，利用自有的土地资本获得利益，而且还满足了本村旧房改造。

小产权房的利益既得者除了开发商，当然还有当地乡村政府和村民。小产权房的销售明显的增加了村民的收入，也为乡政府带来了巨大的财政收益。在利益的驱使下，开发商、当地政府和农民就为了共同的不断追求利益的目的，建造了没有合法产权的小产权房。

（三）房价成因分析

小产权房之所以热销主要在于它非常便宜，其价格一般只有同等商品房价格的40～60%，这样的价格对买不起商品房的普通市民而言，具有极大的吸引力。而商品房价格之所以一路飚升、居高不下，高昂的土地价格是其非常重要的原因。国务院发展研究中心的一份报告显示，2000年到2004年间土地价格超过50%的上涨是造成房价上涨的主要动因。由于商品房价格不断上涨，而土地价格又在房地产开发成本中占有较大比重，开发商为降低成本，获取高额的利润，便逐渐将住宅开发项目延伸到农村集体所有的土地上。而城市居民也正因为在城市中心区买不起商品房，才去买没有法律保障的小产权房。这些也正是目前小产权房越来越多的最直接的原因。同时，政府经济适用房、廉租房的建设始终无法满足市场需求，才使得越来越多的人仍然坚持购买小产权房。

（四）立法成因分析

我国《土地管理法》对国有土地和集体土地的利用和管理都作出了相关规定。然而对于两种土地上所建造的房产，却并没有比较明确的规定。近年来，国家相继颁布了《城市房地产管理法》以及配套的相关规章来规范城市房地产市场，但其中的规定对于在农村集体土地上开发的房地产是不适用的，也就造成农村房屋开发建设规范的空白。而对于农村集体土地上的房产如何认定和管理到现在也没有确切的法律依据。2008年l月1日起新实行的《中华人民共和国城乡规划法》是指导农民宅基地规划的专门法，其虽将城乡纳入一体规划，但却因集体土地法规体系的缺失而使该法的实施为集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题的产生提供了巨大的灰色运转空间。也正是由于我国目前对小产权房的处理和解决方法，在相关法律规范中无法明确找到，才使得小产权房普遍存在时大众处于一种迷茫的态度，因此，我国对于此问题在立法上的缺失极大助长了购买和有意购买小产权房的人“法不责众”的态度，进而造成了小产权房屡禁不止的现象。

三、小产权房问题解决途径之探讨

（一）完善我国城乡二元土地制度

由于小产权房出现的根源是我国现行的城乡二元化土地制度，而我国现行的政策制度已严重不能满足时代的发展，农民无法自由处分自己财产，政府对农地转用进行严格的限制，也就出现了违法的小产权房问题，所以，解决此问题的根本途径可以是，一方面深入进行土地产权变革，赋予农村土地完整的产权。当然产权变革不能一蹴而就，现阶段还需要政府加强农村土地管理制度，首先，粮食安全关系到国家根基，严格禁止占用耕地搞住宅开发建设，对使用耕地进行交易行为应进行严惩；相反，对那些符合土地规划的小产权房，在补办相关手续、补交相关费用之后可以适当考虑给予正式产权。比如，可以考虑改变这部分土地的性质，由国家和集体组织进行协商，保留这部分房屋，然后由这部分小产权的屋主交纳相应的入地出让金从而获得房屋的所有权。另一方面，建立以市场和产权为主导的土地制度，这样不但可以改变因土地征用而低价获取土地造成土地资源浪费的情况，增加了城市扩张和土地使用的成本，还间接对耕地起了一定的保护作用。党的十七届三中全会特别提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，允许农民通过多种方式依法参与开发经营农村集体土地并保障农民合法权益，为农民合理融资提供有效途径。此决定无疑对解决小产权房问题提供强有力的政策支持。而小产权房问题解决的关键就是小产权房的开发建设能否得到有关部门的批准。

（二）区分治理小产权房

1、区分集体建设用地和农用地上的小产权房

对于在集体建设用地上开发建设的小产权房，由于并没有改变建设用地的用途，而且为了避免社会资源的浪费和维护社会的稳定性，我认为在治理这类的小产权房时应当考虑效率原则，尽量减少对此类小产权房的拆除比例以达到其效用最大化。

对于己经建成等待出售的，不符合土地利用总体规划和村镇建设规划的小产权房，在对其实施强制拆除且不会导致更大损失的情况下，应当予以无条件拆除。

对于已经建成等待出售的，符合土地利用总体规划和村镇建设规划的小产权房，可以将其所占用的农村集体建设用地划归该农村集体组织作为该集体组织预先申请和预先使用的宅基地，即如果在一定年限内该集体组织申请增加宅基地，就首先用这部分小产权房的用地折抵。而对于一些无法利用宅基地折抵的占地规模过大的小产权房，对于符合设计、施工相关标准又不宜完全拆除的，可以转为经济适用房、廉租房等保障性住房；对于不符合设计、施工相关标准的则应当无条件拆除。对于正在筹备或正在进行开发建设中的小产权房，如果无条件拆除不会导致更大的损失，应当无条件拆除。对于己经出售且符合土地利用总体规划的小产权房，若购买者属于高收入群体且购买小产权房出于投资目的，则应当要求其以一定的条件转让；如果属于自住型小产权房，且购买者属于中低收入群体，则可以考虑在补办手续、补交相关费用后将其转化为经济适用房、廉租房等保障性住房。

我国人口众多，粮食需求量大，我国的粮食问题更是日益凸显，耕地保护政策已经上升我国的基本国策。因此，基本农田无论如何都不能改变其用途，建设在耕地和基本农田上的小产权房应当一律予以无条件拆除。

2、区分治理不同建设阶段的小产权房

对已经开发而尚未建成的小产权房，由于其还没有真正开始建设，还未产生较大的社会成本，对于这种情形可以直接确认违法，严格要求停工停建，恢复土地的本来用途。

对于已经建成但尚未出售的小产权房，如果存在严重的瑕疵，例如有危及人身安全的安全隐患的，或者完全不符合土地利用规划的，应当直接确认为违法，直接拆除，恢复土地的本来用途。对于符合土地利用规划、城镇规划，在这种情况下国家可以对这片土行依法征收，将其转化为国有土地，继续进行房屋建设，对于已建成的房屋作为保障性住房，如廉租房、经济适用房使用，满足城市中低收入群体的购房需求。建成的房屋性质也应当定性为合法的房屋，由国家房屋管理部门颁发相应的产权证书。

对于已经建成并已经出售的小产权房，就需要考虑到城市中低收入群体的生存利益，应当尽量予以性质转化是比较合理的。但是如果己經建成的小产权房质量上存在严重的瑕疵或完全不符合土地利用规划，应当直接确认为违法，直接拆除，恢复土地的本来用途。房屋质量达标符合土地利用规划、城镇规划，在这种情况下国家可以对这片土地进行依法征收，将其转化为国有土地，对于己建成的房屋可以作为保障性住房，如廉租房、经济适用房使用。建成的房屋性质也应当定性为合法房屋，由国家房屋管理部门颁发相应的产权证书，但是要求购房者是属于城市中低收入阶层。如果房主不是属于中低收入阶层的，应当要求其在一定时间内按照廉租房、经济适用房的价格转让给中低收入阶层符合购买保障性住房条件的购买者。

（三）完善相关的配套设施制度

就目前来说，要想从根本上小产权房问题是很难完成的，这涉及到方方面面的关系和利益的平衡，因此在根本解决我国小产权房问题之前就需要一些过渡性的或者保障性的措施来这些实际居住和使用小产权房的人及其他因现在的高房价也想购买小产权房的人的利益。其中完善相关的配套设施是很重要的措施。

政府要加强对农村社会保障和公共服务的投入，进一步扩大农村医疗、养老等基本保险的实施范围和深度，逐步实现农村社会保障和城市社会保障的制度对接，逐步缩小城乡保障的差别，将农民从单一的土地保险中解脱出来，扩大其争取其自身的方式，使之真正成为能在市场竞争中充分发挥作用的劳动力资源要素。同时政府要进一步深化住房保障制度的执行，扩大保障制度的实施面，真正为住房困难的低收入群体解决涉及民生的实际问题。

（四）相关立法的完善

我国目前的法律规定了集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但对于违规建造、交易农村小产权房行为有怎样的法律定性及承担怎样的法律责任仍然没有明确的规定。因此当前最紧要的是健全房地产相关的立法，明确小产权房是违法行为并且在法律中规定建造、交易小产权房的违法性，明确违规操作双方主体的法律责任形式，根据危害程度的不同分别给予让违法者承担不同的责任。从立法监督的环节上铲断小产权房的交易可能。

应当加快房地产市场监管立法，对房地产市场的市场准入、信息公开、金融风险等实施严格的监管，增强相关处罚规则的强制力和约束力。通过市场监管严格查处房地产市场上相关违法违规和权钱交易的违法行为，推进房地产市场诚信体系建设，通过推行诚信激励制度和不良信息披露制度，充分发挥法律的评价、激励和惩戒作用，进一步完善政务公开，促进权力规范透明运行。

四、结语

综上所述，我国小产权房的现状存在着很多问题，从制度到立法方面都还不完善，本文从若干方面提出了一些解决对策，但是还有许多问题亟待讨论和解决。

参考文献：

（1）朱伟明，于志欣：《小产权房问题成因及解决研究》，中国住宅设施，2011年第7期。

（2）运文静：《“小产权房”法律政策问题研究》，商业文化，2011年4月。

（3）刘智广：《小产权房买卖合同效力研究》，河南大学2011年硕士研究生毕业论文。

（4）刘智广：《小产权房买卖合同效力研究》，河南大学2011年硕士研究生毕业论文。