公共服务政策执行中的民族地区特性分析

纳树峰 姚贱苟

【摘要】公共服务均等化是我国很长时期一项伟大而长期的战略，社会各界已有共识；但民族地区公共服务管理的复杂性及中国各地区生态环境的复杂性，决定了公共服务管理既要按照全国统一安排，又要从实际出发，全面分析民族地区的各种自然地区、政治文化、政府法制等特性，是公共服务发展的前提。

【关键词】公共服务均等化民族特性地区特性

一 民族地区地理面积广阔性和自然环境劣势性

我国地域面积总量世界排前，人均面积排后，但民族地区人口占全国总人口的约14%，却分布在占我国地域总面积64%的广阔地区，从分布范围看，分布在全国众多地区；从分布的特点看，主要集中于我国边疆和西部地区；总体上看，地理环境和气候复杂恶劣，给公共服务可及性带来极大的空间的分割性和一系列的管理上的困难。而且，这种自然生态环境给民族地区现代化基础设施和交通道路的建设和发展形成了天然的障碍和困难，提高了同等数量和质量公共服务的成本，又进一步制约了民族地区基本公共服务均等化的实施。

二 民族地区经济发展的落后性和单一性

我国经济取得了三十多年的持续高增长，国家经济的综合实力也大为提高，大多数地方和中央的财政收入增长迅速，这一切为我国基本公共服务发展提供了物质基础，也为民族地区的经济发展和基本公共服务的发展创造了有利的条件。作为仍处于发展中的国家，民族地区基本公共服务均等化实现不能完全依靠国家推动，更大程度上还是需要民族地区经济社会的全面发展和经济实力不断提高。除了极个别民族地区外，相对其他非民族地区和全国总体经济发展水平来讲，民族地区经济增长速度和经济发展水平仍然处于落后境地，甚至不少自治区、自治州、自治县和民族乡位于地方经济各项排名里倒数。民族地区改革开放进程相对缓慢、经济发展模式落后、市场发育滞后，造成经济产业单一、结构不合理的经济发展水平低和风险高的经济形态，主要依靠不可持续发展的资源型产业和受自然气象影响最大的第一产业。

三 民族地区政治构成混杂性和发展缓慢性

按历史唯物主义原理，政治是经济的集中表现，经济基础决定上层建筑。反过来，政治又具有能动性，影响社会的各个方面。民族地区政治形态和政治构成是民族地区特定的生产方式和特定主体的经济利益结构反映，但同时也受历史传统、宗教信仰、民族风俗习惯、现代化进程、地缘政治及国际因素等各方面的影响，从而形成了混杂的政治形态和相对落后的政治进程。民族主义、传统主义、地缘主义、国际主义、现代主义、宗教主义及国家主义等各种意识及力量形成了激烈碰撞和角逐的局面，给民族地区现代政治和社会的整合及向现代政治发展增添了更多的阻碍。从政策理论来看，政策目标的实现和预期成果的取得有赖于社会众多种因素的达成，良好的政策运行环境是政策取得成功的前提条件。落后的发展缓慢的政治和极具复杂的地区政治形态必然使国家和地方政策执行难度大增。

四 民族地区地方政府民族特性和政府改革艰难性

我国确立《民族区域自治制度》基本法律，建立民族地区及民族地方政府，规定各项自治权力，保障各少数民族人民当家作主的权利。使民族地方自治政府既是国家统一领导的地方政府，又是民族地区行使自治权的自治政府；既要根据中央的要求大力发展地方经济和社会文化，也要按照民族地区政治、经济、民族风俗习惯、民族语言、民族心理及宗教信仰等各方面特殊情况来充分行使自治权；民族地方政府在履行各项职能和为各族人民服务过程中既要满足各族人民的共同的政治、经济、文化等发展的要求，也要尽力照顾各不同民族自身不同特性的需要。因此，民族性使民族地区地方政府既拥有非民族地区不拥有的自治权的优越性，也面临服务于民族地区人民的众多的挑战性。政府改革是任何国家都要面对的难题，层级不同的政府和众多领域呈现盘根错节、问题迭起的局面，而民族地区地方政府改革更是处于一种起点低、起步晚、情况复杂的局面；开放进取不足而封闭保守有余、法治法理不足而人治伦理有余、民主参与不足而集权专制有余的民族地区地方政府无疑在政府改革的路上任重道远。

五 民族地区社会结构复杂性和民众主体意识薄弱性

中国正处于大转型和大变革时期，为社会提供了条件和机遇，也使改革向纵深的推进面临更复杂的难关和更大的挑战。从民族地区和非民族地区的社会结构和社会态势比较看，民族地区不仅存在着由于经济发展和结构不合理的问题，而且由于整体经济水平较低，与民众的各种物质和文化需要空前觉醒和高涨产生的矛盾更为尖锐；由于经济结构过于单一、产业分布不合理等造成城乡、区域、群体和个体之间的差距不断加大更加引发了结构性失衡的社会矛盾增加；更加上民族因素、宗教因素、地缘因素及国际因素的推波助澜，使得不少民族地区纠纷和矛盾总体数量要高于非民族地区，使得那些地方的社会结构异常复杂，社会矛盾的复杂性远超与非民族地区，最终使得当地各种事件和矛盾解决更为棘手。而另一方面，民族地区由于教育文化事业和经济发展相对落后，民众的文化素质和相应的政治能力、政治意识普遍较低，又由于民族传统的政治伦理和宗教政治在民族地区根深蒂固，民众在历史的影响和现实的制约下，在一定的历史阶段难以形成和发展成为具有现代社会所需的独立人格的、文化素质较高的、政治能力和参政意识较强的现代公民，民族地区要实现良性治理离不开民族地区公民文化和政治素质的普遍提高。这些现实将从深层次制约民族地区公共服务均等化这一伟大战略的实现。