浅析政府对土地市场的双向垄断

李千 王乾明

【摘要】城乡建设用地二元结构以及地方政府在城市化发展中对土地资本的盲目追逐，从本质上解释了我国土地双垄断格局的成因。本文利用新古典经济学的分析方法建立模型，揭示出政府双向垄断土地市场对土地价格、土地资源浪费量以及社会无谓损失的影响。结论是：政府控制的双垄断格局导致土地资源浪费、价格扭曲、城乡收入差距扩大，不利于社会整体福利提升以及城乡统筹发展。鉴于此，最后提出了改革相关土地制度以及转变城市化发展模式的政策建议。

【关键词】政府土地双垄断二元结构土地资本城市化改革

一 引言

土地是人类生产和生活的物质基础，土地制度直接决定土地资源的利用方式。在现行土地制度下，农用地要转为城市建设用地，政府征收是唯一合法途径。这样，政府就成为农用地的唯一买家，形成买方垄断局面。同时，政府也是城市建设用地市场上唯一的供给者，形成卖方垄断格局。政府对土地市场的双向垄断虽然在一定程度上有助于规范土地市场，但由于垄断的经济影响以及土地生产要素的特殊地位，其弊端已不容忽视。

二 土地双垄断格局的成因分析

1．城乡建设用地的二元结构

《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

通过以上六条规定我们可以看出，虽然我国实行的是土地公有制，但却分为国家所有制和农民集体所有制两种形式。在国家实施土地用途管制的情况下，城市新增建设用地必须是国有土地，农村集体所有土地不可以进入土地一级市场。在城市总体规划下需要新增建设用地时，只有政府有权征收土地。所以，在现行的土地所有制以及土地用途管制的严格规定下，我国城乡建设用地呈现出了典型的二元结构特征。农村集体土地被排斥在土地一级市场的门槛之外，进入途径只有政府征收后经过“招拍挂”或者划拨以及协议出让的方式。而此时，土地所有权的性质却已经发生了转化——由农民集体所有土地转变为国有土地。在这种背景下，政府便自然成为土地市场的唯一买家和卖家。政府征地后再到土地一级市场出让，形成了土地双向垄断的格局。

2．土地资本是城市化的筹码

现行的土地制度下，政府是唯一合法的土地征收者和土地一级市场上的供给者。除非改变土地制度以及其他相关配套制度，政府垄断土地的法律基础便不会动摇。但是，如果政府垄断土地无利可图，出于自身利益的考虑，政府在兼任土地管理和经营者的双重身份下，一定不愿意让现行的土地制度维持下去。所以，除上述城乡建设用地二元结构这一客观原因之外，我们还需要从另一角度解释双垄断的成因。

我国现在尚处于工业化中期阶段，资本积累和增长仍是推动地方以及全国经济发展的关键因素。工业化发展伴随着城市化进程，因此，土地作为资本逐渐在金融市场上活跃起来，土地要素的重要性日益凸显。土地资本不仅为中央政府更是为地方政府创造了大量的财政收入，也成为政府以及房地产开发商甚至消费者融资过程中重要的抵押物。这一点可以从土地财政和土地金融两方面得到解读：

（1）土地财政。1994年，我国进行了税制体系的重大改革，其中的一项改革任务便是分税制。为了避免税改后地方政府的财政收入大幅减少，政府出台了一项规定：地方政府的土地出让金由原来的向中央政府上交40%，留归地方60%变为：出让金的全部收入归地方政府所有。这一改革使得地方政府突然间成为巨额土地财富的掌控者，这使许多地方政府把增加由土地要素创造的财政收入作为政绩的体现和保证地方经济增长的手段，进而大搞形象工程，急于扩张城市规模，而忽视了城市内部的建设和发展。据国土资源部统计数据显示，2010年全国出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，同比分别增长32.0%和57.8%。其中，通过“招拍挂”出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3%和总价款的96.0%。高价“招拍挂”方式的出让比例之高更加表明政府出让的土地只有很少一部分是用于公益性（这类土地以协议或者划拨方式出让，出让价格几乎等于政府征地的成本）用地。政府利用其在土地一级市场上的垄断地位，赚取了大部分垄断利润，土地出让金起到了地方政府“第二财政”的作用。土地出让不仅能为地方政府带来出让金的收益，紧随其后的便是城建税、土地税等各种与土地有关的税收。据国务院发展研究中心的一份调查报告显示，在一些地方政府的收入中，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入更是占地方政府预算外收入的60%以上。所以，土地资本已经成为地方政府收入的重要基础，城乡建设用地的二元结构对于政府来说是财富的源头。

（2）土地金融。进入20世纪90年代以后，我国城市化进程的步伐逐步加快，大量的基础设施建设以及房地产工程的开发都急需资金支持。土地资产作为优质抵押物，可有效地缓解城市化进程中的资金短缺情况。于是，土地金融成为政府除土地财政之外又一重要的资金来源。据国土资源部2010年的统计数据显示，至2010年底，我国84个重点城市中处于抵押状态的土地有12.94万宗，抵押面积为25.82万公顷，抵押贷款为3.53万亿元，抵押面积和抵押贷款同比分别增长19%和36.3%。全年抵押土地面积净增3.74万公顷，同比减少26.9%；抵押贷款净增9206亿元，同比增长18.8%。显而易见，无论政府、开发商还是房地产消费者，其投资资金中很大一部分实际上依靠于土地金融。土地资本在城市化进程中起到了资金保障的作用，地方政府作为当地城市化进程的指挥者和受益者，自然不会放弃其在土地一级市场的垄断地位。

三 政府双向垄断土地市场影响的经济学分析

1．经济模型的建立与均衡分析

新古典经济学的不完全竞争理论告诉我们，在一个垄断市场中，垄断方通过垄断高价可以获得垄断利润，社会福利与完全竞争条件相比会产生无谓损失（福利三角形）。与这一单向垄断模型不同的是，由我国二元的土地所有制以及严格的土地用途管制等造成的城乡建设用地二元结构，赋予政府合法的征地权利。之其征地行为本身的强制性，政府在土地市场中不仅可以通过垄断高价攫取垄断利润，此外，政府还拥有一条不同的边际成本曲线。具体来说，在政府对土地市场双向垄断的模型中，政府征地的边际成本（所征农用地的需求曲线）不随着征地数量的增加而上升（不考虑其他成本）。

下面就从这个模型（图1中加粗的部分）开始，模拟政府逐步放开对土地市场的垄断，借以考察双垄断、单向的卖方垄断以及不存在垄断时，土地一级市场的均衡状态，由此来解读政府对土地双向垄断格局的弊端（详见图1）。

（1）.政府双向垄断的土地市场。政府作为垄断买家以及征地制度的制定、执行及管理者，他们在与农民集体征地谈判的博弈中占据明显优势。所以，政府能以较低的价格P0征得土地，边际成本曲线MC是一条直线，显然，这条直线也是政府的平均成本曲线AC。直线d为一级市场上土地的需求曲线，也是政府面临的需求曲线（因为市场上只有政府一个卖家）。又因为土地的一级市场被政府独家垄断，存在价格的加成，所以出让土地的价格要高于边际收益，MR为政府的边际收益曲线。

在这个双向垄断模型中，征地数量由一级市场上土地需求曲线与征地边际成本曲线（即农地的供给曲线）的交点C对应的横轴坐标决定，即图1中的Q0点。然而，在出让土地的一级市场上，政府作为市场经济活动的参与者，为了使其获得的收益最大化，其决策的做出遵循边际收益等于边际成本的原则。所以，一级市场上，由边际成本曲线MC与边际收益曲线MR的交点A出发的直线与市场需求曲线d的交点B对应了土地出让价格P1，出让数量Q1。ABP1P0围成的矩形面积代表政府在出让土地的过程中获得的净收益。社会无谓损失为三角形ABC面积代表的价值。

（2）政府单向卖方垄断的土地市场。如果政府能进行征地制度的改革，按照市场价格给予农民相应的补偿，那么，此时政府征地的边际成本不再是一条水平的直线，而变成了MC1。因为政府在第一种情况下强制征收土地会造成地价的低估（但不排除MC上一些点反映的价格是对应征地数量下征地的真实成本，即不存在买方垄断情况下的市场价格），所以MC1一定会在MC的上方。为简化分析，我们假定第一种情况中A点所对应的价格P0是真实的，那么，MC1曲线便会通过A点向右上方倾斜。平均成本曲线为AC1，其他条件与政府双向双垄断模型没有区别。

此时，征地的边际成本曲线MC1（即农地的供给曲线）与土地一级市场上的需求曲线d的交点为D。对应的征地价格变成了P2，征地数量为Q2。一级市场上，由MC1与MR交点A决定的土地出让价格与数量仍维持在P1、Q1。BEP3P1围成矩形的面积代表政府出让土地获得的净收益。社会无谓损失为ABD面积所代表的价值。

（3）双向完全竞争的土地市场。当土地一级市场也变成一个竞争性市场时（这里我们讨论完全竞争的情形），政府不再是土地一级市场上唯一的卖者，所以，政府面临的需求曲线不再是向下倾斜的，而是由市场供需共同决定的一条水平的直线。假定其他条件不变，那么政府面临的需求曲线是经过P2的一条水平线，也是政府出让土地的边际收益曲线。而市场需求曲线仍然是d。此时，市场短期均衡点为均D（P2，Q2），其中，P2既是政府征地支付的价格，也是其在土地一级市场出让土地的价格，Q2既是政府征地的数量，也是政府最终出让土地的数量。政府出让土地的净收益为DGP4P2围成矩形的面积。由于没有价格加成，完全竞争的土地一级市场上没有无谓损失。再来考察土地一级市场的长期均衡状态。由于各个参与者可以自由进入和退出，政府出让土地的净收益在长期内为零，市场均衡点为I（P*，Q*）。P*为政府征地的价格以及政府出让土地的价格，Q*为政府征地的数量以及出让土地的数量。市场不仅没有无谓损失，且社会总福利水平提高。

2．经济模型均衡结果的进一步解释

以上模型关注的重点是：数量、价格、无谓损失三个变量。下面就从这三个方面并结合现实来解读政府双向垄断土地市场的影响。具体如下：

（1）土地资源浪费。只要土地市场不能完全自由化，征地数量就大于政府出让土地的数量，就会土地资源浪费。随着土地市场逐渐自由化，土地浪费的程度会减小。（政府双向垄断土地的资源浪费为Q0－Q1；单向卖方垄断土地的浪费数量为Q2－Q1）。只有当土地市场完全自由化以后，征地的数量才会与出让土地的数量相等（Q2＝Q2或Q*＝Q*）。实际上，地方政府征收的土地数量远远大于市场需求，许多土地处于闲置状态，致使价值流失。（2）土地价格扭曲。政府如果放开征地的买方垄断市场，征地价格会从P0提高到P2，但只要政府仍然是垄断卖家，土地一级市场上的出让价格便会保持在P1的水平。在这种情况下，农用地与城市建设用地的价格比例失衡，土地价格无法反映土地市场真实的供给与需求状况。垄断低价不仅导致土地的低利用率，此外，由政府低价强制征收土地引发的恶性事件也阻碍了社会的和谐发展。垄断高价则会推动房地产价格上涨以及寻租行为的发生。据国土资源部统计数据显示，2010年，全国105个主要城市的年末综合地价为2881元/平方米，同比增长8.6%。其中，商业、住宅、工业用地分别为5181元/平方米、4244元/平方米和629元/平方米；同比增长分别为10.0%、11.0%和5.3%。其中，住宅价格的增长已经超过了2010年我国GDP的同比增长值10.3%。此外，高地价诱导高物业价格水平，加大了商业区成本和投资成本，使经济和商业活动的边际收益递减，削弱了城市的市场竞争力。虽然2011年下半年以来，我国房价一直处于下跌的趋势，但其原因，是因为我国严格的购房限制措施在中间发挥了作用。所以，要想长远解决房价泡沫的问题，需要从根本上进行制度方面的改革。虽然短期内的效果可能不显著，但长期中，土地价格会下降到一个合理的水平（P*），从而有效降低房地产开发的成本，根本地解决现存问题。

（3）收入分配不平衡。双垄断模型中，政府赚取了土地出让与征收之间所有的价差（ABP1P0），农民没有得到任何的补偿。如果政府放开征地时的买家垄断，由于征地价格的上升，农民便会得到更多的土地征收补偿（P2DGP0－GCQ0Q2＞0）而实现增收。此外，如果考察社会总福利的损失，此时，无谓损失也会减少三角形DCA的面积所代表的价值。如果更进一步，土地市场实现完全自由化，那么不仅农民能够得到更多的征地补偿，社会的整体福利水平也将会进一步提升。农民虽然是土地产权的最初所有者，但政府对土地市场的双向垄断剥夺了他们的土地所有权利。农民家庭收入的增长依旧局限在农业领域，城乡的收入水平逐渐扩大。

科学出版社于2011年5月出版的《中国居民消费需求变迁及影响因素研究》的报告显示，1985年到2009年，居民间的收入差距正在逐渐扩大。其中，城镇居民最高收入组与最低收入组之间的人均年收入差距从1985年的2.9倍扩大到2009年的8.9倍，并且还有扩大趋势。农民最大的财富便是对土地的所有权，如果现行的土地制度无法保障农民在政府征地后得到合理的补偿，那么，我国现存的城乡收入差距便很难得到改善。

四 我国土地制度以及城市化发展模式的改革方向

由上面的分析可以看到目前政府对土地市场双向垄断格局的诸多弊端。要想根本解决问题，结合本文第二部分对双垄断格局成因的分析，不难得出：改革土地制度和转变城市发展模式是关键。

1．改革相关土地制度，打破双垄断格局

我国政府对土地的垄断由来已久，为避免土地市场的剧烈波动，一步到位的改革方式不具有现实性。需要循序渐进，逐步打破政府的垄断，实现土地市场的深化改革。

第一步：改革征地制度，价格与市场接轨，打破买方垄断。

目前，我国的土地交易市场还不够发达，开放土地一级市场的时机尚未成熟。但是，我们必须认识到打破政府双向垄断的必要性及其现实意义。就目前的条件来看，可以在如下四个方面率先进行征地制度的改革。

一是对公益性用地以及集体所有权主体重新进行详细、明确、合法的界定，坚决杜绝政府非法强制征收农民土地，把征地的范围严格控制在公益性用地之内。二是在土地农转非的过程中引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制，逐步建立以市场价值补偿为改革目标的征地补偿机制。三是进一步建立更加完善的、城乡统一的建设用地市场，加快推进农村土地权登记颁证的进程，加大力度建立健全农民集体所有建设用地使用权的流转市场，保证农民作为土地所有权人合法的权利不会受到现行不健全法律制度的制约。四是建立独立的土地征收监管机构，负责征地前配套制度的制定、征地中的监管以及征地后纠纷的仲裁等。

第二步：允许集体产权土地进入市场交易，打破卖方垄断。这一改革可以从以下两方面同时进行。

一方面，农民集体所有土地进入一级市场。如果我国统一的城乡建设用地市场能够健康地运转，那么进一步开放土地一级市场便有了一定的基础。我们应该充分肯定农民集体所有制与国家所制在法律地位上的平等，政府征收土地后土地的所有权仍然需要归农民集体所有。逐步建立用地单位与土地所有权者直接谈判进行土地交易的体制，而政府只需起到法律的制定、监管以及交易双方的中间协调人的作用即可。土地一级市场的参与主体应该向多元化发展，任何合法的土地所有权人和土地需求者都可以平等地在土地一级市场上进行交易。

另一方面，进一步完善土地“招拍挂”制度。现行的“招拍挂”制度规定，在符合相关条件的前提下，出价最高者获得土地。虽然这一制度基本上避免了“招拍挂”之前在协议出让以及政府行政划拨土地方式下，利益相关者们竞相寻租的腐败行为，但是，政府垄断背景之下的“招拍挂”价格绝非是正常的市场价格。在得到土地后巨额收益的驱动下，土地的价格往往被抬升为“天价”。所以，“招拍挂”要改变现行的“价高者获得土地”的模式，综合考虑土地竞标者的投资方案，可采取多种形式实施土地的出让，如政府划拨、最高限价式、合作开发等。

通过以上两步的改革，我国的土地市场就有望通过价格的调节机制实现土地资源的合理有效利用以及社会整体福利的最大化，这将有利地推动我国城乡收入差距的缩小。当然，政府的财政收入一定会大幅下降，这一问题可以依靠增设合理的土地税收来解决。

2．转变低成本的城市化发展方式，促进城乡统筹发展

伴随着国家财政税收等政策的调整，由政府而非市场主导的城市化进程成为我国有别于国外的“中国特色城市化之路”。城市化过分依赖于房地产业对地方经济的带动效应，盲目追求地域的扩张而忽视城市内部的建设。鉴于此，转变当前的城市化发展模式，解放土地要素的价格，建设城市的可持续发展能力成为问题的关键。地方政府要转变发展观念，杜绝为了政绩而不惜低价征地、高价买地、再赚取土地税收的行为。要加强对第三产业发展的重视，要投资于教育、医疗、环境、农业等领域，不能把房地产业的发展作为城市发展的唯一手段。地方政府要积极努力寻求“集约型”城市发展道路，提高城市土地的使用效率，完善城市交通与公共基础设施的建设，提高城市内部的运行效率。总之，城市化建设不应该以压榨土地这一要素的价格来实现，低成本的城市化道路是以牺牲广大农民利益为代价的，我们需要做的是通过体制与技术创新逐步放开要素价格，重视体制的内部建设，不断创新，走向一个健康的，没有或是负外部性最小的可持续发展的城市化道路。

五 结语

劳动是财富之父，土地是财富之母。政府的财富不代表人民的财富，政府对土地市场的双向垄断阻碍了土地财富价值作用的发挥。只有通过土地制度的改革创新和传统发展观念的彻底转变，逐步解放土地要素的价格，土地的价值才有可能充分转换成全体人民的财富。