海事机构在非通航水域管理中的作用

张艳南

“十二五”期，在实现从“管制型政府”向“服务型政府”转变的大背景下，公众对政府提供公共服务的要求越来越高，交通运输的热点问题越来越引以关注，特别是农民兄弟对交通运输服务均等化的要求尤为强烈。在非通航水域船舶管理中发挥海事职能，保障农民兄弟安全、便捷出行，是海事部门提高公共服务能力，实现“一切为了水上安全， 一切为了人民满意”海事精神的集中体现。

黑龙江非通航水域安全概况

黑龙江省内江河湖泊众多，有黑龙江、乌苏里江、松花江、嫩江和绥芬河五大水系，现有湖泊、水库6000余个，水面达80多万公顷。其中流域面积在50平方公里以上的河流约1918条，5000平方公里以上的河流有27条，10000平方公里以上的河流有18条，0.1平方公里以上的的湖泊泡沼640个。在这众多的江河湖泊中，除黑龙江、乌苏里江、松花江、嫩江这四条河流的主干线是通航水域外，其余均是非通航水域。

近年来，按照黑龙江省振兴战略规划和发展要求，全省各条战线积极落实上级要求，努力实施经济发展各项举措，展现出良好的发展势头。各涉水市县，依托境内河流水域，开设渡口、建造船只、开采江砂、河流游览、游艇漂流等，水上经营活动不断兴起。但由于非通航水域各地方政府没有设置专门的管理机构，各项管理措施没有很好地落实到位，加之这些区域航行的船舶船况差，安全设备简陋，操者对水上安全航行知识掌握不多，超载、超员，使得群死群伤的水上事故时有发生。近年来非通航水域，船舶发生的事故占黑龙江省水上交通事故的比例较大，特别是死亡人数占总死亡人数的90％以上。

2007年10月23日呼兰河(松花江支流)，一艘不足六米的小舢板船载19人过河收割庄稼，由于严重超载(后经核算该船最多可载5人)，船离岸10米即发生沉没，船上人员全部落水，造成8人死亡，2人失踪的重大事故。

2007年7月23日在呼玛河(黑龙江支流)一艘农用船载10人过江收割作物，小船行至河中心处，由于超载和风浪影响翻沉，造成死亡5人死亡、2人失踪的较大事故。

2010年5月23日，黑龙江省绥化市庆安县呼兰河绿野山庄河段李贵渡口一客车通过停泊在岸边的渡船时直接坠入河中。造成6人死亡，14人失踪。从统计分析的数据中不难看出，乡镇船舶事故无论从事故起数还是死亡人数都高于其他船舶事故，这些事故都反应出了一个共同的特点，既这些事故的发生水域均为毗邻乡镇的非通航水域。

2011年，交通运输部针对黑龙江省的实际情况，做出了有关黑龙江省不成立地方海事机构，由黑龙江海事局担负水上交通安全管理职责的决定。为全面落实交通部的决定精神，更好地促进黑龙江省地方实施经济振兴发展战略要求，指导各地方政府积极落实水上交通安全管理工作，黑龙江海事局已经做出了实施黑龙江省水上交通安全管理“全覆盖”的重大决策和战略部署。目前，由于监管机制、责权界定、法规支撑等诸多因素的不确定性，在非通航水域船舶安全监管中，面对点多、线长、面广，人员少，监管成本高的实际，如何作到既不缺位、也不越位，更好的履行监管职责，做到尽职免责，实现水上安全形势持续稳定，是我们需要认真研究的。

正确理解法规的授权，明晰海事监管职能

“最有效的监管，就是最优质的服务”海事机构在非通航水域，实施乡镇船管理中，为相对人提供的公共服务产品，首先要解决监管有法授的问题。按照《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中编办[2005]9号）、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《黑龙江省乡镇船舶和渡口安全管理办法》等相关文件规定要求，对于在非通航水域航行的乡镇船舶应由县乡政府参照有关规定落实监管责任，农自用船舶属于乡镇船舶一部分，应由县乡政府具体负责管理。作为海事管理机构，应当对非通航水域的船舶安全进行监督管理，督促主管部门落实安全责任，牵头建立信息通报及沟通协调机制，充分发挥各相关部门及地方人民政府的作用，协调配合，形成合力，共同对农自用船舶实施规范化、长效化管理，保障非通航水域的水上安全。也就是说海事机构首先必须依据国家相关船舶航行的相关标准，明确把握海事机构在非通航水域船舶安全监管的职责。加强非通航水域，农自用船舶水上交通安全管理的宏观业务指导。对发现的问题，及时给当地政府下达水上交通安全管理建议书，对可正常航行的农自用船舶要发给安全航行指导告知书，对不具备航行条件的船舶，给当地政府下达提示告知书

强化监督指导职能，多渠道便民保安全

黑龙江省的乡镇船舶，主要航行区域为非通航水域，切实发挥海事部门在管理工作中的业务指导、技术支持的作用，推进农用船安全管理责任制的落实，强化农用船管理，是黑龙江海事服务地方经济的重要举措之一。这几年航期内均投入了大量的人力物力，对全省农用船现状进行了实地的调查摸底。根据调研情况，制定《关于乡镇非运输船舶监管的指导意见》；充分发挥海事机构在水上安全监管工作的主体作用，联合安监局、农委、交通厅开展有针对性的农用船专项治理行动；组织专家编写《驾驶、轮机常识》，编制《农用船舶事故案例集》，深化农民船员安全教育；加强对农用船安全管理的监督和指导；指导地方政府落实乡镇船舶安全管理责任制，为乡镇政府提供《乡镇船舶管理台帐》、《乡镇船安全航行告知书》等管理文书；开展乡镇船舶安全检查，指导乡管员进行有效监管；召开新闻发布会公开我们的服务承诺。

发挥行业技术优势，“三证合一 ”保安全

大量的实地调查表明，大部分航行于非通航水域的乡镇船舶, 特别是那些农用船舶和从事对江运输的小型船舶都是非正规造船厂建造的, 没有设计图纸, 没有专业技术人员, 建造者仅凭个人陈旧的传统做法, 建造时未向任何船检部门报审, 施工中也未经船检部门监督，但这些船舶却承载着乡镇村屯百姓的出行、农忙时节的水上运输。具有一定的历史性和社会性，完全取替是不现实的。用科学的方法保障小型乡镇船舶安全，为渡口渡船、乡镇船舶和船员提供海事保障服务，让农民兄弟乘上平安渡、放心船，实现人民群众安全便捷出行的基本要求，支持社会主义新农村建设，是海事部门义不容辞的职责。06年开始在哈尔滨辖区范围对一部分船况较好的农用自用船，在特定的水域内，在达到基本安全航行条件的前提下，试行办理以《船舶所有权证书》、《船舶检验证书》、《船员证书》合一的《农民自用船舶管理证书》，简称“三证合一”证书。 实行船员培训、检验、发证所有费用免除的政策。使乡镇农用自用船的管理逐步科学规范。

积极促进地方立法，扎实管理责任制的落实

按照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，海事对乡镇船管理应尽到指导和监督管理义务；政府对乡镇政府尽到了责任制的责任落实义务；而将管理责任直接指向乡镇政府。该《条例》只要求乡镇政府明确管理责任人，没有明确职责，操作性较差。几年来我们充分发挥海事机构的专业职能作用，积极协助地方政府，通过地方立法，进一步明确乡镇船舶管理的具体内容，对乡镇船舶实施日常监管，落实管理责任制，提高管理效能。目前省内已有哈尔滨、佳木斯、齐齐哈尔等主要涉水地区颁布实施了《乡镇船舶和渡口交通安全管理办法》。《黑龙江省乡镇船舶和渡口安全管理办法》的颁布工作也在积极进行中。

海事在非通航水域管理中提高公共服务能力建设的思考

在市场经济条件下， 提升执政能力与增强公共服务职能是政党政治的重要内容。执政党建设的根本任务在当前必须尽快提高党和政府及广大领导干部，提供公共产品和公共服务的能力。海事机构在非通航水域船舶安全管理中发挥职能作用，这是服务新农村建设的需要，也是市场经济发展的需要，更是加强政府公共服务能力建设的需要。因此：

只有高度重视与公民社会的有效沟通，积极回应民众的要求，努力引导民众主动参与提供公共产品和公共服务，不断满足民众的利益需求，才能减少民主进程中的政治风险，才能促进党与群众的和谐关系。

政府公共服务能力的建设，单有思想上的动员和理论上的认识是远远不够的，还需努力完善公共服务的制度建设，实现制度的监督约束作用，保证政府及相关机构公共服务职能的有效履行。因此服务型政府必须在法治的架构内生成，在法定职权范围内依法而行。政府提供什么服务和怎样的服务，取决于法律、法规的授权。

服务手段和方式也是提高公共服务能力的重要内容。注重利用现代科技手段，提高公共服务的能力和水平。不断发掘和创新监管模式，才能更好地提供公共产品、提供公共服务。例如：根据水域实际和运输功能制定相应的船舶检验、安全检查、最低配员的标准；利用信息平台掌握非通航水域船舶的实时动态、百姓的利益需求减小监管的盲区；与政府主管部门积极协作，联动执法；建立相关制度，实现非通航水域，乡镇船舶安全监管的长效机制。

非通航水域乡镇船舶水上安全监管工作是一项长期的、复杂的体现政府公共服务能力和水平，同时也是落实农村公共服务均等化要求的长远任务。作为行使水上安全监督管理职能的海事部门，提供安全、便捷、舒适公共服务，是我们的宗旨所在。

(作者单位：哈尔滨海事局)