浅论福利彩票公益金管理

向丹丹

摘要：通过我县福利彩票公益金发展现状及现阶段我国在彩票公益金管理上存在的问题，指出今后在管理上应采取的四个有力举措。

关键词：福利彩票公益金现状问题管理措施

中国彩票发行政策规定，彩票发行资金的结构是，返奖比例不低于50％，发行费用比例不高于15％，彩票公益金比例不低于35％。从彩票销售收入中直接提取的35％上缴中央财政，这就是福利彩票公益金。福利彩票公益金是国家通过发行彩票筹集的，是专项用于老年人、儿童社会和福利事业等社会公益事业的资金，发行的宗旨是“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”。近几年来我国对老年社会福利设施建设、儿童福利事业的投入力度大大增加，逐步完善孤儿救助制度，为孤儿的健康成长提供了一系列的配套政策、资金、设施和服务保障。

一、我县彩票公益金发展现状

自1987年来，我县福利彩票在社会各界的支持和参与下，取得了快速发展，为募集公益资金，发展福利事业发挥了重要的作用。截至2009年底，我县现有电脑彩票投注站50家，网点即开票销售点70余家，共发行销售福利彩票19677.41万元，筹集公益金3095.61万元。特别是近几年来，我县福利彩票更是得到充分发展，2005年我县彩票发行销售首次突破2000万元（达2063.99万元），2009年发行销售福利彩票再创新高（达4484.94万元），4年翻了一番，年均增幅处于全市前列。截至2009年，我县共筹集公益金3095.61万元，其中2005-2009年筹集公益金2432.04万元，累计投入福利彩票公益金资助支出2956.74万元。在使用过程中，我县更是认真贯彻和体现“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，主要资助为老年人、残疾人、孤儿、弃婴、优抚对象等特殊群体服务的社会福利事业和保障事业；帮助有特殊困难的人；支持社区服务和慈善事业的发展；资助社会福利和慈善机构公共设施的维护和更新；资助公众关注且有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的社会公益活动以及国家规定的其他社会公益事业。先后资助新建、改扩建社会福利院、农村敬老院、居家养老服务中心、农村社区服务中心、星光老年计划等社会福利、社会公益、社会救助项目158个，直接受益的孤寡老人、残疾人、孤儿、贫困学生等各类困难对象达数十万人次。为切实推进以老年人、残疾人、儿童福利事业为重点的我县社会福利、社会救助以及其他民政事业的发展作出了巨大的贡献。

二、公益金在管理使用方面存在的问题

《彩票公益金管理办法》第二十五条规定“彩票公益金使用部门或单位，必须按财政部门批准的项目使用计划和预算执行，不得挤占挪用彩票公益金，不得改变彩票公益金使用范围”的规定，彩票公益金属于专项资金，任何组织、机构和个人不得以任何形式平调、挤占和挪用公益金，不得擅自改变使用范围，应由财政预算资金安排的项目，不得使用彩票公益金安排支出。但是，根据本人查阅相关资料并结合现实工作来看，近几年全国在针对福利彩票公益金资助资金的审计检查过程中，发现存在着以下一些的问题：

一是彩票公益金被用于民政部门行政经费及办公大楼基建支出。全国检查组在对全国的募委办福利彩票公益金抽查时发现，部分地方的民政局以修建老年公寓名义或以建设社区服务大楼的名义向上级部门申请公益金项目。申请的名义是符合福利彩票公益金资助范围的，但建成后真正的用途却是被该地的民政局一直作为办公大楼在使用，根本就没有社区服务功能或者被当作公年公寓使用。在审计过程中也发现有些民政部门将彩票公益金用作购置办公设备、补充行政经费等公用经费支出，这些都是利用政策上的漏洞，钻了管理不严的空子，如果公益金使用情况的监管工作一旦有所放松，其不当目的就很容易得逞。

二是超比例、扩范围使用福利彩票公益金。福利彩票管理办法规定福利彩票公益金是专项用于老年人、儿童社会和福利事业等社会公益事业的资金，资助的范围是“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”。同时又规定“如果公益金资助社会关注且有利于弘扬扶贫济困和慈善宗旨的社会公益活动的，其全年资助额应控制在本级用于民政福利事业公益金总额的10%以内。”但在审计中普遍发现有些地区在使用福利彩票公益金时擅自扩大范围，打擦边球，或者借公益金资助名义套取资金用于资助其他项目。同时，各地区的民政部门全年用于扶贫济困资助支出占用于民政福利支出总额比例较大，远远超过10%的比例。我县2007年到2009年期间，福利彩票公益金资助支出共计2155.54万元，而这三年期间用于扶贫济困等临时救济金的资助支出为406.37万元，比例达到了总支出近20%。

三是改变用途随意支配公益金。某些部门在申报公益金资助项目或在年初安排预算时是按照规定的项目（扶老、助残、救孤、济困、赈灾的范围内）按实际需要分项目予以申报，但在实际使用过程中却随意改变用途、张冠李戴或者干脆申报时就巧立名目、虚报项目，以套取福利彩票公益金用于其他用途。如有些地区的乡镇长与民政部门领导关系较好，平时提出要求民政部门对乡镇的建设予以资助（称之谓人情款项），考虑到无其他专项资金可以补助且资助项目比较难以申报，公益金的资助项目可以比较灵巧多用，于是就将福利彩票公益金以资助农村社区服务中心建设、农村居家养老建设或农村敬老院建设的名义下拨该项目资金，其实质用途却并非如此。到次年，在对福利彩票公益金资助项目进行审计或检查过程中却会发现部份乡镇收到该款项后，真正用于相关的项目却是少之又少，大部分的资金不知去向。如某市以技术改造为名，主管部门下属的市福利总公司将公益金160万元，用以归还市彩票发行中心借款和日常经费开支。

四是彩票公益金项目缺乏事先审批标准且考察制度不到位、事中跟踪制度不健全和事后评审制度不完善。很多地区在公益金的使用方面存在着上述问题，大部分资助项目在事先都未针对该项目实施后所产生的社会效益和经济效益进行可行性调研，出具调研报告，记录前期考察评估结果。有些项目没有经过充分的论证就匆忙上马，等把彩票公益金投入后却发现其实际产生的效益与预期目标相差太大，社会意义又很小，但由于前期已投资下去，骑虎难下的情况下只能在原有的基础上继续投资，造成国家公益金和土地资源的极大浪费。在中期，资助款投放以后，对资金使用情况缺乏有效跟踪监督，导致部分项目的公益金资金下拨后，在实际使用过程中却出现了一系列如挪作他用、截留资金、用于办公经费等不合理现象的发生，使公益金没有真正用在为民的实处上。在后期项目评审过程中也存在着项目评审论证不够、透明度低、职责不清及违规追究的措施不力等一系列的问题。

三、福利彩票公益金管理上应采取的措施

为了进一步规范社会福利彩票发行费和社会福利公益金的使用管理工作，严肃社会福利彩票的发行工作纪律，保证社会福利公益金的使用效能，促进社会福利彩票事业的健康发展，本人认为应该从以下几方面来采取措施：

一是认真制定落实彩票公益金预算安排和使用计划。彩票公益金使用管理具有广泛的社会影响。负责管理的民政部门要高度重视彩票公益金管理使用工作，严格遵守福利彩票发行宗旨和彩票公益金使用规定。在年初时要结合福利事业发展的总体规划和民政部门年度资金的使用安排，确定福利彩票公益金资助方向、投入重点、配套原则和使用要求。最大限度地发挥彩票公益金使用的社会效益性，制定出符合当地实际、重点突出、科学合理的福利彩票公益金年初预算安排和使用计划，并严格安照预算安排的计划执行。同时财政部门也要切实行使国家对彩票公益金分配使用的监管职能，严控支出，防止出现超比例、扩范围使用福利彩票公益金或者随意改变用途支配福利彩票公益金等违规现象的发生。

二是公益金的使用方向要明确，规章制度要完善。彩票公益金作为国家税收之外的一种额外的公益性收入，正确的使用场所应该是在政府资本和民间资本两者无法满足需求或者投入不足的公益性需求，更何况我国有现在有那么多的贫困地区需要支援，而地方政府的投入又往往难以为继，国家完全可以把彩票公益金重点向这些贫困地区转移援助。但是近几年却发现有些地方的民政部门和财政部门把福彩公益金用于城镇低保和农村低保补助金方面，这就有悖于福利彩票公益金的性质。给城市和农村生活贫困的居民发放最低生活保障，这是政府的事情，而且是政府力所能及的事情。把彩票公益金用来发放低保，在本质上就相当于把政府要做的事情转嫁到了彩民头上，这是不公平的。这就相当于有一部分彩票公益金是在各级地方政府之间分了。彩票收益是公益性的收益，应该用于公益领域，不能与财政资金相混合，更不能作为国家的财政收入。根据资料显示，在美国，彩票的收入在除去固定的发行经费之后，剩余资金都是要用于社会福利事业的，而且国外也有着清晰的公益金公布制度。因此，在公益金的使用方向上是很明确的，要切实做到不改变彩票公益金资助项目资金的用途，不挤占和挪用彩票公益金，不平衡一般财政预算，保证专款专用。

三是严格规范彩票公益金申请审核程序和监督机制。首先负责管理的民政部门要建立并完善彩票公益金管理使用的工作程序。建立健全彩票公益金申报程序，保证项目按时、按规定申报，以及申报项目的真实可靠、科学合理；合理安排彩票公益金的资金投放范围和领域，确保福利彩票公益金安全准确的资金投向，避免项目审批随意性，坚持当年拨付当年使用原则，确保彩票公益金能够及时、高效使用。其次是建立健全的彩票公益金项目的监督检查机制，对福利彩票公益金的资助项目做到事前、事中及事后全过程的监督管理。法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠曾经说过：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。此话的含义是指要实现对权力的制衡。彩票公益金的使用政策性强，社会影响面大，使用不当，将会在社会上产生严重不良的后果。民政部门不能既管资金又管项目，在福利彩票公益金的使用上必须做到资金管理和项目管理相分离，要建立一套完善的监督管理和评审机制，成立福利彩票公益金使用评审委员会，充分发挥民主审查效应，努力做到福利彩票公益金资助项目过程的公开化、透明化、规范化，以保证彩票公益金在资助过程中实现全程透明化，有规则、有原则、有效率地使用公益金。从根本上杜绝违法违纪问题发生，切实提高公益金的使用效益，真正体现福利彩票公益金的社会公益性。

四是做好彩票公益金项目的社会公告和信息通报工作，促进公益金项目使用更加规范、透明。要严格执行公益金使用的公示制度，定期向社会公布公益金的筹集、资助项目的评定、资助金的投放以及资助项目的执行情况和效益，接受社会公众监督。社会福利彩票发行费和公益金的分配使用，必须坚持公开、公正和透明的原则，做到人尽其责，物尽其用。建立健全公益金的使用公开制度和检查监督制度，并定期向社会公布资助项目和资金使用情况，接受有关部门的行政监督和社会的舆论监督、群众监督；要建立资金使用的申报、评审制度，严格规范操作程序；要明确公益金使用管理部门和人员的责任分工，健全工作机制，严格执行岗位责任制，充分发挥民政部门对彩票发行机构的监督作用和资金使用的行政主管作用；要建立案件查办制度和行政责任追究制度，发现问题及时纠正，及时处理。对违反规定的重大问题，要及时派出工作组进行查办，并将情况向社会通报，情节严重的要依法追究法律责任。

福利彩票公益金使用管理工作意义重大，应该把它作为一项非常严肃的、关系到百姓切身利益、关系到党和政府的形象与声誉、关系到民政部门“上为中央分忧，下为群众解愁”宗旨得以实现的重要工作来抓，切切实实做到为民分忧解难。