我国公共政策议程设置公共性取向的现实偏离及治理

孙萍 许阳

摘要：公共政策是当下政府管理公共事务的主要方式和手段。公共政策以公共政策问题为客体，通过对问题的有效解决，进而维护社会公众的公共利益。公共性是公共政策的根本属性，作为政策过程的逻辑起点，社会公共利益的载体，公共政策问题亦通过公共性取向来表现其社会价值。因此，在社会问题进入政府议程而成为政策问题时，必须以公共性为根本价值取向，以公民参与政策议程为基本前提，确保政策议程设置的公共性、平等性、民主性与合法性。但是，在我国公共政策的实际运行过程中，社会问题并不是完全按照公众意愿，根据人民群众的利益诉求进入政府议程，议程设置过程存在主体平等性缺失、程序民主性游离、结果合法性不足等问题。故而。为了对政策议程设置公共性偏离进行有效治理，必须厘清公共性取向的主要内容。对政策议程设置过程进行客观、理性的现实反思。

关键词：公共政策议程；政策问题；公共性；治理

中图分类号：C934文献标识码：A文章编号：1004－0544(2012)06－0005－05

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目(09YJA630017)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(12YJC630296)；辽宁省社会科学规划基金项目(L11BZZ015)。

作者简介：孙萍(1962－)，女，辽宁大连人，哲学博士，东北大学文法学院副院长、教授、博士生导师；许阳(1986－)，女，黑龙江佳木斯人，东北大学文法学院行政管理专业博士生。

政策议程设置的过程就是要开列出由执政党组织、政府部门和其他社会组织讨论、审议并确定要不要加以解决的问题清单的过程。在政策议程设定中，社会公共问题才会被政策行动主体所过滤、选择、确定。从而最终转变为公共政策问题。公共性是公共政策的根本属性，亦是当下公共管理的根本属性。在现代公共管理语境下，公共性代表着民主、平等、合法。公共政策议程设置作为政策过程的逻辑起点。其是否具备公共性以及公共性程度的高低，决定了对社会公共问题重要性的编排次序，影响公共政策资源的有效整合及运用、公众参与程度和政府回应性的高低，进而关系到整个公共政策过程的成败。美国著名政治学者托马斯-戴伊曾说。决定哪些问题成为政策问题甚至比决定这些问题的解决办法更为重要。但是，在我国公共管理过程中，公共政策议程设置存在主体资格和地位的不平等、程序民主性缺失等问题，致使政策问题偏离了公共性的基本价值取向，难以得到合法性认同。

一、公共政策议程设置的公共性

公共性是蕴涵于现代公共管理理念之中的基本价值取向，是政府治理和公共政策过程的出发点和归宿。“公共”一词一般来说有两种渊源：一是起源于古希腊词汇“pubes or maturity”，强调个人能够超出自身的利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并可以参加公共事务的标志；二是起源于古希腊词汇“koinon”，英语词汇“commom”就起源于这个词，意为人与人之间在工作交往中相互照顾和关心的一种状态。无论“公共”一词来源于哪一个词源，都可以看出其中的共同点——社会层面的非个体性，或者说个体存在所体现出的相互依存性——社会公共性。

公共性是公共政策的根本属性。政策议程设置作为政策过程的逻辑起点，同样以公共性为根本价值依归。随着转型时期我国政治、经济体制的不断改革和完善，公共政策作为政府进行公共管理的主要手段和方式，已经形成了比较稳定、成熟且具有可操作性的公共政策研究范式，公民社会在公共政策体系形成和运作过程中的作用逐渐凸显，公共政策已不再是政府“一言以蔽之”的模式。政策环境系统中的各相关因素环环相扣，各项因素的充分运用，惟有借用“公共性”概念的整合，方能达到公共目的，实现公共价值。

由此可以得出，公共政策议程设置的公共性取向是指：在对社会公共问题进行筛选和排列的过程中，公众有平等的机会和多元的渠道来充分表达自身利益诉求，有为维护自身利益诉求进行利益博弈的制度和保障，有实现自身价值偏好和解决问题的意识和能力，能够与决策者就政策问题识别进行互动和对话，并得到政府的及时回应，进而保证最终进入政府议程的政策问题能够体现真正的社会公共利益，使政策问题获得合法性的认同与支持。通过对政策议程作用的深入剖析，可以将其“公共性”取向具体分解为平等性、民主性、合法性(见图1)。‘公共性”的实现需要以主体资格、地位的平等作为静态条件，以公民参与议程设置的程序民主作为动态保障。以公共政策问题的合法确认作为根本目标。

第一，在公共性的指导下，公共政策议程设置要求多元主体的平等参与，各利益主体具有平等的话语表达权，利益偏好能够得到平等地关注与审视。使政策问题可以最大限度的涵盖多元主体的利益倾向，意图使政府投入有限的公共资源满足最广大人民的利益需求。从这个意义上说，平等性包括政策问题界定主体的机会平等、成分均衡和信息对称。是保证政策议程设置公共性取向的静态条件。

第二，公共政策问题本质上是公共利益的聚合，但学术界一直对是否存在公共利益、能否得到真正的公共利益存在分歧。公共政策问题涵盖的公共利益不可能实现极大化的全民利益，但可以通过正确、合理的程序建构使公共利益趋于最大化，因此，政策议程设置的民主性是对程序公正的根本要求。赋予利益主体平等的话语表达权，是在政治地位上确认他们的平等，是一种静态的资格授予过程。民主性在此基础上，通过公开、公平且具有回应性的公民参与，使利益主体能够充分的进行话语表达，并对议程设置产生实质性影响，最终得到“理性的”、令社会公众接受和认可的“决策结果”。政策问题界定的程序民主主要包括公众参与的组织化程度；公众参与制度化渠道的信度和效度；利益博弈的辩论、协商和理性反思以及政府的回应等内容。

第三，合法性是政治学的核心概念，主要是指社会公众对政治统治所固有的认同和接受的价值判断，来自于民众的自愿服从。由此理论出发，可以将政策议程设置的合法性理解为公众对政策问题界定所做的一种价值判断，即通过政策问题界定的主体平等和程序民主，使政策问题真正体现社会价值和公共利益，保证公共政策问题的合理性、科学性和有效性，以此获得广大公众的认同和支持。问题界定的合法性高低主要通过参与主体的效能感和后“问题界定”阶段的运行效果来衡量。政策问题界定在保证主体平等、程序民主的前提下，必然可以实现结果合法；换句话说，公共政策问题的合法性是问题界定的最终目标，其实现必须以主体平等、程序民主为基本前提。问题界定的平等性、民主性与合法性是因果相连、共生共赢的关系。

二、我国政策议程设置公共性取向的现实偏离

公共政策问题是基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。口政策问题界定准确、科学、合理，是拟定有效政策方案、规划，进行政策方案选择的前提。政策问题界定的正确与否，不仅要从最终政策效果评估的角度来考量，也要从议程设置的程序公正角度来审视。我国目前的政策议程设置过程无论从过程导向还是从结果导向来看，都存在着公共性、平等性、民主性、合法性的现实偏离，对此，必须客观全面梳理现存问题并冷静分析其成因，在此基础上，探讨如何对我国公共政策议程设置过程进行全面综合治理。

(一)多元政策参与主体的“部分平等”

政策议程设置的公共性是以公众参与为基本前提的。在此基础上，还需要保证公众参与的主体平等和程序民主。随着我国民主政治建设的不断发展，公民参与公共政策的形式也在不断创新和完善，政府在进行决策时会更多地选择听证会的形式来听取民众的声音，作为最后决策的重要信息来源和决策依据。听证会虽然有公众代表的参与和偏好表达过程，但是在代表选择的过程中仍然有不可忽视的问题。

1.参与主体机会不平等。在政府决定举行听证会前，会通过某种渠道发布信息，面向社会公开选择一些利益代表参加听证会，符合条件的群众可以报名参加。但是，对听证代表的最终选择权掌握在决策中枢手中，公众没有一个公平竞争参与资格的机会，政府往往会基于某种考量指定代表人选，使真正的民意不能上传，公众对听证会的参与逐渐失去信心。近日媒体曝光四川省成都市出现了四名听证代表专业户，退休女教师胡丽7年里参加过23次听证会并支持过多种涨价；而最近广东省东莞市水价调整听证会的报名人数为零，如此鲜明对比，足见公众参与机会不平等问题的严重性。

2.参与主体成分比例失调。虽然政策问题的界定主体已经实现了多元化，但现实中，对社会问题的触发和分析主体除了政治精英外，主要以专家学者、利益集团、社会团体和大众传媒为主，普通民众和弱势群体能够参与决策的机会和渠道却不多，因此，在政策议程设置的参与主体里，普通公众所占的比例很小，社会弱势群体的政策参与更加困难。原本民意的间接传达就会出现失真，再加上民意代表成分的比例失调，普通公众的利益诉求很可能被扭曲甚至直接被忽视。最终造成听证结果与民意相佐。北京故宫票价调整的听证会，参加听证的很多专家代表认为票价调整的非常合理，但决策结果却遭到了广大社会公众的反对。决策结果与民意相悖的主要原因就是对政策问题的认定不合理，问题建构过程精英取向过重，普通公众及弱势群体缺少机会和途径充分地表达利益诉求。

3.参与主体信息不对称。政策议程设置的程序合理性应该以决策信息充分、及时的“上传下达”为基础，公众与政府通过信息交换、互通有无，建立双方理性交流的桥梁与纽带。虽然我国政务信息公开制度的推行取得了显著成效，但仍存在公众政策参与信息输出的问题。其一，政府发布听证会相关信息的渠道主要以网络为主，渠道过于单一。而我国的网络覆盖情况还不足以使全部政策主体以网络为工具及时获取信息，不能上网和不能经常上网的群体自然会在参与信息上受限；其二，政府对听证议题的信息不予全面公开，仅仅简单列出待决策议题。在听证过程中，社会公众难以掌握具有重要作用的关键性信息，不能对议题决策结果做有效预测和评估。故而决策过程可能具有一定的盲目性。信息不对称问题使公众难以有效衡量和表达个人意见和建议，最终决策结果易引起公众对政府的不解和误会。

(二)政策议程设置的程序民主性缺失

1.公民利益偏好表达组织化程度低。公民参与公众议程是以利益表达和利益实现为根本出发点，公众利益有组织的聚合、传达和博弈更有利于公共利益进人议程，形成政策问题。解决社会矛盾，如果公民利益表达是以非组织化形式实现，则有可能会导致政策系统不良运转。有研究认为，社会利益的非组织化将造成整个社会变成一个组织联系非常薄弱但集体行为能力超强的“大散众”(largenumbers)。这主要是因为非组织化的利益诉求难以有效上达，从而会造成矛盾积累；对于散乱的利益诉求，国家政策也难以做到有所针对的予以回应。反之，如果借鉴怒江建坝问题决策过程中环保NGO的经验，社会公众通过参与社会组织进行有序的利益表达，更加能够引起政府和社会的关注与重视。因此，以社会组织的形式进行政策参与，是实现利益有效表达的前提。但是，就目前的发展状况来看，中国公民参加社会组织的比例并不高。根据刚刚发布的《中国政治参与报告》蓝皮书的数据显示，在参加工会、行业协会、职业协会、文体协会或是同乡会等各项社团组织方面，受访者回答“是”和“曾经是”的比例都仅在5％左右。由此表明，中国公民对各种社会组织的总体参与程度仍然较低，这对于建立更为广泛有序的公民利益表达机制是一个不利因素。故而得出，目前我国公民利益偏好表达的组织化程度较低，高效的利益表达与聚合机制有待更加深入的探讨和研究。

2.政策议程设置过程中公众议程的缺失与滞后。政策议程是社会问题成为公共政策问题的“关节点”。是政策问题的“过滤器”。理论上，大量的社会问题应该首先进入公众议程。经过公众的广泛感知和讨论，整理后将结果输入政府议程，由决策中枢最后确定哪些社会问题能够进入议程，成为政府致力于解决的公共政策问题。从这一过程可以看出，公众议程是公民参与政策问题界定的环节，政策问题的公共性和民主性是始于公众议程的，公众议程与政府议程有着逻辑上的顺序性。但是，现实中经常会出现政府由于某种原因而“架空”公众议程，使社会问题直接进入政府的决策过程，由于缺少公众参与，致使政策问题可能没有真正体现民意，最终得不到公众的支持和认同。还有另一种情况，就是社会问题往往先进人政府的视野。也就是社会问题先进入政府议程，在政府的动议下再进入公众议程的讨论，这样公众议程与政府议程的顺序出现了位序倒置。实际上也就是政府针对即将出台的决策再向公众征求一下意见，且不论这样的议程是否只是形式主义。就算是公众对政府的决策有异议，政府改变初衷的可能性也是微乎其微。因此，公众议程的缺失与滞后是政策问题公共性偏离的程序性过失。

3.民主协商机制的缺失与不完善。在公共政策议程设置过程中，社会问题由公众议程进入政府议程时，民众和决策者的平等协商辩论过程是政策问题公共性和科学性的保障。同时，在社会问题进入政府议程等待最终确定时，由于政府议程本身的封闭性，常常会伴有隐蔽议程的出现。公共政策的议程建构过程可能是开放的，也可能是封闭的，封闭的建构过程即为公共政策“隐蔽议程”。在格斯顿看来，隐蔽议程意味着政策问题受到了社会和政府主要领导人的扼制，这种议程包含着某些对公共政策当局最具潜在激发性的问题。而这些问题却很少能被提出来。在政府内部由于“官僚制”体系和思想的长期存在，社会问题在政府议程中经常是没有官员内部的协商讨论过程的，或者是由于无法消解权威的不平等性而讨论的很表面化。因此社会问题在政府议程内部可能被再次筛选，权威主体凭借自身意志拍板决策，甚至会导致隐蔽议程的出现，导致政策问题的公共性不断降低。审视我国政策议程的建构过程，社会问题由公众议程进入政府议程，再到最终政策问题的确定，期间的公众与政府之间、政府内部的协商讨论机制都存在着制度不完善甚至是程序上的封闭和缺失问题，进而导致了政策问题的公共性受到质疑，政策议程建构过程的公平性和民主性缺失。政策问题的解决困难，政府公信力下降等问题。

4.政府对公共政策议程的回应不强。提高政府对社会管理和公共政策的回应度是建设责任型、服务型政府的主要目标。政府回应主要是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回馈的过程，它包括政府反应和政府回馈的过程。政府对政策问题界定过程充分回应的理想状态是，当公众提出利益诉求时，政府给予及时、积极地回应，表现出对公众利益诉求应有的重视和尊重：当政府议程对社会问题进行讨论决定后，就最终进入政府议程的公共政策问题做出解释性和安抚性回馈，让公众能从心理上真正接受政策问题，赢得政策问题的合法性支持。然而，我国政府除了对重大危机事件能快速反应外，对结构优良的政策问题和结构适度的政策问题反应速度较慢，往往都是等问题负面作用充分显现并造成重大社会影响之后，才能做出回应。厦门PX项目政府的滞后回应足见决策者对公共政策的回应速度缓慢；另外，政府对社会公众的回应缺乏公正性。专家学者、利益集团和普通公众都是社会利益主体，然而政府往往更重视知名专家学者、大利益团体和精英群体的利益诉求，对普通公众和弱势群体的利益诉求经常采取漠视态度，政策回应公正性缺失；最后，就公共政策问题来说，我国政策问题界定表现为“内生型”特点。政策问题多由政治精英决定，就“问题界定结果”的形成过程、产生原因、公众意见反馈、拟采取的解决措施和预期效果评估等很少对公众作出解释性回应，社会公众对结果的模糊认识，使其很难接受利益博弈结果，易导致对政策问题的不满情绪，亦是导致社会不和谐的诱因之一。

(三)政策议程设置的合法性质疑

1.参与主体的效能感欠缺。参与主体的效能感，即公民对自身在政策问题界定过程中发挥的功能和效率的评价，评价结果称为效能感，直接影响社会公众再次进行政策参与的激励力。如果效能感较强，则成为公众政策参与的正强化力，反之，效能感将成为公众政策参与的负强化力。政策参与的效能感，主要考察公民如何看待政府对自身话语表达的重视程度，以及个人意见对最终政策问题认定的影响程度，进而影响公民再次参与问题界定过程的积极性。根据美国心理学家维克多·弗洛姆的期望理论，即使公民对自身利益偏好和政府回应的期望值很高，但如果公民利益诉求没有在问题界定过程中得到应有的重视和公平的对待，那么公民对政策参与行为的效价评定必然很低，最终降低公民政策参与的积极性。在我国公民政策参与的实际操作中。社会公众经常存在一种“无力感”，在决策听证会上进行意见表达之后。往往多数意见最终没有被政府采纳，决策结果与民意大相径庭，因此公众对听证会的评价是只“听”而不“证”，公民参与的效能感较低。最为典型的要数各种价格听证会，沈阳市出租车价格调整的听证会上，多数公民反对政府进行价格调整的措施，但最终结果并没有尊重多数民意。由于公众政策参与的效能感与激励力呈正相关，所以我国公众政策参与的效能感低，自然公众政策参与的积极性就低，并以此负向循环。

2.后“议程设置阶段”的运行效果不理想。在公共政策过程的生命周期中，政策问题界定、政策方案制定和选择、政策执行、政策评估等一系列环节之间并不是完全独立的，而是相互影响、相互制约的关系。作为政策过程的逻辑起点，政策问题界定的合理与否关系到后“问题界定阶段”各个环节的实施效果，因此，衡量政策问题界定过程的公共性，不仅可以从问题界定过程本身进行正向考量，也可以从后“问题界定阶段”的运行效果来反向对政策逻辑起点进行效果评估。也就是说，如果公共政策过程存在实施效果不理想、贯彻执行困难、方案选择错误等问题，在寻找原因时也许会发现这些过程本身是正确的，问题存在的根源是“正确的方案解决了错误的问题”。近年来，我国针对煤矿安全治理问题出台了一系列的政策措施，从煤矿经营许可制度到煤矿安全技术改造，从国务院安全生产委员会的成立到整治“官煤勾结”现象，可以看出国家对该问题的重视程度。国家出台煤矿安全治理政策的目的是正确的，方案的制定和选择也是客观理性的、但遗憾的是政策执行效果却不理想，矿难事故仍然频繁发生。通过对该政策过程的客观审视，可以发现政策运行效果不理想的原因主要是缺少对政策问题正确、有效的界定过程，没有找出导致事故频发的根本原因，故而是正确的方案解决了错误的问题。

三、政策议程设置公共性回归治理

(一)实现公众议程设置的常态化和制度化

充分发挥广大公众的政治作用不仅是我国民主政治建设的内在要求。也是治理理论的核心思想。然而，由于我国政策议程具有内生性的特点，多数议程是由决策者发起的，议程设置过程中缺少公众参与的公众议程，政策问题仅由政府议程决定，精英取向严重。公众议程设置过程时有取舍，随意性较大。虽然有些政策问题不是一定要有公众参与，可以直接由政府议程决定，例如国家的国防和外交政策。但现实社会中许多民生政策问题的构建，如关于食品安全政策、房价调控政策的制定，在协同治理的大社会背景下。公众议程则是必然的选择。政策议程设置公共性得以回归必须实现公众广泛参与政策议程设置过程，能与政府权威主体进行理性、平等的协商对话，并且得到政府的有效回应，政策议程的公众参与常态化与制度化是必然要求。因此，国家应该将公众议程设置用法律、制度或者规章的形式明确固定下来，对于何种政策问题必须有公众议程设置，应该如何设置公众议程。并且要达到什么样的效果都应该做出详细的规定，让决策者有明确的参照规范，让公众参与有真实的制度保障。

(二)扩大公众议程中参与主体的话语权

在我国“内在创始型”政策问题构建模式下，政策议程的建构是政府主导型，精英政治倾向比较严重。在政策问题触发的多主体中，包括政党、政府、社会团体、利益集团、专家学者、大众传媒和普通公众。在这些主体中，毋庸置疑普通民众是相对最弱势的群体，无论是经济条件、政治权威、社会地位、文化水平都相对较低。在我国封建传统思想没有完全摒除的今天，这些条件的劣势必定造成普通民众话语权容易被忽视，政策议程中各主体地位不平等等问题，进而威胁到决策结果的民主性和合法性。因此，在客观经济、政治、社会条件无法迅速得到改善的情况下，只能通过各种制度的完善和思想上的转变来保证利益主体的权利平等，保证公众议程成为真正的弱势群体的话语表达渠道。为了确保政策议程价值的实现，政府应该适当、适度的扩大公民的话语权，为个人自由的话语表达提供制度和法律保护。在社会问题的触发和感知上政府应理性“让渡”。俯身倾听民众的声音，让民众成为社会问题触发的主体，使民众在理解支持的基础上提升对政府的信任感和满意度，实现我国政策议程设置模式的转型。当然，扩大公民话语权的前提必须是保障公民参与的平等性，否则“扩大”将无从谈起。

(三)创建政策议程设置的理性辩论协商机制

公共协商是一种带有特定目标的对话，它要通过对话机制来解决问题或消除冲突。对话机制是公共协商的基础，通过采取一系列的辩论协商机制，理性能够变得普遍地令人信服。对话就是交换理性，对话是动态的和无限的。经过反复的协商对话，理性交换结出“理智”之果。理想的状态下，辩论协商应该贯穿于整个政策议程设置的全过程。如下图：

在民主协商的对话机制指导下，创建适合我国政策问题构建过程的理性辩论协商机制。社会问题从公众议程进入政府议程时，必然存在对问题的评估与取舍。政府与公民就各自看法进行理性的协商对话在这一环节中显得尤为重要。目前我国人民代表大会、政治协商会议、地方听证会、专家会议等各种参与决策方式中，还没有普通公民代表理性的、充分的辩论协商机制。由于我国的特殊国情，人口众多，地域广阔，社会问题的极其复杂性，绝对不能照搬照抄西方的民主协商模式，应该在辩证的吸收借鉴的同时，创造出适合我国的本土化的辩论协商机制。

(四)增强政府的回应性

在政策问题构建过程中创建理性的辩论协商机制。目的就是增强政府与公民之间的互动性和政府对公民的回应，通过互动可以使各方意见柔性的“中和”，而不是刚性的“叠加”，通过回应保障公民的知情权，提高公民对事与愿违的决策结果的接受程度，保证公民与政府的决策信息对称，从而提升政府形象和公民对决策结果的接受程度。在政策问题构建过程中。有两个地方是政府必须做出回应的，这样才能形成真正意义上的互动式的辩论协商机制，具体见图4。第一，在社会问题从公众议程进入政府议程的时候，不仅要赋予公民平等的表达意见的权利，更要保证政府对公民利益诉求的回应，而不是公民一味简单的做自我陈述。话句话说，只有保证了政府积极主动的回应，才能形成互动的协商讨论，否则公民参与仍然是单向的，被动的；第二，在政府议程之后，对于最终的决策结果，无论是与公民意见相符还是相左，政府都必须对决策结果给予合理的解释，保证公众的决策知情权。如果决策结果最大程度地符合公民的利益诉求，通过政府的最终回应可以彰显政府对人民的重视，提升政府的形象；如果决策结果仍是不合众意，通过政府的公开回应可以消解公众的疑虑和揣测。保证公共政策过程的顺利进行。因此，无论从哪个角度看，增强政府对公众参与辩论协商过程的回应性，都是优化政策议程设置的必然选择。

参考文献：

[1]靳媛媛，论“问题界定”的公共性取向－基于中国公共政策语境下的考量[J]，四川行政学院学报，2011，(01).

[2]托马斯·戴伊著，孙彩虹译理解公共政策(第十一版)[M]，北京：北京大学出版社2008.

[3]王鑫，周育国，公共性的解读[J]，大连海事大学学报(社会科学版)，2010，(2).

[4]詹中原，公共政策问题构建过程中的公共性研究[J]，公共管理学报，2006，3(04).

[5]陈庆云，公共政策分析[M]，北京：中国经济出版社，2008.

[6][7]房宁，杨海蛟，史卫民，中国政治参与报告(2011)[M]，北京：社会科学文献出版社，2011.

[8]高富锋，服务型政府建设过程中的政府回应性分析[J]，华北电力大学学报(社会科学版)2009，(3).

[9]李强彬，和谐语境下协商民主在公共政策问题治理中的价值[J]，广西社会科学，2008，(6).

责任编辑：刘凤刚