涉农惠民领域职务犯罪法律适用问题

许盛忠 朱伟明

在新农村的建设过程中，政府对“农民、农业、农村”的投入大幅增加，支农惠农补贴资金增多；同时，随着经济的发展和城市规模的扩大，征用农村土地拆迁等工作也越来越多，而一些村干部在协助政府开展各项公务活动中，利用职权便利弄虚作假、侵吞国家财产、挪用补助资金的情况也多了起来，涉农职务犯罪严重损害农民的利益，影响了农村的建设，为广大人民群众所不容。

1.当前涉农惠农职务犯罪的特点

一是犯罪主体趋向职务化。在我院查办的“涉农”系列职务案件中，犯罪人员多是农村“村官”，犯罪性质多为贪污、受贿、挪用公款。这些犯罪人员利用手中权力非法侵吞、占有退耕还林、公益林、种粮大户补助等公款，进行权钱交易收受他人贿赂。

二是犯罪涉及领域多元化。与过去相比，近年来我院所查办的“涉农”职务犯罪涉及领域广，其中涉及救济补助款、退耕还林款、公益林补助款、种粮大户补贴款、危房改造补助资金等方面的案件居多。

三是窝案、串案、共同犯罪多，呈现出“团伙”犯罪倾向。过去“涉农”职务犯罪一般是单人作案，近年来团伙型犯罪凸显，并有上升趋势，甚至出现整个村党支部、村委会（村两委）所有的干部共同犯案。

四是犯罪的手段多样化。其表现在用假发票充帐，虚报开支，重复列举开支等更加隐蔽和秘密的方法从中截留国家的财产；虚报惠农政策数目骗取国家的财产进行贪污、挪用、私分。

五是社会危害性大。“涉农”职务犯罪案件最直接地侵害了广大农民群众的切身利益，“涉农”职务犯罪分子以权谋私，不仅侵害了一方百姓，而且败坏了党风党纪，破坏了党和政府的形象与威信，影响了农业、农村经济发展和社会稳定。

2.当前涉农惠农职务犯罪的成因

一是权力失控，监督不到位。从我院查处的涉农职务犯罪案件情况来看，其共性问题是：缺乏有效的党内监督，甚至长年不开民主生活会；审计监督轻描淡写，有关领导和主管部门对群众反映的问题重视不够，对某些苗头性问题没有及时治理。

二是管理有缺陷，改革不到位。近年来，我国乡镇综合配套改革的力度很大，尤其是乡镇站所，或撤，或并，或解体，或改制，变革也凸显出一些地方思想观念不相适应、管理跟不上的问题。

三是群众不知情，推行“政务公开”、“村务公开”、“财务公开”等民主制度建设不到位。基层组织政务不公开、村务不公开、财务不公开的问题既普遍且严重，没有建立民主理财机制，缺乏有效的群众监督。

同时，少数干部法律意识差也是造成目前村两委干部职务犯罪的主要原因。

3.“涉农”职务犯罪的法律适用

一是村党支部人员的认定问题。从农村基层组织的状况看，由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村支部、村委会等组织承担，任职交叉，尤其是村党支部在村事务中不论党务、公务均起绝对领导作用，村书记才是村里的主要负责人，故笔者认为，村党支部人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。

二是村小组、自然村等工作人员的认定问题。从目前农村基层组织的工作分工来看，村小组、自然村的工作人员在工作上接受村两委的工作安排，并在日常的工作中接受村两委的领导，在村两委干部协助政府从事公务的过程中，村两委会把具体工作细分安排给村小组、自然村的工作人员具体操作。因此，笔者认为村小组、自然村等工作人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。

三是村公务范围的认定问题。村公务有三种情况：依法协助人民政府从事公务、村内自治事务与村级经营活动。依法协助公务，全国人大立法解释将其限制在七项范围之内。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。惟有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污受贿、挪用公款等犯罪。除了这七项，贪污贿赂、挪用公款等犯罪不能成立。

4.预防对策和建议

这几年，国家不断有支农惠农政策出台，三农领域投入的资金也越来越多，如何发挥好国家专项资金的使用效益，落实好国家的支农惠农政策，预防涉农领域职务犯罪案件的发生，必须加大宣传、管理和监督的力度。

一是加强政策法律宣传和案件查处力度。组织相关部门和借助各种媒体对国家各项惠农政策进行广泛宣传，让农民充分了解相关的政策和法规。检察机关应开展形式多样的“送法到农家”和“法律进村组”等活动进行法律知识宣传和反腐败斗争的宣传，提高农民群众的法律意识、监督意识和反腐意识，积极鼓励农村群众检举、揭发涉农职务犯罪，使之与检察机关查处打击涉农职务犯罪形成合力，加大遏制犯罪，震慑犯罪的力度。

二是加强干部队伍的教育和管理。要想把国家的支农惠农政策落实好，加强干部的学习教育和管理显得尤为重要。对基层组织人员，必须组织学习国家的相关政策精神，明确自己的职责、任务，并充分认识自己从事该项工作的重要意义，不断增强他们的责任感。加强干部的思想教育，不断增强基层组织人员的法律素养，树立正确的“权力观、利益观、政绩观”。

三是加强农村财务、政务和涉农专项资金管理，完善监督制约机制。要健全农村财务管理制度，严格执行村民理财小组财务审计制度。乡镇经管站要切实发挥监督作用，定期或不定期地对村级财务进行审查，杜绝不合理、不正常开支，对村干部进行离任审计，防止贪污、挪用现象发生；要深化村务公开，加强民主管理。对村务实行决策、执行、监督分离制度，加强村干部之间的监督制约，对群众比较关心的热点问题，如征地补偿，退耕还林、公益林、危房改造等重点项目及村里重大事务及时公示，让村民积极参与公共事务管理，加强对干部的民主监督。

四是充分发挥检察机关在查办预防涉农惠农领域职务犯罪中的作用。首先是要深入农村、走进农户，加强政策宣传和举报宣传，与纪检部门建立案件线索移送机制，拓宽案件来源渠道。其次是要认真研究涉农惠民领域职务犯罪的规律特点，加强侦查经验的总结交流，指导办案工作深入开展。再次是要采用“挖窝查串、重点治理”的方法，深入查办重点领域窝案串案，扩大办案的规模效应，增强办案效果和震慑力。最后是要强化办案责任制，加强对重点案件的督办。上级检察院要运用侦查一体化机制，整合办案力量和侦查资源，加强对办案工作的组织指挥，对有干扰阻力的案件，要采取指定异地管辖等方式，保证案件顺利查处。