衡阳市资源型城市可持续发展问题探讨

经过短短几十年的快速发展，衡阳市资源型城市逐渐受到资源枯竭的威胁，衡阳市也随着面临一系列问题，经济发展不可持续、社会民生困境、生态环境破环严重。该文对衡阳市资源型城市可持续发展问题进行了探讨，并提出了相应的政策措施。

衡阳市；资源型经济；资源型城市

【基金项目】衡阳市社会科学基金重大项目（2011A（E）001）。

【作者简介】李建梅（1983—）女，湖南省耒阳市人，衡阳市委党校经济学教研室教师，从事区域经济研究。

1.源型城市面临的突出问题

A.经济发展面临的主要问题

资源型产业发展受到制约。衡阳市主体矿产资源枯竭，矿业经济衰退。比如，被誉为“铅锌之都”的常宁水口山地区的铅锌储量已由原来探明的保有量600-1000万吨到现在下降为300万吨左右，按现有生产能力开采，现有的铅锌储量最多也只够开采10至20年。柏坊铜矿目前矿石量约为60万吨，金属量仅为2万吨，服务年限为10年左右。大义山有色金属矿已因资源枯竭而关闭。衡阳市煤炭开采己有100年历史，大部分煤炭企业呈现衰减甚至枯竭关闭趋势。衡阳煤炭储量目前为49212万吨，消耗875万吨的消耗速度只能维持56年。资源产业的发展受到严重制约。

接续替代产业未形成规模。一是从接续产业来看，资源关联产业发展薄弱。衡阳市具有丰富的有色金属、黑色金属、煤炭等资源，并依托这些资源形成了具有自身特点的主导产业，但是衡阳市的资源关联产业还未形成规模，致使衡阳主体资源利用效率不高，中下游和终端产品较少，附加值低。如：2009年衡阳非金属矿采选业增加值达到15.2亿元，全省第一，2009年衡阳的非金属矿物制品业增加值19.46亿，非金属矿制品与采选比仅1.28倍；不仅低于全省平均水平5.13倍，而且低于省内的绝大多数市州。株洲的非金属矿采选业并不发达，增加值仅2.29亿，但其非金属矿物制品业增加值高达46.67亿，非金属矿制品与采选比高达20.39倍。二是从替代产业来看，产业集群、集聚度不高，产业配套能力弱，没有形成具有一定规模的产业集群。以装备制造业的输变电行业和汽车行业为例，龙头企业衡变09年采购量和委托加工总值达25.81亿元，市内采购量仅为2亿元，占总量的7.75%。

B.会民生方面存在的主要问题

就业再就业压力大。衡阳市作为资源型城市，由于资源枯竭，不少采掘企业相继破产关闭，衡阳市采掘业从业人员数量也在不断减少，城镇登记失业人员人数不断上升。衡阳市采掘业从业人员在最高峰的2005年达到了2.43万人，占全社会从业人员的13.73%，到2006年已经下降到2.17万人。

棚户区改造任务重。衡阳市资源型企业大都建于五、六十年代，在当时“重生产、轻生活”政策的影响下，企业生活配套设施没有得到重视，生活设施十分简陋，相当部分矿山职工居住条件差。截至2011年7月，衡阳市现有城市棚户区面积151.6万平方米，总户数32106户，其中，市本级23850户、111.13万平方米，县(市)区8256户、40.47万平方米；全市工矿企业棚户区需改造面积535400㎡，改造户数13385户，工矿企业棚户区需改造面积和户数分别占全市的35.32%和41.69%。仅城区45家企业需改造面积440360㎡，改造11009户，改造任务十分艰巨。

社会保障体系尚不完善。一是社会保障综合覆盖率低。目前衡阳市的社会保障范围比较狭窄、社会化程度比较低。一些改制后的矿山高危行业与大量私营矿业企业从业人员被置于社会保障体系之外，又为资源型产业新一代从业人员的民生问题留下了巨大的隐患。

二是企业离退休养老金的持续发放难以确保。一方面，由于工矿企业破产、改制导致离退休人数急剧增加，人均待遇逐年提高，造成养老金的刚性支出越来越大。另一方面，企业困难、破产无缴费能力，导致欠费额大，改制后大部分人员无力续保，实际缴费人数随之减少，两方面因素叠加，造成巨大的收支缺口。2010年，衡阳市收缴企业养老保险费140265万元，发放养老金139941万元，缺口达324万元。从2001年到2010年，衡阳市企业养老保险金累计收支缺口高达234417万元，使持续确保企业养老金的发放暗藏危机。

三是矿业及其相关企业职工"病无所医"问题突出。目前多层次的医疗保障体系尚未真正形成，"有病无钱医"、"有病不去医"现象在矿业及其相关企业比较常见。随着衡阳市的许多工矿企业关闭破产，解除或未解除劳动关系的失业人员也中止了享受基本医疗保险。许多下岗失业人员无钱看病或因病致贫，甚至因无钱治病而亡。

C.生态环境方面存在的主要问题

矿区复垦力度不够。据调查统计，衡阳市有各类矿山占地面积达356445亩，其中林草地123720亩，耕地229155亩，其它3570亩。而各类矿山土地复恳面积仅为3462.8亩，土地复垦率为1.5%，恢复植被面积2003亩，土地还绿率仅为1.6%，所占比例甚微，因此全市矿山土地复垦工作已是迫在眉睫，未来矿山土地复垦及生态地质环境恢复治理工作任重而道远。

塌陷区改造任务重。由于长时期大面积采掘，国矿和小矿山长期地下开挖矿产资源，造成地表开裂，地质下沉，使大量的城乡居民住宅、农田、道路及水利设施遭受严重损害。如常宁市矿区地下采空区达3000万立方米。水口山铅锌矿老鸦巢和鸭公塘两个坑采区现有153.24万立方米的采空区容积和几百个塌洞、数十个塌陷区需要治理。

尾矿治理问题突出。在长期的煤炭资源开采、加工及转化过程中，产生了大量的煤矸石、粉煤灰、矿井废水、废气等矿山“三废”。据统计，截至2007年底，常宁市废石、废渣堆达478万吨，1.3万余人出现饮水困难。常宁市水松地区长期以来由于受铅锌冶炼工业的影响，大气、水体污染较为严重，主要环境质量指标远未达到国家要求,被列为湘江流域重点整治对象。矿山企业占用、毁坏土地1240公顷，废石、废渣堆达1478万吨，近30300余亩农田因污染严重而无法耕作，21.3万余人口出现饮水困难，矿区地下采空区达13000万立方米，特别是水口山地区，仅修建饮水工程就需资金达500万元，矿山地质环境综合治理任务艰巨。

生态功能堪忧。资源型企业矿区污染较为严重，环境修复治理的形势不容乐观。一是矿区大气环境污染。大气环境污染以耒阳市煤炭行业最为严重，其次是常宁市有色金属选冶企业。据市环保局统计，SO2、烟尘和粉尘的年排放量分别为13216吨、923.8吨和1154.6吨。二是矿区废水污染。矿业废水排放量占工业废水排放量的35%。

三是矿区废渣污染。矿业废渣不仅侵占土地、破坏植被，而且造成对水土的污染，有时还产生泥石流。如欧阳海灌区右干渠来阳市仁义乡境内，渠侧附近有五个铅锌、锡矿的采矿点，大量废渣临堤坡堆积如山，遇山洪暴雨极易倾泻入渠，堵塞渠道；唐家湾联办矿矿渣和污水沿小溪流入春陵河，污染河水严重。

2.促进衡阳市资源型城市可持续发展政策措施

资源型城市可持续发展，是社会稳定的需要，同时也是资源型城市自身发展的需要。针对衡阳市资源型城市可持续发展的特殊情况，特提出以下几方面的政策措施：

财政政策。一是按照国发[2007]38号文件精神，仿照外省做法，建议省财政连续5年每年给予资源型城市专项转移支付资金8000万元。二是建立衰老报废矿井转产基金融资平台。矿山报废或关闭，都会有大量劳动力需要重新安置，这是资源行业转型所遇到的最大困难，需要投入一定的资金增加新的就业岗位。三是建立促进资源型城市转型的技术改造专项基金。可通过捆绑国家和地方的各种技术改造资金和打造融资平台来实现。四是积极争取政策性贷款、财政转移支付和制定税收优惠政策。针对资源企业和围绕五大产业集群，积极争取国家、省级政策性贷款，市级财政投入，积极争取中央和省级建立资源型城市产业转轨专项财政支付预算。

税收政策。对衡阳资源型城市的工业结构改造项目进行贴息；对资源开采衰竭期的矿山企业以及低丰度资源开发，在不超过30%的幅度内降低资源税适用税额标准；扩大衡阳资源型城市的增值税抵扣范围，对装备制造、原材料加工、能源开采、农产品加工等行业允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，并逐

步延伸到军工和高新技术产业；豁免国有企业在1997年12月31日前形成的历史欠税。

金融政策。加大对符合国家产业政策和节能环保要求等产业转移的信贷投放力度，积极为资源型城市建设和发展提供有效信贷支持。

投资政策。一是建立和完善要素置换的体制和机制。对资源企业允许以部分产权换资金、换技术，或以租赁方式向内外商置换闲置厂房、设备和土地等生产要素，以促进社会投资。二是大力发展民营经济。借鉴欧美、日本、澳大利亚等发达国家经验，设立劳动和经济促进机构；吸引外地企业前来投资；建立技术园区；大力发展手工业和中小企业等。三是完善信用担保支持体系。认真落实推动创业、促进就业精神，将小额担保贷款的借款人对象由目前的下岗失业人员，扩大到大中专毕业生、复转军人、城镇登记失业人员、残疾人、农村进城创业者和返乡创业农民工。四是支持创业(风险)投融资平台建设。

环保政策。注重本地区的生态涵养，组织实施保护天然林资源退耕还林、防沙治沙、天然植被恢复和建设、本地区水土流失综合防治等生态工程；加大环境污染治理力度，强化措施，加快治理，争取支持。一是要争取好利用好国家对资源型城市治理污染的支持政策，调动加快治理的主动性和积极性。二是要建立治理采矿塌陷地的复垦和矸石山综合利用专项基金，确保有足够的投入，推动城市环境的根本改善。三是不断提升生态环境的承受能力。对衡阳的工矿棚户区改造、“三江六岸”水生态修复治理、开山塘口综合治理等重点项目有关部门和省里应给予支持。

科技政策。引导和支持资金、人才、技术等各种创新要素向企业集聚，使企业成为研发投入、技术创新、成果应用和专利申请的主体。培育一批拥有自主知识产权、具有核心竞争力的高端品牌，打造衡变、衡钢、天雁等一批集研发、设计、制造于一体的科技骨干企业。围绕高端装备制造、精细化工、矿产选冶、核技术、生物医药、电子信息等产业，依托重点园区、科研院所、高

等院校和重点企业，采取对外引进和本地合作共建等方式，加快建设国家高技术产业基地、盐卤化工产业园、“火炬计划”输变电产业基地、生物医药湘南集聚区等创新服务平台和国家级、省级重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心、博士后科研流动站和企业技术中心等科技创新平台，支持创办科技成果转化基地和产业孵化基地，推动建立产学研用战略联盟。

社会政策。一是建议省级财政应采取积极措施，支持衡阳下岗、转岗职工再就业。二是统筹解决中央、省属企业(含下放)养老保险收支缺口。近年来，衡阳所属矿山、核工业等中央、省属企业纳入市基本养老保险统筹。这些都是老企业，由于资源枯竭、企业改制等原因，大多比较困难，退休人员逐年增多、缴费人员逐年减少，养老保险收支缺口逐年增加。省级财政要统筹解决这些企业养老保险的收支缺口。

[1]国务院关于促进资源型城市可持续发展若干意见[J].湖南省人民政府公报,2009.03

[2]国外资源型城市发展与转型研究综述[J].中国人口资源环境，2011.11

[3]国内资源型城市转型研究综述[J].资源与产业，2011.06

[4]资源型城市转型问题研究——以内蒙古为例[J].发展研究，2012.05

[5]资源型城市经济转型的模式研究[J].特区经济，2010.08

[6]资源型城市发展接续产业的分类模式及对策[J].经济与管理研究，2006.11