海岛居民社会保险问题分析及对策建议：以珠海万山群岛为例

刘莲

受客观环境影响，海岛居民的物质生活水平与陆地居民存在较大差异。相对较低的收入使他们更关注社会保险所带来的效益和实际作用，因此，其个人需求也更直接地作用于参保[1]满意度。笔者通过采访珠海万山群岛当地居民及相关政府部门，获取居民参保现状并进行研究，发现社保政策在海岛实施过程中的问题，并提出相应的政策建议，以求进一步完善与发展社保政策在海岛的贯彻实施。

社会保险；养老保险；养老金；社保政策

1.万山群岛居民生活现状与参保情况

万山群岛概况及人口状况：万山群岛包括珠海市下辖万山、桂山、外伶仃、东澳、担杆列岛等100多个岛屿。众岛屿均匀分布在珠江口海面，层峦叠嶂之势使之成为华南地区的天然屏障。万山群岛中大部分岛屿属无人岛，地势险要且资源稀缺，因此该地区人口主要集中在万山、桂山及外伶仃岛三个资源相对丰富的岛屿。随着经济发展的需要，市政府在此三岛上设立了镇一级政府。珠海市统计年鉴数据指出，截止2010年，万山区共有居民1019户，常住人口4813人，流动渔民人口9986人，2011年全年万山群岛渔民人均收入12165元，即月人均收入约1014元。

万山群岛居民有关社保政策：养老保险方面，近年来珠海市先后颁布了《关于印发珠海市农民[2]和被征地农民养老保险过渡办法的通知》及《关于印发珠海市城镇居民[3]社会养老保险办法的通知》（以下分别简称《农保》、《城保》），用以引导居民参加养老保险并指导政府各单位的政策执行。《农保》自2006年1月1日实施以来先后进行多次调整。先于2007年1月将缴费划为五个档次，其中最高为110元，而后于2008年10月将老年津贴标准由每人每月100元提高至150元。2010年底，随着珠海市基础养老金制度的建立，市政府下发了《关于进一步加大财政投入提高农保待遇水平的通知》，使珠海市老年津贴和基础养老金标准由每人每月150元提高至165元，是国家“新农保”办法确定的每人每月55元基础养老金的3倍。《城保》规定参保个人缴费标准为110元，政府按个人缴费额的50%进行补贴。城镇居民养老金由基础养老金与个人账户养老金组成，基础养老金为每人每月165元，个人账户养老金按个人账户储存额除以计发月数[4]的标准计发。万山群岛居民也遵照以上办法参保。医疗保险方面，拥有本市户籍的海岛居民，无论是城镇抑或农村户口均根据《关于印发珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法的通知》参加医疗保险。万山群岛居民个人每年缴费325元，政府财政补贴每人每年280元，即居民医保年筹资标准为每人每年605元。

万山群岛居民参保情况：从政府方面获悉，截止2012年6月底，万山区本地户籍居民参保率达到90%以上。多数居民自愿参加社会保险，但不乏个别居民受环境因素和自身条件所限无法缴费参保。同时也存在居民无法正常领取社保待遇的现象。居民参保后，由于在转移接续过程中出现纰漏，致使最终无法正常领取社保待遇。个别没有固定收入、生活困难的海岛居民则认为每月几百元的社保费用无疑会让他们的生活雪上加霜，因而拒绝参保。除以上两种情况，空挂户也是未参与社保的主要人群之一。空挂户指空有户口但本人或家庭成员均不居住在户口登记地。据担杆镇政府称，该镇未参保居民多为空挂户。

2.万山群岛居民参保存在的问题及原因分析

灵活就业人员参保费用偏高：在参与调查的79户万山群岛居民中，有50户即63.2%的海岛居民认为社保缴费过高，社保开支对其生活造成了或多或少的压力。笔者从珠海市人社局得知，灵活就业人员可参加居民社会保险，即城乡居民基本医疗保险、城镇居民社会养老保险或农民和被征地农民养老保险，折合每人每月需缴纳养老保险基金及医疗保险费用约175元（含政府补助）。他们亦可选择参加职工社会保险，但从7月1日开始参加此险种的个人参保最低缴费金额为531.96元，远高于前者。据部分灵活就业人员反应，社保费用由2009年每月约300元调整至目前每月约500元，较大的增幅严重影响了居民参保意愿，但寄望于未来生活保障又不得不选择参保。万山群岛居民认为参保费用过高原因有三：其一，社保费用全部由个人支付。由于海岛居民绝大多数为无雇工的个体工商户和灵活就业人员，按我国《社会保险法》规定，灵活就业人员保费全部由个人缴纳，即本应由用人单位支付的社保费用也需由个人缴纳，因此海岛居民个人所缴保费将高于单位职工个人所缴保费。一位万山岛居民称，万山群岛镇政府按月向户口在岛的本地居民发放参保补贴，每月发放补助190元才能勉强保证社保费用的支付，若缺少政府补助，个人将难以负担社保费用及生活开支。其二，海岛居民家庭收入偏低。万山群岛居民中仅有少部分人有工作单位并按月领取固定工资，绝大多数居民从事小成本经营。由于海岛环境及人口流动量等限制，个体经营者收入较低。据岛上一中等收入水平的居民反映，其三口之家月收入近5000元，夫妻两人每月需支付社保费用约1000元，占其月收入的20%，负担较重。低收入家庭则更难以承担参保支出。其三，海岛居民生活成本偏高。食品支出占居民消费支出的比重最大，而海岛上食品、用品由于货船运输成本高，使居民对基本生活开支投入较大。高生活成本压力下，多数居民希望降低参保费用。

部分居民无法按时领取养老金：据调查，直至2006年，无雇工的个体工商户、灵活就业人员才被允许参加社保，并全部由个人缴纳社保费。此前，社保费用只能通过单位缴纳，个人不能单独交费，居民如无工作单位则无法参保。时至今日，部分海岛居民即将达到领取养老金的年龄，但由于缴费年限不足，需继续缴费累计满15年才能领取养老金，甚至将出现居民60岁之后仍不能领取养老金的情况。这无异于推后了居民领取养老金的年龄并对参保人利益造成一定损害。虽然政府允许缴费满13年的60岁及以上居民以一次性趸缴15年养老保险费的方式完成缴费，但仍有相当部分缴费不足13年且年满60岁的居民无法一次性趸缴保费。这些参保人的养老待遇问题亟需引起政府关注。

海岛居民异地就医无法享受同等待遇：

外来务工人员海岛就医报销难。万山群岛因其特殊的地理位置和日渐成熟的旅游业吸引了不少外来务工人员。由于种种原因，这些人员未将户籍迁来此地，即使他们已在原居住地参保，但仍不能与享受本地居民同等医疗保险待遇。据一外来务工人员称，市外参保人员在海岛就医产生的医疗费报销较为困难。在外伶仃岛、东澳岛这类主要依靠旅游业带动经济发展的岛屿上，外来务工人员较多，此类现象更为严重。据调查，外伶仃岛上大部分零售商贩为外来务工人员，其中不乏已在岛上生活逾十年的人员，但医保制度的不完善，使其在海岛甚至在珠海市区都难以享受到与参保地同等的医保待遇，易引发其不满情绪及对医保作用的质疑。

本地户口居民外地就医报销难。万山群岛居民的医保指定医院通常为该镇卫生所或卫生院。海岛卫生所的医疗设备及人才资源相对稀缺、条件较差，如遇大病、重病则需要办理复杂的医保转院治疗手续，而转院治疗极有可能耽误治疗时机致使病情恶化。对户口在海岛而未在岛上居住的居民而言，享受医保待遇就更加困难。一旦其在诊疗过程中没有回到海岛指定医院，就需自行支付诊疗费用而无法获得医保报销。可见，虽然海岛居民在户口所在地的指定医院接受治疗为政府及相关机构统筹管理医疗保险提供了便捷，但也同时对其享受医保待遇造成了诸多不便。

社保宣传缺失：一是宣传手段单一。调查中发现，海岛政府部门仅利用宣传栏这一传播手段普及社保知识，且宣传栏多设在政府部门附近，忽视了海岛居民居住地相对分散、极少留意宣传栏的生活习性，政策宣传远未达到效果；二是宣传方式简单。政府宣传常直接引用上级下发的通知或办法，而海岛居民的平均文化程度偏低，多是大专甚至高中以下学历，且不乏文化水平极低的中老年人，他们对社保政策的专业性、复杂性缺乏了解，甚至可能对社保政策的内容及意义产生质疑；三是解释说明不到位。调查中得知，岛上绝大部分居民每月按规定缴纳约500元的社保费，却对具体缴费标准不甚了解。笔者就社保缴费情况电话采访某镇

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政府时，遇到部门间相互推诿的情况，最终无法找到直接部门了解政策。可见海岛居民要了解自身缴费情况也较为困难。

3.海岛居民参保问题的对策建议

调整社保缴费标准以稳定灵活就业人员参保状态：海岛居民灵活就业人员占比较大，如能妥善解决参保费用偏高问题，将有利于社会稳定。政府可适当调整社保缴费标准，以适应不同生活水平居民的需求。建议参照北京市灵活就业人员参保缴费办法，从海岛居民灵活就业人员收入情况出发，将基本养老保险、失业保险的缴费标准分为三档：第1档，以本市上年职工月平均工资为缴费基数；第2档，以本市上年职工月平均工资的60%作为缴费基数；第3档，以本市上年职工月平均工资的40%作为缴费基数。同时，将医疗保险费用划分为两个标准：其一，不享受医疗保险补贴人员的个人月缴费标准，此类标准略高，且基本统筹[5]金额占比较大；其二，享受医疗保险补贴人员的个人月缴费标准，此类标准应低于前者，且基本统筹与大额互助金额所占比例相同。

允许一次性趸缴保费以解决特殊人群养老金领取：鉴于万山群岛居民自2006年起才被允许个人参保，因此，对年满60周岁仍未缴满15年的特殊人群，建议出台新政允许其一次性趸缴15年养老保险费，从缴清费用的次月起按月领取养老金。即新政可规定：凡在1960年及以前出生的参保人，在达到60周岁时缴费年限不足15年的，可按月继续缴费，也可一次性趸缴至15年；凡在1961年及以后出生的参保人，达到60周岁时缴费年限不足15年的，仍按月继续缴费直至15年，不得一次性趸缴。既避免了部分参保人年满60周岁却不能及时领取养老金的情况，又能缓解养老保险基金紧张的局势，化解社会矛盾。

制定统一医保方案以实现医保省内联网：实现医保全省联网有助于外来务工人员在万山群岛生活居住时获得相应的医疗待遇，也有助于海岛户口居民更方便地在外就医。目前全省各地都有地方医保结算系统，不同的市县在医保病种、支付比例、住院报销比例等方面有不同规定，这对建立全省联网的医保制度十分不利。因此需建立一套在全省范围内较规范可行的医保方案。建议政府广泛征求意见，先在具备条件的地区试行医保联网结算，视其成效决定方案推行进度。随后，经医保部门批准的医疗机构、药房或药店均可对医疗费用实行联网结算，从而实现减少社会成本、方便海岛居民就医的目的。

实施多元化战略以拓宽政策宣传路径：建议政府利用多种方式拓宽政策宣传途径与力度，加强解释说明。如可通过村镇广播站对最新社保政策及时进行宣传；印发言简意赅、通俗易懂的口袋书、社保宣传小册及宣传画；联络电话运营商，向手机用户发送社保政策宣传短信，甚至可以利用网络媒体对出台的政策进行宣传。各海岛镇政府部门应积极举办社保咨询服务活动，以面对面交流帮助居民解答疑难，做到信息公开、政务公开，使每个参保人都能清晰了解个人参保情况，以便民利民措施加大社保政策的贯彻力度，提高社保政策的执行效果。

[1]参加社会保险，简称“参保”

[2]具有珠海市户籍、以务农（渔）为基本生计的人员

[3]具有城镇户籍、年满16周岁（不含在校生）、未参加其他各项社会养老保险的人员

[4]按国务院有关规定，目前我国60周岁及以上老年人的计发月数为139

[5]用人单位缴纳的基本医疗保险费